农村金融体系框架

农村金融体系框架，农村信用社改革和小额信贷

中国社会科学院农村发展研究所 杜晓山

本文想就中国农村金融体系的框架、农村信用合作社在其间的作用，农村信用社改革思路及其与小额信贷的关系发表一些不一定成熟的看法，以供研讨。

中国农村金融体系框架

什么是合理的农村金融体系，我们目前在这方面的状况如何，这是我们在此要讨论的内容。

（一）农村金融体系现状概况

自1996年以来，如果撇开民间金融或借贷行为不谈，我国农村正规金融体系基本上形成了政策性功能、商业性功能和合作性功能相区别的三类金融机构，即分别设立了中国农业发展银行、农业银行和农村信用合作社。从形式上和一定程度的实际功能上看，已经初步并逐步形成了以农村信用社这种合作金融为基础，农业银行这种商业金融和农业发展银行这种政策金融各司其职，三者间彼此分工合作，相互配合的农村金融体系。而作为中央银行的中国人民银行则承担对它们实施政策指导和监督的功能。不过，笔者认为，这种农村金融体系框架的形成，目前仍处于初级发展阶段，而且有时仍有反复。

这种体系和改革方向应该说是合理的、正确的。它初步改变了我国农村金融机构长期以来政策性、商业性和合作性功能混淆不清、利益冲突、机构单一的局面。我国正规金融机构，过去只有农业银行和农村信用社。虽然农村一直存在着相当数量的非正规金融组织，包括半官方机构，例如农村合作基金会、储蓄会、农经服务公司（站）等，以及广泛存在的民间借贷，例如钱庄、标会等，但是农行和信用社在金融业务中占有绝对优势。从宏观上看，正规金融机构的单一性特征是明显的。如果考虑到信用社的官办性、商业性追求，则机构的单一性特点就更为突出。这种单一性的局面，在微观上导致了农行和信用社机构内部上述三种功能的冲突，使每种功能都无法充分发挥其作用，而在宏观上又形成了正规金融功能欠缺的局面。因此，上述1996年农村金融体系的改革符合社会主义市场经济发展的要求，而且从一些国际经验看，这也是合理的、正确的。

（二）农村金融体系改革应解决的问题

迄今为止，我国农村金融体系的改革和健全还远没有完成。如果沿着上述思路继续深化改革，我认为，至少还应注意解决以下几方面的问题：一是农村金融机构或结构的功能定位需要进一步明确和调整。应真正实现政策性、商业性、合作性三种金融并存，但主力军应是商业性金融。特别是现在农发行、农行、信用社三者的职能分工仍有混淆和冲突，因此产生了诸多难以协调的矛盾。农发行资金来源不足，业务单一，政策性金融作用有限；农行由于市场定位的变化，原来农村金融的主导地位不复存在；农村信用社组织形式单一、融资能力较差等弱点显著。譬如，农行现在还承担扶贫贷款等政策性银行的任务，这从职能分工上和农行在农村网点的收缩、战略方向的转移及商业银行的取向上都难以胜任，也进一步形成了农行资产和扶贫贷款质量的低下，亏损攀升，效率不高。再如，农发行还没有成为真正意义上的政策性银行，目前它主要负责粮棉等政策性贷款的运作，与政策性银行应发挥的提供政策性短期融资、长期融资和对欠发达地区区域发展所需融资的功能还有很大差距。因此，改革和调整的方向应是农发行切实承担起政策性融资的职能，重点服务于农业基础设施建设，农业综合开发，科技开发和推广，粮棉重点农产品以及扶贫、环境保护等项目资金需求的支持。农业银行的城市化导向和业务转移不一定是一个完全明智的决策和取向，然而其商业化银行的定位是正确的，无论对城市还是农村，农行应完全按照市场化、商业化方式运作，自

主地对农村有市场、有效益的项目进行支持。而且应规定，它对农业经济的贷款要有一定比例。

二是农村信用社的功能和性质不够明晰。长期来农村信用社实际上就是官办的并常有行政色彩的“二农行”，其合作金融的“自愿、互助、互利、民主和低盈利性”的资金和金融服务的性质体现不多。至于它是否能真正转变为符合国际通行的合作金融原则的机构，一段时期以来，一直争论很大。然而，它目前在农村金融实践中的基础地位和主力军作用是无庸置疑的。据2001年数据，农村信用社发放的农业贷款占全部金融机构发放农业贷款的78%，农户贷款占全部金融机构农户贷款的95%以上（杨少俊）。去年对农业的贷款投入总量为800多亿，主要是农村信用社的投入，其它金融机构投入量反而减少了一二十亿元（张功平）。农村信用社各项贷款金额11971亿元，占金融机构贷款额的11%（金融时报2002.3.12）。农村信用社的功能和性质定位的改革，看来还应因地制宜、分类指导、不能搞“一刀切”。农村信用社应进一步提高防范风险和支农服务水平，重点放在农户生产经营的资金支持上。然而，农业、农村、农民的发展需要有合作金融机构的支持则是肯定的，从国际发达国家和发展中国家以及我国的实际看，都需要有合作金融机构这一不可或缺的角色存在。现在的任务应是，创造宏观和微观条件，鼓励建立、发育和壮大真正意义上的合作金融组织为“三农”服务。

三是农村金融服务整体上不能满足“三农”的要求。过去农村的融资渠道有四大商业银行、农村信用社、合作基金会等多个渠道，现在基本上只剩农村信用社了。农村资金大量外流，影响农村资金的整体供应。邮政储蓄机构是分流农村资金的主要渠道。2001年该系统存款余额5911亿元，其中在县及县以下吸收3781亿元，直接流出农村。另外，国有商业银行吸储流出农村的资金也在2000—3000亿元（杨少俊）。据刘健等人对河南、山东和浙江农区的调研和相关资料表明，农村信用社的农业贷款只相当城市个人住房贷款的约1/2。山东农业至少有四成左右信贷资金缺口。浙江农业贷款缺口约为125亿元，对宁波万户农户问卷调查有59%的农户缺资金。河南滑县有约205个村成了“零贷款村”。河南南乐县农民李鹏良从信用社贷出1万元，实际只得4900元，因为要扣5千元作强制存款，再扣1百元当股金。此外，为获得这笔1万元名义贷款，还需要再花近1千元请吃的钱。三省的民间高利贷广泛存在。温州民间借贷占整个农村资金市场总量的1/3。河南南乐县1999年来新增民间借贷额超过当地当年新增贷款规模。新野县民间借贷最高月息达3%。

要解决上述问题，重点要建立农村资金不流失的机制。降低邮政储蓄转存中央银行利率，并将从农村吸收的资金全部返还农村，其他各类银行从农村吸收的资金应规定一定比例用于农村，农行从农村吸储资金原则上也应绝大部分或全部用于农村。在进一步整顿、规范和监督的前提下，农村信用社存贷款利率可以先行放开。

四是忽视对非正规金融机构的引导、监督和促进其健康发展。重构农村金融体系的重要原则之一是融资供求功能匹配，培育新型金融组织。我国非正规金融机构发育层次低，运作极不规范，它们的正反面作用和效果都很突出，对它们要作具体分析。因此，在合理划分正规金融机构职能分工的基础上，应规范和培育民间机构，包括现有非正规机构的发展，以形成良性竞争的局面。这样做，将有利于实现农村金融服务体系的完整化和多元化。

促进非正规金融机构的健康成长，首先是要让它们从“地下”走到“地面”上来，要区别情况，分别处理。首先应对这类机构的组织形式、财务制度、经营业务范围、进入和退出金融活动，分门别类地制定出标准明确的法规和监管制度。注意要适度放宽金融市场的准入条件。然后，对它们进行审核。凡是产权明确、具备金融资金额度、有合格业务经营人才、经营范围合理、符合法规和条例标准的，给予其合法身份。并根据不同性质的各类金融机构采用不同的监管手段进行监督和审计。

同样，对正规金融机构而言，除了需要制定和修订相应的制度和法规以外，有关管理部

门的管理监督和审计也急待加强。

五是各类农村金融机构自身的资产质量和管理水平极需进一步提高。这是一个与农村金融体系这一宏观问题相关的微观问题，然而也是一个急待解决的紧迫挑战。尤其我们现已加入WTO，外资金融机构的进入对我国金融机构已出现并将会继续形成冲击。农村各类金融机构现在较普遍地存在资产质量不高，亏损严重甚至资不抵债，运营效率低下，管理能力和素质欠缺等问题。将来还会遭遇客户资源、人才、中间业务、传统存贷业务、新兴电子商务、个性化新兴零售业务和服务手段等市场方面中外各类金融机构间的竞争。要应对上述挑战，农村金融机构加强竞争意识，实施体制、机制方面的改革和能力素质方面的提高则是当务之急。

农村信用社的改革和发展

农村金融体系的进一步改革，有赖于对现有农村信用社的改造重组。目前农村信用社的突出问题是职能定位不清、产权虚置和内部管理机制残缺。因此农村信用社的改革与发展应从这两个方面着手进行。

（一）农村信用社的职能定位和产权制度改革

考虑农村信用社的改革和发展思路问题的根本出发点和落脚点应是正视我国农村现实，根据我国国情和农村金融服务的需求，改造现有的农村信用社。同时要制定规范，开放金融市场，培育大批名副其实的合作性农村信用社，以建立起一个多元化的、功能和机构布局合理的农村金融体系。

我国建国后成立的农村信用社都是以行政指令组合而成的名义上的合作组织，从一开始就不符合“自愿、互助合作、民主管理”等合作制原则规范，经历了多次整顿、改革，现在合作金融的基本属性已经所剩无几。然而，这并不等于说我国不需要合作制农村信用社，或国际规范的农村信用社在我国无法生存。国际经验表明，许多发达国家，合作金融仍然是各国金融业中不可或缺的生气勃勃的重要组成部分。合作金融的必要性和存在生存、发展的空间就在于弱势群体可以通过团体合作、资金联合的方式，实现互助，解决单个社员不易解决的经济问题。今天，在我国广大农村地区，金融服务业面临的现实是：商业银行战略转向、机构网点收缩；政策性银行无力直接伸到最基层去顾及农户的金融需要；农村信用社也面临重组、改造，甚至撤并；民间借贷、地下钱庄日渐活跃。因此，完全有必要发育一大批农民自己的真正意义上的农村信用合作组织。对现有农村信用社也应区别情况进行可行的合理的改造。

现有农村信用社的改革和发展，原则上应根据我国不同地区经济发展水平和农村信用社自身的经济实力考虑其可能的发展方式。为此，央行应制定相关的转制标准以规范其改制。一般来说，在经济发展水平较高的地区，农村信用社实力较强。把这些现有的信用社进行重组，取消信用社两级法人制度，将若干经济、金融发展水平相近的信用社合并组建，转变为地域性农村商业银行，实行股份制改造，与目前我国大中城市的城市商业银行的改造类似，可能是一种可行和合理的选择。

对广大经济发展水平一般的农村地区而言，如农村信用社实力较强，可参考上述经济发达地区的做法，按照自愿选择的原则，重组为商业银行。一些信用社如愿意转化为互助性信用社，也是可行的，但更多的可以改组成股份合作制的信用社。股份合作制信用社应是农村居民和农村个体、私营企业按照协议，自愿入股组织成的信用社，基本上实行民主管理，按股分红，追求赢利和为社员服务并举。

贫困地区的信用社的业务工作主要应是支持农民的生产经营活动和脱贫缓贫工作，带有政策性业务成分。因此，它们的可能出路可以是：转变成股份合作制信用社或互助式信用社或转制成国家政策性银行农发行的基层网点机构。当然这样做的前提之一是农发行的业务范

围应将国家长期、短期和扶贫等政策性业务完全担当起来。

这里需要指出的是，以上这些改革设想并不否定或排斥各地根据当地实际已推出或计划试行的种种改革尝试。我认为，只要对服务“三农”，尤其是服务于农户有利，同时又不会带来不可控的金融风险和社会不稳定，那么各种形式的金融和产权制度改革尝试都会利大于弊，都应允许进行。

除了以上这些改组改革的设想，借鉴国际经验，我国也完全可能发展一批名副其实的互助式农村信用合作社。按照规范的合作制原则在广大农村地区，尤其是在欠发达地区和贫困地区，由这样一批真正意义的互助性农村信用社填补由于国有银行收缩和现有农村信用社改造、撤并造成的金融服务空白和断层，是完全必要的、可能的。

然而，这样做的前提是应具备必要的宏观政策和微观治理条件，并应在总结试点的基础上，逐步推开。在目前，可考虑尽快研究制定《合作金融法》，如条件还不成熟，可先出台有关的试行条例，使我国的合作金融在产权、机制、运作等方面有章可循。其次则要采取措施保证其在正确的轨道和方向上运行。

（二）农村信用社的内部管理机制的完善

我国农村信用社比较普遍地存在两个问题：一是信贷资产质量低下，拖欠率和风险贷款率高，蕴藏较大的金融风险。二是多数信用社处于亏损状态，财务风险高。另外，在中西部地区，普遍存在的问题还有农村信用社占有人民银行数额不小的再贷款。以上这些突出问题形成了一种“吸收存款—贷款沉淀和亏损及耗费占用—再吸储和人行再贷款补充”的恶性循环。

形成这些问题的主要原因有四条：一是产权主体虚置。农村信用社产权含混不清的状况导致法人治理中权力义务责任的严重失衡，引发了一系列侵害信用社利益的行为，如经营管理者的道德风险、滥用职务、粗放经营、滥用职工、加重农民负担、占挪资金、奢华消费等等。二是“铁饭碗”、“大锅饭”的体制和分配机制。能进不能出、能上不能下和平均主义的制度，使干部、员工不思进取、亏公不亏私，严重缺乏责任感、危机感和改革进取心。三是业务素质普遍偏低。相对于其他银行金融机构，农村信用社的员工的文化程度、专业技术水平、业务能力差，且观念保守、知识老化。四是内部管理混乱，规章制度不健全或执行不力。贷款审批、运作制度不严、随意性大，财会制度不严密，财务管理不同程度的存在漏洞。

针对目前农村信用社这种产权主体一时无法到位，经营管理者的责权利不对称情况和上述所列问题，应通过对其的权力约束和激励机制，加强内部风险防范和外部监管制度，以及选人用人机制等予以改善。要切实加强队伍建设，实行全员劳动合同制，推行绩效工资制，加大对员工的培训力度，完善人才引进机制，健全人才竞争机制。要建立健全和切实贯彻一整套内部控制管理办法，切实落实停止占用信贷资金和存款及贯彻节约费用的规定。切实实行查案追责的有关规定和新老不良贷款划开，分账管理的制度。

农村信用社与小额信贷

2002年初召开的中央农村工作会议提出必须高度重视农民收入问题，并要求农村金融部门要改善金融服务，加大金融支农力度，要求农村信用社要牢固树立为“三农”服务的宗旨，集中资金扩大农业信贷投放，增加农户贷款，真正发挥农村金融主力军作用。要求信用社“积极推行农户小额信用贷款和农户联保贷款方式”。央行也明确要求农村信用社全面推行农户小额信贷服务，使农民贷款难的问题得以改善。这项推动小额信贷发展的政策也与吸取前几年农村信用社及其他一些机构探索实践农户小额信贷方式的经验有关。

（一）农村信用社推行小额信贷方向正确

农村信用社全面推行农户小额信贷意义重大，是件大好事。它促进信用社端正经营方向，转换经营机制，丰富完善了信用社的真正内涵和构建体系，而且有利于缓解农户贷款难的问

题，有利于抑制高利借贷，促进农村金融和社会稳定。

金融时报（2002年3月27日）报道，截止2001年底，全国开办农户小额信用贷款的农村信用社机构达32000个，占信用社总数的70%以上，有25%的农户得到了此种贷款，10个农业大省的比例在40%以上。河南、山东两省已累计发放农户小额信贷证406万个，贷款金额436亿元，本息收回率和收息率达90%。另据该报3月31日消息：到去年末，川贵云西南三省农村信用社共有农业贷款余额524.46亿元，占贷款总额的53.9%，农户贷款余额403.81亿元，占农业贷款77%。三省农信社共向1327万户农户发了贷款证，发证面达41.26%。农户贷款和小额信用贷款余额分别为403.81亿元和83.27亿元。川贵云三省农户小额信用贷款开办面分别为42.5%、38.6%和52%。云川两省开办面分别位居全国农村信用社贷款开办面的第三名和第五名。另据该报1月22日报道，西北五省农村信用社到去年末共有农户贷款244亿元，开办小额信用贷款的农信社占农信社总数的68%，开办联保小额信贷的占总数的39%，这两种贷款合计余额为39亿元，本息收回率平均在85%以上。

以上数据的可靠性和真实性似乎与个别地区的调查和反映的情况有些差异，有待于今后实践的检验。但加大对农户小额信用贷款的支持和服务，是一个积极的可喜可贺的趋势和走向。如能坚持向这一方向迈进，并切实加强管理，不断提高水平，那么我们所希望的“正规金融机构和银行将成为小额信贷的主力军，而非正规金融机构将成为重要方面军”的愿望和设想也将会在我国成为现实。

（二）推行小额信贷工作值得注意的几个问题

目前，农村信用社小额信贷产品服务的开局势头不错，形势喜人，不过，我们应头脑清醒，加强管理，加强调查研究，不断发现问题，解决问题，改进和提高农户小额贷款的服务方式和工作质量，以求农户和农村信用社共赢的局面。

从目前的情况看，有一些值得重视的问题：一是不少地方对小额信贷的思想认识不到位或出于自身利益的考虑，认为这项工作费时费力，畏苦畏难，贯彻落实不积极不主动。二是有些地方工作简单化，片面追求速度和规模，忽视这项工作的规范和质量，管理和监督没跟上。三是有的信用社与当地政府的关系没有摆正，要么是不争取当地行政领导的支持，孤军奋战，要么是过分依赖政府，不实行自主经营选户放贷。四是一些信用社农户小额信用贷款的资金供求矛盾加大，急需科学测定资金需求与及时组织资金到位。五是防止大轰大嗡，不切实际的“大干快上”，结果是欲速则不达。应注意实事求是，量力而行，稳步推进，循序渐进。六是杜绝各种违章贷款、人情贷款、以贷谋私等行为的发生。做好不良贷款的清收和资产保全工作，降低金融风险。说到底，服务与监管并重应是农村信用社开展和推广农户小额信贷工作的宗旨。为此，要认真研究和吸取国际机构资助的小额信贷项目，以及自“八七”扶贫攻坚后期以来，政府主导型小额信贷工作中的经验教训，要及时发现信用社小额信贷工作中的新矛盾，并研究解决办法，真正帮助信用社和农户解决实际困难和问题。

在这里，笔者认为还有一个问题值得研究和商榷。央行规定农户小额信用贷款利率可以适当优惠（降低），央行行长戴相龙在今年“两会”期间答记者问时表示，农村信用社吸储利率可以适当提高。这种吸储利率提高，而放贷利率降低的政策，固然可能对农户有利，但存贷利差的缩小，将可能使多数农村信用社本来就资产质量低下和亏损严重的经营状况进一步恶化，从长远看对农户也不利。我们知道，信用社开展小额信贷的运作成本比其他贷款要高，国内外经验表明，它应采用市场利率（即略高于其它一般性贷款的利率），才可能实现运作机构和这项业务的可持续发展。因此，这种进一步缩小存贷利差的政策是违背市场经济运行规律的，是难以为继的。我认为，可行的方法应是在适当提高存款利率的同时，也相应提高贷款利率，才是可行的办法。或者说，应实行在规范信用社业务经营和对其加强经营监管的基础上，相对其他金融机构，首先放开对信用社的利率管制；或者，实行先加大其存贷利率浮动幅度，再逐步实现利率放开的政策。

最后，笔者认为，农村信用社的农户小额信用贷款业务是服务广大农民的善事好事，应该“虽善小也为之”，然而，它替代不了国家和一些国际机构开展的扶贫到户贷款项目的作用。因为，一般说来，我国农村信用社目前的性质决定了它不是“扶贫银行”，它的目标是赢利，它关注的重点和主要服务对象，基本上不包括有生产能力的最贫困农户。因此，扶贫小额信贷机构仍有其广阔的伸展身手的活动空间，但应切实注意处理好它们之间的关系。这也是本文提倡的要建立起一个合理的多元化的农村金融体系的应有之意。

主要参考文献：

[1]中国人民银行 《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》

[2]王自力，“试论农村金融改革的新思路”，金融时报 2002、2、11，2、25， 3、4

[3]杨家才，“当前农村信用社经营管理的若干问题”，金融时报 2002、3、11， 3、18

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[5]王宝清，“切实用好农户小额信用贷款”，金融时报 2002、3、27

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[7]孙宗宽，“做出支农大文章”， 金融时报 2002、1、22

[8]刘健等人，“细探农民贷款难”，经济参考报 2002、3、10

2002/4/10