城乡一体化与基本公共服务均等化

2010年8月第33卷第4期

中共山西省委党校学报

AcademicJournalofShanxiProvincialCommitteePartySchoolofC.P.CAug.2010Vol.33%No.4

城乡一体化与基本公共服务均等化

邵明昭1，张念明2

(1.山东大学，山东济南

250100；2.中共日照市委党校，山东日照

276826)

〔摘要〕在推进城乡一体化过程中，城乡基本公共服务均等化具有重要地位和作用，是破解城乡二元化格局的关键。现阶段我国城乡基本公共服务非均等化问题突出，主要表现在城乡教育发展严重失衡、城乡医疗卫生资源分布不均衡、农村社会保障体系建设滞后、农村基础设施与城市差距很大等几个方面。推进城乡基本公共服务均等化，应转变政府职能，优化政府职能结构；合理划分各级政府之间的事权；改革公共财政制度，优化公共财政支出结构；建立以基本公共服务为导向的政府绩效考评体系；构建有利于推进城乡公共服务均等化的政府管理新体制。

〔关键词〕城乡一体化；基本公共服务；基本公共服务均等化

〔中图分类号〕D616〔文献标识码〕A〔文章编号〕1009-1203（2010）04-0071-04

当前，我国经济社会发展正面临着一系列新的矛盾和问题，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出，已成为制约经济社会可持续发展的“瓶颈”。为此，党的十七届三中全形成城会提出，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。在推进城乡一体实现城乡基本公化过程中，建立城乡统一的公共服务制度、共服务均等化具有重要地位和作用，是破解城乡二元化格局加快实现城乡基本公共服务均等化就成为现的关键。因此，

阶段推进城乡一体化的重要任务。

一、城乡基本公共服务均等化在推进城乡一体化中的重要地位和作用

基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展水平，为保护公民个人最基本的生存权和发展权，而规定的与民生密切相关的一定发展阶段上最低范围的公共服务。其具体内容会随着一国经济社会发展水平以及公共财力水平、社会公共服务需求的变化而变化。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列入现阶段我国基本公共服务的范围。

城乡基本公共服务均等化是指一个国家的公民无论居住在城市还是乡村，政府要为全体居民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。城乡基本公共服务均等化主要取决于一个国家的经济发

〔收稿日期〕2010-06-05

西方国家落实全国性基本公共服务均展水平。从国际来看，

等化制度时的人均GDP最低是3,000美元。2008年我国人均

〔1〕

GDP达到3,266.8美元。因此，从经济发展水平上看，我国

已经具备推进城乡基本公共服务均等化的基本条件。

城乡基本公共服务均等化在推进我国城乡一体化过程现阶段在我国推进中具有重要地位和作用。从现实需求看，

城乡一体化至少有三大目标：一是缩小城乡收入差距；二是转变农业发展方式，发展现代农业；三是加大农村公共服务供给，扩大农村消费需求。这些目标的实现，在很大程度上都依赖于城乡基本公共服务均等化的实现程度。

（一）推进城乡基本公共服务均等化是缩小城乡收入差距的关键因素

近几年我国城乡居民收入差距明显。世界银行的一份研究数据表明，城乡之间收入比率超过2的国家极为罕见，在绝大多数国家，农村实际收入为城市的2/3或更多一些，而中

〔2〕（P58）国的实际情况已远远超出这一比例。2007年我国城乡

居民人均收入比已达到3.33∶1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡居民人均实际收入

〔3〕（P28）比将高达5∶1至6∶1。据此估算，城乡基本公共服务

差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30%～40%左

〔4〕右。近年来，农村基本公共服务供给严重不足是造成城乡居

民收入差距的重要原因。在一些贫困地区教育负担已经成为致贫的主要原因之一。另外，因农村医疗公共服务的欠缺，现阶段疾病已成为广大农民返贫的重要因素。2003年第三次全

〔作者简介〕邵明昭（1969-），男，山东莒县人，山东大学政治与公共管理学院2008级博士研究生，中共日照市委党校副教授。

张念明（1964-）,男，山东莒县人，中共日照市委党校副校长。

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国卫生服务调查发现因病致贫是农村居民致贫的首要因素，

大约1/3的农村贫困人口都是因病致贫。〔3〕（P63）

联合国开发计划

署《2003年人类发展报告》提出，摆脱贫困陷阱要求相关国家在卫生保健、技术、教育和基础设施以及良好的治理方面跨过关键门槛，从而实现可持续经济增长的起飞。更好的健康与教育状况既是人类发展的目标，也是可持续增长的前提，在人均收入取得实质性提高之前，卫生保健和教育能够而且应

该取得巨大进步。

〔5〕（P18-19）

可见，提供城乡均等化的基本公共服务，是逐步缩小城乡收入差距的关键因素。

（二）推进城乡基本公共服务均等化是发展现代农业的重要条件

首先，推进城乡基本公共服务均等化有利于提高农村劳动力的素质。发展现代农业关键在于农村劳动力素质的提高。现实情况是，农村基本公共服务尤其是教育和科技培训的严重缺失制约了农村劳动力素质的提高。2007年全国农村劳动力文盲率为6.3%，小学和初中文化程度的农村从业人员占78.7%，

高中以上文化程度所占比重仅为14.9%。从反映人口素质的监测指标看，农村人口平均受教育年限不到8年，

仅相当于初中二年级的水平。

〔6〕

另据农业部统计，在我国4.9亿农村劳动力中，接受过系统农业职业技术教育的不足5％，

受过工业、服务业教育和训练的比例则更低。〔7〕

农村劳动力整

体素质相对偏低的这种状况，成为发展现代农业的瓶颈。因此，加快发展现代农业，特别需要政府更多的公共支出投向农村教育和科技培训等公共服务领域。

其次，推进城乡基本公共服务均等化有利于农业规模经营。发展现代农业需要通过加快农村土地制度改革、促进土地有效流转和农村劳动力有序转移，实现农业规模经营。当前，我国农村土地改革面临许多矛盾和制约因素，最主要的因素是农村基本公共服务供给的短缺，使农村土地承担了大部分的基本社会保障功能。加快推进城乡基本公共服务均等化，就能够逐步剥离农村土地所承载的社会保障功能，降低农民对土地保障的依赖程度，促进土地有效流转和农村劳动力转移，从而为实现农业规模经营创造条件。

再次，推进城乡基本公共服务均等化有利于农村剩余劳动力向城市的有序转移。发展现代农业离不开农村剩余劳动力向城市的有序转移，现行的城乡二元户籍制度附加了许多不合理的社会保障功能，加上城乡二元公共服务体制的限制，使农村剩余劳动力融入城市还面临很多困难。有调查表明，当前农民工享受的基本社会保障水平只有城镇居民的

25.1%，〔8〕

严重制约了农村剩余劳动力的有序转移。加快推进

城乡基本公共服务均等化，为农民工提供基本的公共服务保障，就能够剥离附加在户籍制度上的社会保障功能，促进农村剩余劳动力向城市的有序转移。

（三）推进城乡基本公共服务均等化是扩大内需、保持经济稳定持续发展的战略任务

从世界各国经济发展的规律来看，国内消费是拉动经济增长、保持经济平稳持续发展的最终动力。改革开放以来，我国经济增长的奇迹主要依赖于投资驱动与出口拉动，而国内消费的贡献则较小。国内消费需求不足尤其是农村消费需求

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不足的问题，成为制约我国经济持续稳定发展的一个关键因素。一方面，

由于城乡居民之间不断扩大的收入差距，使得农村消费市场的扩展长期乏力。2007年县和县以下10亿人以上消费品零售额仅占GDP总量的11.7%，而县以上城市3亿人以下的消费品零售额占GDP总量的25.5%，按人均计

算，相差10倍左右。〔9〕

这正是我国内需不足的关键。另一方

面，农村基本公共服务供给的长期缺失降低了农村居民的消费预期。改革开放以来，

在居民消费总额中农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近

37个百分点。〔10〕

近年来，随着经济的发展，我国农村居民收入

都有不同程度的提高，但由于农村医疗、养老等基本公共服务供给不到位，加上基本公共服务的价格上涨过快，许多农村居民不得不把部分收入转为预防性储蓄，导致农村居民的边际消费倾向下降，减少了即期消费。以农村居民养老保险为例，2002年—2007年，城镇养老保险参保人数增长了36.6%，而农村养老保险参保人数减少了5.3%。据测算，如果以社会保障为主要构成的农村居民转移性收入增加1元，可以拉动消费1.26元，而增加1元的工资性收入和经营性收入

分别只能拉动消费0.38元和0.51元。

〔10〕

另据测算，2005年中国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5,810.7亿元。如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，消费率可以从51.9%提高

到55.2%。〔11〕

可见，基本公共服务供给发挥着巨大的拉动消

费需求的潜在功能。因此，推进城乡基本公共服务均等化，提高农村基本社会保障水平，是目前扩大农村居民消费需求的关键。

二、现阶段我国城乡基本公共服务非均等化问题突出长期以来，我国城市偏向型的城乡二元公共服务供给体制使城乡基本公共服务存在着严重不均衡。据国务院发展研究中心依据全国2,749个村庄调查提供的资料，农村公共服务存在的突出问题是：村庄道路状况差，饮水困难，公共文化薄弱，文化设施普遍较差，农村环境污染形势严峻，社会保障

堪忧，医疗资源严重缺乏，教学质量问题严重。〔12〕

近年来，随

着发展观的转变和国家财政能力的增强，农村基本公共服务供给状况有所改善，但城乡在教育、卫生、社会保障和基础设施等基本公共服务方面非均等化问题仍然突出。

首先，城乡教育发展严重失衡。一是在教育起点方面。以2003年为例，当年小学学龄儿童10,908.3万人，适龄儿童入学率为98.7％，141.8万未入学学龄儿童主要来自农村。同样，辍学率也存在明显的城乡差距。根据东北师范大学农村研究所的调查显示：部分农村初中学生平均辍学率超过

40％。〔13〕二是在办学条件方面。农村小学按学生平均资产总

额达不到城市小学的1/4，计算机拥有量仅为城市小学的1/5。目前农村中小学危房面积占全国中小学危房面积的

81%。〔2〕（P8）三是基础教育投入方面。据统计2002年农村中、

小学在校生分别占全国的47.33％、66.97％，分别为城市学生的2.82倍和4.73倍，但农村中小学教育经费的投入分别只

占到总投入的34.82％、61.48％。〔13〕四是在师资力量方面。

2003年我国城市中小学师生比为小学1∶19.31，普通中学

1∶16.90，农村分别为1∶20.09、1∶19.92。2002年农村中小学代课教师分别占全国中小学代课教师的46.23％和

87.03％，代课教师主要集中在农村。〔13〕另外，农村教师队伍还

存在着学历层次低等问题，农村小学教师具有专科以上学历

的不足50%，比城市低30%多。

〔2〕（P8）其次，城乡医疗卫生资源分布不均衡。据中国社会科学院课题组2003年的一项调查，

“城乡居民公共卫生资源分布差异非常大，农村人口占全国人口的近70%，而公共卫生资源不足全国总量的30%。农村人口医疗保险覆盖率只有9.58%，城市则为42.09%。农村还有近1亿人口得不到及时的医疗服务，近20%的县未达到2000年人人享有初级卫生保健规划目标的基本标准，4亿多农村人口尚未饮用上自来

水，近8%的农村婴幼儿没有享受免疫接种。”〔14〕2000年城市人均卫生费用是农村的3.8倍，2004年扩大到4.2倍。

〔2〕（P19）2006年我国人均卫生总费用城市为1,145.1元，农村为442.4

元，城市为农村的2.59倍。〔3〕（P28）世界卫生组织提供的数据显

示，在被统计的191个国家或地区中，

2000年按公共卫生资源在城乡居民中分配和使用的公平程度中国排在第188位，

是世界上公共卫生资源分布最不公平的国家之一。

〔2〕（P19）再次，农村社会保障体系建设滞后，城乡差距明显。一是在养老保险制度方面。在城镇居民养老保险制度已相对完善的情况下，农村养老保险制度仍在探索之中。目前我国农村社会养老模式基本上还是家庭养老，政府提供的养老保险制度保障水平低、覆盖面小。二是在基本医疗保险方面，在城镇居民基本医疗保险制度已相对完善的情况下，农村新型合作医疗制度2003年才开始实行，而且与城镇职工基本医疗保险的报销比例相比，新农合的报销比例太低。2006年城镇职工基本医疗保险的报销比例为70%，而新农合的报销比例仅为30%，很难解决农民医疗负担过重的问题。另外，城镇职工和农村居民医疗保险水平的差距过于悬殊。城镇职工医疗保险基金人均支出是新型农村合作医疗基金人均支出的23

倍。〔3〕（P67）

三是在最低生活保障方面。在城镇居民最低生活保障

制度和各种救助制度已开始建立并逐步完善的情况下，农村居民最低生活保障2007年才开始启动，而且保障水平较低。2007年农村最低生活保障平均实际支出水平为人均每月37元，而城市最低生活保障平均支出水平为人均每月102元，城镇是农村

的2.76倍。

〔3〕（P67）最后，农村基础设施与城市差距很大。截至2006年年底，全国大约有一半的农村没有通自来水，有近3亿农村人口饮水不安全；有近7,000万户农民的住房需要改善；60%以上的农户没有用上卫生厕所；2％的村庄还没有通电；1.5亿农户需要解决燃料问题；6%的行政村还没有通公路；3%的行政村不通电话。从国际上来看，

发展中国家对农村基础设施投入的一般水平为10%，

而中国仅有3%左右。〔2〕（P21）

当前，我国经济社会发展进入新阶段，城乡基本公共服务不均衡的问题已成为制约我国经济社会可持续发展的瓶颈。在推进城乡一体化的过程中逐步建立城乡统一的公共服务体系，实现城乡基本公共服务均等化，就成为当前和今后一个时期我国改革发展中面临的一项重要任务。

三、推进城乡基本公共服务均等化的路径选择

通过制度创新和体制改革，破除造成城乡公共服务非均等化的体制和制度障碍，建立城乡统一的公共服务供给制度和体制，是推进城乡基本公共服务均等化的路径选择。

（一）转变政府职能，优化政府职能结构

目前，我国政府职能转变滞后、政府职能结构不合理的问题突出。政府职能与市场职能、

社会职能的配置不合理，在政府职能定位上普遍存在着“越位”、“缺位”、“错位”现象，政府公共服务职能弱化，尤其是在农村基本公共服务领域长期投入不足。推进城乡基本公共服务均等化，关键在于转变政府职能，强化各级政府在农村基本公共服务供给中的主体地位和主导作用。一方面，要在进一步理顺政府与市场、政府与社会之间的关系基础上，真正做到“政府的归政府，市场的归市场”，在充分发挥市场在资源配置中的基础性作用的同时，更好地发挥政府在农村基本公共服务供给方面的主导作用；另一方面，要优化政府职能结构，加大公共财政对农村基本公共服务领域的投入力度，实现我国政府职能结构由以经济性职能为主导向以社会性公共服务为主导的转型。

（二）合理划分各级政府之间的事权

政府间合理的事权划分是政府履行好公共服务职能的基本保障。因此，提高政府公共服务能力，就必须理顺各级政府之间的职责关系，解决好政府间的非对称分权问题。

首先，以法律的形式确定各级政府间的公共服务事权，使各级政府间事权的划分更加科学化和规范化，增强政府间事权划分的权威性。要按照发展社会主义市场经济的一般要求，遵循受益原则、能力原则、效率原则和事权与财权相统一的原则，科学界定中央政府与地方政府的公共服务职能，明确而具体地划分中央与地方政府的事权范围，并通过人大立法加以严格规范。由于目前我国政府间公共服务事权的划分还处于改革和完善阶段，可以先考虑由全国人大在宪法层面上进行各级政府事权的原则立法，下一步进行各级政府事权的具体立法，以严格的法律程序确定各级政府间的事权。

其次，对省以下各级地方政府的农村基本公共服务事权范围明确划分。按照受益原则、能力原则和效率原则的一般规定，省级政府主要负责本级公共服务事务、下级政府没有能力承担或需要在下一级政府间进行协调的公共服务事务。省级以下地方政府要承担大部分与区域内公众生活密切相关的公共服务事务。考虑到我国区域经济社会发展不平衡的现实，在省以下各级政府农村基本公共服务事务的划分上应有所不同。对西部地区农村，义务教育支出应全部由中央和省级政府承担；在中部地区，应由三级政府共同承担，中央及省级政府需承担一半以上；在东部经济发达地区，应由三级政府共同承担，但以县级政府承担为主。农村医疗卫生服务支出应主要由县级政府负责，中央和省级政府对乡镇卫生院等公共卫生设施予以补助，农村合作医疗由中央、省、市、县按比例分担。农村社会保障主要应由中央和省级政府提供，由县级政府进行管理。

（三）改革公共财政制度，优化公共财政支出结构公共财政制度是实现城乡基本公共服务均等化的重要

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制度基础。通过公共财政制度改革，调整财政支出结构，把更多财政资金投向比较薄弱的农村基本公共服务领域，是推进城乡基本公共服务均等化的重点。

第一，改革公共财政制度，提高农村基本公共服务供给能力。一是调整财政资源分配格局，

优化公共财政支出结构。减少对一般竞争性经济建设领域的投资，从严控制行政管理费等一般性支出，强化各级财政对农村基本公共服务的投入责任，把新增财政资金重点投向农村基本公共服务领域。二是逐步完善省以下财政管理体制。积极建立并完善省直管县财政管理体制，缩减财政管理层级，提高省级财政对市县级财政的管理功能，赋予县级政府更大的管理权限，提高一般性转移支付、

专项转移支付等财政资金的使用效益。加大乡镇财政管理体制改革力度，通过实行“乡财县管乡用”模式，乡镇财政资金由县级财政直接监管，强化对乡镇财政的预算约束，更好地满足农村地区最基本的公共服务需求。

第二，规范各级政府的财政支出责任，完善公共财政体系。首先，

应通过严格的法律程序规范各级政府间的财政支出责任，并力求科学化和规范化，使之保持相对的稳定性和连续性。其次，应完善公共财政体系。一是充分发挥税收政策的杠杆作用，适当扩大地方税权，合理调整税种，赋予地方政府一定的税收立法权，探索开征新的地方税种，以拓宽和稳定地方政府财源，调节城乡公共服务差距。二是创新地方政府公共财政投入保障机制，积极探索地方政府发行公共服务债券的可行性，利用政府公共服务债券筹集社会资金，以弥补政府财政能力的不足。三是改革财政转移支付制度，提高一般性转移支付比例，逐步取消税收返还，规范和缩小专项转移支付，建立规范的省级以下转移支付制度，健全转移支付监督机制，逐步形成完善的以一般转移支付和专项转移支付为主体的转移支付体系。这样就能理顺各级政府间的财政分配关系，使每一级政府的事权与财权相匹配，保证各级政府都能履行好本级政府的公共服务责任。

（四）建立以基本公共服务为导向的政府绩效考评体系在明确划分各级政府公共服务职能的基础上，通过建立科学严格的政府绩效评估体系和评估考核机制，把基本公共服务均等化纳入政府部门政绩考核体系，将对政府部门公共服务绩效的评估与干部的选拔、任用以及内部激励联系起来，强化对政府部门的激励和约束，从根本上改变政府绩效评估和干部考核中事实上存在的把GDP作为硬指标而把公共服务的供给情况视为软指标的倾向，从而提高政府提供基本公共服务的效率和水平，推动各级政府把职能切实转变到为城乡居民提供大致均等的基本公共服务上来。这是加强各级政府履行其基本公共服务职责的一个重要制度安排。

（五）构建有利于推进城乡公共服务均等化的政府管理新体制

首先，创新政府行政管理体制。一是调整和完善市、县、乡镇行政管理机构和职能设置，优化人员配置，增强地方政府的公共服务职能。有条件的地方可以探索“区镇互补”“、

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镇合一”模式，整合和优化行政资源。对具备一定经济实力和人口规模的中心镇可以给予一定的城市管理权限，提高政府公共服务能力。二是加快县级政府行政管理体制的改革和完善。按照“大部门体制”的思路，推进政府机构改革，打破现有的部门格局，合理设置机构，减少县级政府微观经济管理部门，增加强化公共服务部门。

其次，创新农村社会管理体制。一是建立完善新型农村社区管理体制。按照规模适度、地域相近、优化公共服务资源配置的原则，推进“镇村体制”向“街道社区体制”的转变，在有条件的地方逐步实施

“撤村建居”，建立农村新型社区，逐步建立城乡一体的公共服务新机制。二是积极推进农村社会管理体制改革。探索建立城乡统一的户籍管理制度和农村社会服务体制，整合政府社会保障和救助、医疗卫生以及劳动就业等公共服务资源，建立覆盖城乡居民的社会服务网络。

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责任编辑

梁华林

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