国务院文件

国务院关于坚持科学发展安全发展 促进安全生产形势持续稳定好转的意见

国发 〔2011〕 40 号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机

构： 安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革开放、经 济发展和社会稳定大局，事关党和政府形象和声誉。为深入 贯彻落实科学发展观，实现安全发展，促进全国安全生产形 势持续稳定好转，提出以下意见： 一、充分认识坚持科学发展安全发展的重大意义 （一）坚持科学发展安全发展是对安全生产实践经验的科 学总结。多年来，各地区、各部门、各单位深入贯彻落实科 学发展观，按照党中央、国务院的决策部署，大力推进安全 发展，全国安全生产工作取得了积极进展和明显成效。“十 一五”期间，事故总量和重特大事故大幅度下降，全国各类 事故死亡人数年均减少约 1 万人，反映安全生产状况的各项 指标显著改善，安全生产形势持续稳定好转。实践表明，坚 持科学发展安全发展，是对新时期安全生产客观规律的科学 认识和准确把握，是保障人民群众生命财产安全的必然选 择。 （二）坚持科学发展安全发展是解决安全生产问题的根本 途径。我国正处于工业化、城镇化快速发展进程中，处于生 产安全事故易发多发的高峰期，安全基础仍然比较薄弱，重 特大事故尚未得到有效遏制，非法违法生产经营建设行为屡 禁不止，安全责任不落实、防范和监督管理不到位等问题在 一些地方和企业还比较突出。安全生产工作既要解决长期积 累的深层次、结构性和区域性问题，又要应对不断出现的新 情况、新问题，根本出路在于坚持科学发展安全发展。要把 这一重要思想和理念落实到生产经营建设的每一个环节，使 之成为衡量各行业领域、各生产经营单位安全生产工作的基

本标准，自觉做到不安全不生产，实现安全与发展的有机统 一。 （三）坚持科学发展安全发展是经济发展社会进步的必然 要求。随着经济发展和社会进步，全社会对安全生产的期待 不断提高，广大从业人员“体面劳动”意识不断增强，对加 强安全监管监察、改善作业环境、保障职业安全健康权益等 方面的要求越来越高。这就要求各地区、各部门、各单位必 须始终把安全生产摆在经济社会发展重中之重的位置，自觉 坚持科学发展安全发展，把安全真正作为发展的前提和基 础，使经济社会发展切实建立在安全保障能力不断增强、劳 动者生命安全和身体健康得到切实保障的基础之上，确保人 民群众平安幸福地享有经济发展和社会进步的成果。 二、指导思想和基本原则 （四）指导思想。坚持以邓小平理论

和“三个代表” 重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢固树立以人 为本、安全发展的理念，始终把保障人民群众生命财产安全 放在首位，大力实施安全发展战略，紧紧围绕科学发展主题 和加快转变经济发展方式主线，自觉坚持“安全第一、预防 为主、综合治理”方针，坚持速度、质量、效益与安全的有 机统一，以强化和落实企业主体责任为重点，以事故预防为 主攻方向，以规范生产为保障，以科技进步为支撑，认真落 实安全生产各项措施，标本兼治、综合治理，有效防范和坚 决遏制重特大事故，促进安全生产与经济社会同步协调发 展。 （五）基本原则。——统筹兼顾，协调发展。正确处 理安全生产与经济社会发展、与速度质量效益的关系，坚持 把安全生产放在首要位置，促进区域、行业领域的科学、安 全、可持续发展。——依法治安，综合治理。健全完善安全 生产法律法规、制度标准体系，严格安全生产执法，严厉打 击非法违法行为，综合运用法律、行政、经济等手段，推动 安全生产工作规范、有序、高效开展。——突出预防，落实 责任。加大安全投入，严格安全准入，深化隐患排查治理， 筑牢安全生产基础，全面落实企业安全生产主体责任、政府

及部门监管责任和属地管理责任。 ——依靠科技， 创新管理。 加快安全科技研发应用，加强专业技术人才队伍和高素质的 职工队伍培养，创新安全管理体制机制和方式方法，不断提 升安全保障能力和安全管理水平。 三、进一步加强安全生产法制建设 （六）健全完善安全生产法律制度体系。加快推进安 全生产法等相关法律法规的修订制定工作。适应经济社会快 速发展的新要求，制定高速铁路、高速公路、大型桥梁隧道、 超高层建筑、城市轨道交通和地下管网等建设、运行、管理 方面的安全法规规章。根据技术进步和产业升级需要，抓紧 修订完善国家和行业安全技术标准，尽快健全覆盖各行业领 域的安全生产标准体系。进一步建立完善安全生产激励约 束、督促检查、行政问责、区域联动等制度，形成规范有力 的制度保障体系。 （七）加大安全生产普法执法力度。加强安全生产法 制教育，普及安全生产法律知识，提高全民安全法制意识， 增强依法生产经营建设的自觉性。加强安全生产日常执法、 重点执法和跟踪执法，强化相关部门及与司法机关的联合执 法，确保执法实效。继续依法严厉打击各类非法违法生产经 营建设行为，切实落实停产整顿、关闭取缔、严格问责的惩 治措施。强化地方人民政府特别是县乡级人民政府责任，对 打击非法生产不力的，要

严肃追究责任。 （八）依法严肃查处各类事故。严格按照“科学严谨、 依法依规、实事求是、注重实效”的原则，认真调查处理每 一起事故，查明原因，依法严肃追究事故单位和有关责任人 的责任，严厉查处事故背后的腐败行为，及时向社会公布调 查进展和处理结果。认真落实事故查处分级挂牌督办、跟踪 督办、警示通报、诫勉约谈和现场分析制度，深刻吸取事故 教训，查找安全漏洞，完善相关管理措施，切实改进安全生 产工作。 四、全面落实安全生产责任

（九）认真落实企业安全生产主体责任。企业必须严 格遵守和执行安全生产法律法规、规章制度与技术标准，依 法依规加强安全生产，加大安全投入，健全安全管理机构， 加强班组安全建设，保持安全设备设施完好有效。企业主要 负责人、实际控制人要切实承担安全生产第一责任人的责 任，带头执行现场带班制度，加强现场安全管理。强化企业 技术负责人技术决策和指挥权，注重发挥注册安全工程师对 企业安全状况诊断、评估、整改方面的作用。企业主要负责 人、安全管理人员、特种作业人员一律经严格考核、持证上 岗。企业用工要严格依照劳动合同法与职工签订劳动合同， 职工必须全部经培训合格后上岗。 （十）强化地方人民政府安全监管责任。地方各级人 民政府要健全完善安全生产责任制，把安全生产作为衡量地 方经济发展、社会管理、文明建设成效的重要指标，切实履 行属地管理职责，对辖区内各类企业包括中央、省属企业实 施严格的安全生产监督检查和管理。严格落实地方行政首长 安全生产第一责任人的责任，建立健全政府领导班子成员安 全生产“一岗双责”制度。省、市、县级政府主要负责人要 定期研究部署安全生产工作，组织解决安全生产重点难点问 题。 （十一）切实履行部门安全生产管理和监督职责。健 全完善安全生产综合监管与行业监管相结合的工作机制，强 化安全生产监管部门对安全生产的综合监管，全面落实行业 主管部门的专业监管、行业管理和指导职责。相关部门、境 内投资主体和派出企业要切实加强对境外中资企业安全生 产工作的指导和管理。要不断探索创新与经济运行、社会管 理相适应的安全监管模式， 建立健全与企业信誉、 项目核准、 用地审批、证券融资、银行贷款等方面相挂钩的安全生产约 束机制。 五、着力强化安全生产基础 （十二）严格安全生产准入条件。要认真执行安全生 产许可制度和产业政策，严格技术和安全质量标准，严把行 业安全准入关。强化建设项目安全核准，把安全生产条件作

为高危行业建设

项目审批的前置条件，未通过安全评估的不 准立项；未经批准擅自开工建设的，要依法取缔。严格执行 建设项目安全设施“三同时”（同时设计、同时施工、同时 投产和使用） 制度。 制定和实施高危行业从业人员资格标准。 加强对安全生产专业服务机构管理，实行严格的资格认证制 度，确保其评价、检测结果的专业性和客观性。 （十三）加强安全生产风险监控管理。充分运用科技 和信息手段，建立健全安全生产隐患排查治理体系，强化监 测监控、预报预警，及时发现和消除安全隐患。企业要定期 进行安全风险评估分析，重大隐患要及时报安全监管监察和 行业主管部门备案。各级政府要对重大隐患实行挂牌督办， 确保监控、整改、防范等措施落实到位。各地区要建立重大 危险源管理档案，实施动态全程监控。 （十四）推进安全生产标准化建设。在工矿商贸和交通 运输行业领域普遍开展岗位达标、专业达标和企业达标建 设，对在规定期限内未实现达标的企业，要依据有关规定暂 扣其生产许可证、安全生产许可证，责令停产整顿；对整改 逾期仍未达标的，要依法予以关闭。加强安全标准化分级考 核评价，将评价结果向银行、证券、保险、担保等主管部门 通报，作为企业信用评级的重要参考依据。 （十五）加强职业病危害防治工作。要严格执行职业 病防治法，认真实施国家职业病防治规划，深入落实职业危 害防护设施“三同时”制度，切实抓好煤（矽）尘、热害、 高毒物质等职业危害防范治理。对可能产生职业病危害的建 设项目，必须进行严格的职业病危害预评价，未提交预评价 报告或预评价报告未经审核同意的，一律不得批准建设；对 职业病危害防控措施不到位的企业，要依法责令其整改，情 节严重的要依法予以关闭。切实做好职业病诊断、鉴定和治 疗，保障职工安全健康权益。 六、深化重点行业领域安全专项整治 （十六）深入推进煤矿瓦斯防治和整合技改。加快建 设“通风可靠、抽采达标、监控有效、管理到位”的瓦斯综

合治理工作体系，完善落实瓦斯抽采利用扶持政策，推进瓦 斯防治技术创新。严格控制高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井建设 项目审批。建立完善煤矿瓦斯防治能力评估制度，对不具备 防治能力的高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井，要严格按规定停产 整改、重组或依法关闭。继续运用中央预算内投资扶持煤矿 安全技术改造，支持煤矿整顿关闭和兼并重组。加强对整合 技改煤矿的安全管理，加快推进煤矿井下安全避险系统建设 和小煤矿机械化改造。 （十七）加大交通运输安全综合治理力度。加强道路

长途客运安全管理，修订完善长途客运车辆安全技术标准， 逐步淘汰安全性能差的运营车型。强化交通运输企业安全主 体责任，禁止客运车辆挂靠运营，禁止非法改装车辆从事旅 客运输。严格长途客运、危险品车辆驾驶人资格准入，研究 建立长途客车驾驶人强制休息制度，持续严厉整治超载、超 限、超速、酒后驾驶、高速公路违规停车等违法行为。加强 道路运输车辆动态监管，严格按规定强制安装具有行驶记录 功能的卫星定位装置并实行联网联控。提高道路建设质量， 完善安全防护设施，加强桥梁、隧道、码头安全隐患排查治 理。加强高速铁路和城市轨道交通建设运营安全管理。继续 强化民航、农村和山区交通、水上交通的安全监管，特别要 抓紧完善校车安全法规和标准，依法强化校车安全监管。 （十八）严格危险化学品安全管理。全面开展危险化 学品安全管理现状普查评估，建立危险化学品安全管理信息 系统。科学规划化工园区，优化化工企业布局，严格控制城 镇涉及危险化学品的建设项目。各地区要积极研究制定鼓励 支持政策， 加快城区高风险危险化学品生产、 储存企业搬迁。 地方各级人民政府要组织开展地下危险化学品输送管道设 施安全整治，加强和规范城镇地面开挖作业管理。继续推进 化工装置自动控制系统改造。切实加强烟花爆竹和民用爆炸 物品的安全监管，深入开展“三超一改” （超范围、超定员、 超药量和擅自改变工房用途）和礼花弹等高危产品专项治 理。 （十九）深化非煤矿山安全整治。进一步完善矿产资 源开发整合常态化管理机制，制定实施非煤矿山主要矿种最

小开采规模和最低服务年限标准。研究制定充填开采标准和 规定。积极推行尾矿库一次性筑坝、在线监测技术，搞好尾 矿综合利用。全面加强矿井安全避险系统建设，组织实施非 煤矿山采空区监测监控等科技示范工程。加强陆地和海洋石 油天然气勘探开采的安全管理，重点防范井喷失控、硫化氢 中毒、海上溢油等事故。 （二十）加强建筑施工安全生产管理。按照“谁发证、 谁审批、谁负责”的原则，进一步落实建筑工程招投标、资 质审批、施工许可、现场作业等各环节安全监管责任。强化 建筑工程参建各方企业安全生产主体责任。严密排查治理起 重机、吊罐、脚手架等设施设备安全隐患。建立建筑工程安 全生产信息系统，健全施工企业和从业人员安全信用体系， 完善失信惩戒制度。建立完善铁路、公路、水利、核电等重 点工程项目安全风险评估制度。严厉打击超越资质范围承揽 工程、违法分包转包工程等不法行为。 （二

十一）加强消防、冶金等其他行业领域的安全监 管。地方各级人民政府要把消防规划纳入当地城乡规划，切 实加强公共消防设施建设。 大力实施社会消防安全 “防火墙” 工程，落实建设项目消防安全设计审核、验收和备案抽查制 度，严禁使用不符合消防安全要求的装修装饰材料和建筑外 保温材料。严格落实人员密集场所、大型集会活动等安全责 任制，严防拥挤踩踏事故。加强冶金、有色等其他工贸行业 企业安全专项治理，严格执行压力容器、电梯、游乐设施等 特种设备安全管理制度，加强电力、农机和渔船安全管理。 七、大力加强安全保障能力建设 大力加强安全保障能力建设 （二十二）持续加大安全生产投入。探索建立中央、 地方、企业和社会共同承担的安全生产长效投入机制，加大 对贫困地区和高危行业领域倾斜。完善有利于安全生产的财 政、税收、信贷政策，强化政府投资对安全生产投入的引导 和带动作用。企业在年度财务预算中必须确定必要的安全投 入，提足用好安全生产费用。完善落实工伤保险制度，积极 稳妥推行安全生产责任保险制度，发挥保险机制的预防和促 进作用。

（二十三）充分发挥科技支撑作用。整合安全科技优势 资源，建立完善以企业为主体、以市场为导向、产学研用相 结合的安全技术创新体系。加快推进安全生产关键技术及装 备的研发，在事故预防预警、防治控制、抢险处置等方面尽 快推出一批具有自主知识产权的科技成果。积极推广应用安 全性能可靠、先进适用的新技术、新工艺、新设备和新材料。 企业必须加快国家规定的各项安全系统和装备建设，提高生 产安全防护水平。加强安全生产信息化建设，建立健全信息 科技支撑服务体系。 （二十四）加强产业政策引导。加大高危行业企业重 组力度，进一步整合浪费资源、安全保障低的落后产能，加 快淘汰不符合安全标准、职业危害严重、危及安全生产的落 后技术、工艺和装备。地方各级人民政府要制定相关政策， 遏制安全水平低、保障能力差的项目的建设和延续。对存在 落后技术设备、构成重大安全隐患的企业，要予以公布，责 令其限期整改，逾期未整改的依法予以关闭。把安全产业纳 入国家重点支持的战略产业，积极发展安全装备融资租赁业 务，促进企业加快提升安全装备水平。 （二十五）加强安全人才和监管监察队伍建设。加强 安全科学与工程学科建设，办好安全工程类高等教育和职业 教育， 重点培养中高级安全工程与管理人才。 鼓励高等院校、 职业学校进一步落实完善校企合作办学、对口单招、订单式 培养等政策

，加快培养高危行业专业人才和生产一线急需技 能型人才。加快建设专业化的安全监管监察队伍，建立以岗 位职责为基础的能力评价体系，加强在岗人员业务培训。进 一步充实基层监管力量，改善监管监察装备和条件，创新安 全监管监察机制，切实做到严格、公正、廉洁、文明执法。 八、建设更加高效的应急救援体系 （二十六）加强应急救援队伍和基地建设。抓紧 7 个 国家级、14 个区域性矿山应急救援基地建设，加快推进重点 行业领域的专业应急救援队伍建设。县级以上地方人民政府 要结合实际，整合应急资源，依托大型企业、公安消防等救 援力量，加强本地区应急救援队伍建设。建立紧急医学救援

体系，提升事故医疗救治能力。建立救援队伍社会化服务补 偿机制，鼓励和引导社会力量参与应急救援。 （二十七）完善应急救援机制和基础条件。健全省、 市、县及中央企业安全生产应急管理体系，加快建设应急平 台，完善应急救援协调联动机制。建立健全自然灾害预报预 警联合处置机制，加强安监、气象、地震、海洋等部门的协 调配合，严防自然灾害引发事故灾难。建立完善企业安全生 产动态监控及预警预报体系。加强应急救援装备建设，强化 应急物资和紧急运输能力储备，提高应急处置效率。 （二十八）加强预案管理和应急演练。建立健全安全 生产应急预案体系，加强动态修订完善。落实省、市、县三 级安全生产预案报备制度，加强企业预案与政府相关应急预 案的衔接。定期开展应急预案演练，切实提高事故救援实战 能力。企业生产现场带班人员、班组长和调度人员在遇到险 情时，要按照预案规定，立即组织停产撤人。 九、积极推进安全文化建设 （二十九）加强安全知识普及和技能培训。加强安全 教育基地建设，充分利用电视、互联网、报纸、广播等多种 形式和手段普及安全常识，增强全社会科学发展、安全发展 的思想意识。在中小学广泛普及安全基础教育，加强防灾避 险演练。全面开展安全生产、应急避险和职业健康知识进企 业、进学校、进乡村、进社区、进家庭活动，努力提升全民 安全素质。大力开展企业全员安全培训，重点强化高危行业 和中小企业一线员工安全培训。完善农民工向产业工人转化 过程中的安全教育培训机制。建立完善安全技术人员继续教 育制度。大型企业要建立健全职业教育和培训机构。加强地 方政府安全生产分管领导干部的安全培训，提高安全管理水 平。 （三十）推动安全文化发展繁荣。充分利用社会资源 和市场机制，培育发展安全文化产业，打造安全文化精品， 促进安全

文化市场繁荣。加强安全公益宣传，大力倡导“关 注安全、关爱生命”的安全文化。建设安全文化主题公园、

主题街道和安全社区，创建若干安全文化示范企业和安全发 展示范城市。推进安全文化理论和建设手段创新，构建自我 约束、持续改进的长效机制，不断提高安全文化建设水平， 切实发挥其对安全生产工作的引领和推动作用。 十、切实加强组织领导和监督 （三十一）健全完善安全生产工作格局。各地区要进 一步健全完善政府统一领导、 部门依法监管、 企业全面负责、 群众参与监督、全社会广泛支持的安全生产工作格局，形成 各方面齐抓共管的合力。要切实加强安全生产工作的组织领 导，充分发挥各级政府安全生产委员会及其办公室的指导协 调作用，落实各成员单位工作责任。县级以上人民政府要依 法健全完善安全生产、职业健康监管体系，安全生产任务较 重的乡镇要加强安全监管力量建设，确保事有人做、责有人 负。 （三十二）加强安全生产绩效考核。把安全生产考核 控制指标纳入经济社会发展考核评价指标体系，加大各级领 导干部政绩业绩考核中安全生产的权重和考核力度。把安全 生产工作纳入社会主义精神文明和党风廉政建设、社会管理 综合治理体系之中。制定完善安全生产奖惩制度，对成效显 著的单位和个人要以适当形式予以表扬和奖励，对违法违 规、失职渎职的，依法严格追究责任。 （三十三）发挥社会公众的参与监督作用。推进安全 生产政务公开，健全行政许可网上申请、受理、审批制度。 落实安全生产新闻发布制度和救援工作报道机制，完善隐 患、事故举报奖励制度，加强社会监督、舆论监督和群众监 督。支持各级工会、共青团、妇联等群众组织动员广大职工 开展群众性安全生产监督和隐患排查，落实职工岗位安全责 任，推进群防群治。

国务院

二○一一年十一月二十六