流程再造:地方服务型政府构建的路径

作者：张劲松朱勃勃

领导科学 2013年07期

　　[中图分类号]D63-3[文献标识码]A[文章编号]1003-2606(2013)08-0015-04

　　当前，地方在服务型政府的构建中仍存在着诸多不足，尤其是在结构与功能方面的不足，羁绊了地方服务型政府构建的步伐。行政流程再造对于中国地方政府改革与治理具有重要的启发意义，在中国地方服务型政府的构建过程中，需要引入行政流程再造的理念，在实践中稳步推进，在理论上进一步完善、整合及提炼，进一步明晰行政流程再造的理念、原则、方法和内容，更好地服务于中国当前的地方服务型政府的建设。

　　一、文献简介

　　行政流程再造的思想源于“企业流程再造”(Business Process Reengineering，简称BPR)。

　　在国外，劳伦斯·R.琼斯和弗雷德·汤普逊提出了“5R”策略(Restructuring,Reengineering,Reinventing,Realigning，Rethinking，即重构、重建、重塑、重组、重思)，主张进行政府再造。拉塞尔·M.林登提出了“无缝隙组织”(Seamless Government)的概念，追求零顾客成本，主张竞争导向和结果导向，化解顾客对官僚机构“信心落差”的危机[1]。

　　在国内，姜晓萍分析了政府流程再造的基本原则与目标，肯定了流程再造的基础理论与现实意义，以推进服务型政府建设[2]。丁云龙从多元目标指向的角度分析了地方政府流程再造，指出在微观上针对服务对象进行制度创新，构建并完善地方政府流程再造的制度创新网络[3]。目前，行政流程再造的理念多从政府改革的角度出发，与服务型政府构建的结合不够紧密，地方政府行政流程再造的理念和思路则刚刚起步，很不成熟。基于此，本文从地方政府组织结构设计与功能设计的角度分析，在构建地方服务型政府过程中引入行政流程再造，并进行关系整合与优化，希望能够为地方服务型政府构建注入新鲜“血液”。

　　二、地方服务型政府建设过程中组织结构的悖论

　　在构建地方服务型政府的过程中，一边是高效的组织结构与科层体系，另一边却是低效的行政服务。一种为了提高效率而建立起来的组织结构设计，反过来又阻碍了效率的提高，这正是组织结构常见的悖论。

　　(一)悖论之一：高效的结构设计与低效的组织现实

　　在地方服务型政府建设的过程中，地方政府在组织设计和机构改革方面，力求精干、高效，但当前地方政府在组织效能上未能达到组织设计的初衷，运行中表现出低效率和低收益的表征。中国当前地方服务型政府构建过程中的低效与其结构设计的冲突表现在以下方面。

　　第一，地方政府科层结构设计高效目标下运转的低效率。科层结构是现代官僚制的一个本质特征，是适应现代社会经济变化的一种特殊的组织形式。理性官僚制设计具有高效率的特征，因此成为地方政府机构所选择的组织形式。通过对当前中国地方政府机构的实际研究，我们发现，中国的地方政府现实中的机构建设与理想的韦伯组织设计还存在一定差距，尚没有达到理性的高效组织设计目标，甚至出现了与高效科层设计相悖的低效。在单一制的国家结构下，地方政府官僚制结构设计既是国家结构形式的需要，又是有效的公共管理的需求，地方政府科层结构的运转是依靠自上而下的层级势能来推动的。为了让这种势能发挥作用，上级政府的各个部门就需要在下级政府中设置对口的机构。因而，各级地方政府具有非常强的同构性[4]。地方政府在科层结构实践中的同构性导致了机构重叠现象的产生，机构多导致办事程序复杂、工作效率低，呈现出高效科层设计下的低效率。

　　第二，地方政府管理职能设计高效目标下运转的低效率。中国当前地方政府的效率难以提高，管理职能不能够有效地执行和实现是其重要原因。一方面，地方政府在实现自身职能的过程中仍然无法完全摆脱全能政府的职能定位模式，在发挥行政职能的过程中仍然存在着能力与规模的矛盾，在实现管理职能的过程中仍然表现出行政力量过于强大、有限的地方政府组织管理着无限的社会事务的问题。地方政府能力与规模的矛盾无法解决，导致两种结果：一是在有限的管理供给和无限的服务需求之间进行维持与挣扎，二是规模扩大和成本提高。另一方面，地方政府偏离管理职能设计的初衷，出现越位和错位的现象。地方政府在实现自身职能的过程中，该管的事情没有管，不该管的事情却管了，如某些县级地方政府仍然表现出很强的干预经济的能力，而政府服务、监督以及社会保障的职能却相对较弱。地方政府的这些表现正体现了其管理职能设计与职能实现过程的悖论。

　　(二)悖论之二：强功能的组织设计与无能的现实运行

　　根据结构功能主义的观点，一定的结构在运行中必然表现出某些特定的功能，功能性组织按产业功能建立起来的部门有其自身的优势，例如部门专业化、分工明确、良好的内部沟通等。地方政府的科层结构在运行过程中的作用要有效地发挥，必须依靠具体体制，当代中国地方政府强功能的组织设计与无能的现实运行同时并存。

　　一方面，地方政府处于功能性与地区性科层配置的困境。在中国，科层配置不同于西方，无论是功能性配置还是地区性配置都是中央科层结构的一部分，功能性组织设计主要表现为条条系统，即垂直性的管理体制。在中国，地方政府机构的功能性设计主要表现为纯粹的垂直管理、双重领导结构。纯粹的垂直管理是指上级条条直接向下级块块下命令，让地方政府特定机构或部门去执行，甚至是直接干预，下级部门或单位的工作直接向中央或上级业务主管部门负责，其人、财、物都由中央业务主管部门直接管理，这些机构不列入地方政府工作序列。双重领导结构则是中国地方政府机构配置更为普遍采用的模式。在业务上，主要由上级或中央业务主管部门进行领导；在行政区划设置上，主要由地方政府进行管理。可以说，这些部门或机构既行使上级或中央部门的职能，又行使地方政府机构的职能。在这样一种功能性组织设计条件下，条条在做出业务范围内的决策时，如果不能做到通盘考虑、因地制宜，不考虑地方政府的实际情况，而只从本部门的业务考虑，进行一刀切，对于执行条条政策有困难的地区没有适当的补偿机制，势必导致政策不符合地方实际情况的事情发生[5]。上级单位或中央业务部门可能抱怨下级单位或地方政府不贯彻自己的决策，下级单位或地方政府反而抱怨上级单位或中央业务部门业务指导不符合地方实际，由于地方利益的存在，必然会出现功能性组织设计的反功能，这种悖论的发生是必然的。

　　另一方面，地方政府受制于科层结构本身功能性设计的弊端。中国实行的是单一制的政治体制形式，在组织建构上遵循等级服从原则，较低层级的政府组织机构的设置、下级单位的人员安排都要由上级政府机构批准。地方政府的机构设置和人员编制都由上级政府或中央政府机构决定，从而实现对地方政府机构更为直接的管理。例如，在上下级政府的财政关系上，下级地方政府对其上级政府或中央政府进行财政上缴、支付、转移，这样上级政府就可以牢固地控制下级地方政府了，这正是科层结构功能性设计的体现。然而，科层结构设计下的地方政府更多涉及的是具体的管理活动和管理关系，而具体的管理体制在运行的过程中，往往会突破科层结构本身的功能性设计。地方政府在运行中往往会陷入科层结构功能性设计自身的弊端。

　　三、行政流程再造是地方服务型政府建设的关键变量

　　源自新公共管理的行政流程再造与中国地方服务型政府建设在很多方面是契合的，因此，它成了地方服务型政府建设的一个关键变量。

　　(一)行政流程再造为地方服务型政府建设提供了理论基础

　　20世纪80年代末，西方国家为解决政府财政危机、管理危机、信任危机、机构臃肿、效率低下等问题，进行了一系列改革，即新公共管理运动，其主要理论便是运用企业的理念进行政府的改革与再造，打造企业化政府、提高政府效率、转变政府职能。政府流程再造的理论虽然来源于企业的业务流程再造理论，却也顺应了西方国家新公共管理改革的需要，为西方国家新公共管理改革提供了理论支撑。

　　在西方国家进行新公共管理改革的时候，中国服务型政府建设也同期提上了议事日程。新公共管理改革与中国服务型政府建设有着惊人的契合。中国传统官僚制模式下的层级控制、公文批示、层层上报等问题，在当前的一些地方政府部门机构中没有得到根本的改观，某些地方政府工作人员看起来相当繁忙，但实际工作效果却不尽如人意。这些官僚制的弊端与西方国家惊人的相似，因此，中国政府提出要由管理型政府向服务型政府转变。

　　新公共管理理论中关于政府与公民角色关系的重新认定、以人为本的服务理念、提高政府效率等激励措施对于改善政府形象、转变政府角色、推进政府民主化和法制化都起到了巨大的推动作用。这些措施与中国的服务型政府建设的目标是一致的，为服务型政府理论的产生和发展提供了基础。因此，西方的新公共管理理论为中国服务型政府建设提供了可借鉴的理论。

　　(二)行政流程再造为地方服务型政府建设提供了运转动力

　　中国地方政府部门责任不明确导致低效率，官僚制的发展和进一步细化，导致了部门分工的细化。地方政府各部门往往只是对自己的上级负责，甚至出现部门组织之间的壁垒，而这与当前的服务型政府的建设是背道而驰的，也是当前地方服务型政府建设亟待解决的问题。地方政府获取信息困难也会导致低效率，地方政府各部门间信息失真、信息阻塞、信息获取成本高昂的问题仍然没有得到根本改观。针对这样一些问题，地方政府的行政流程再造可以起到推动行政改革的作用。

　　西方各国掀起的轰轰烈烈的新公共管理运动，对政府行政流程进行了全面的再造实践。行政流程再造这项改革运动的矛头明确地指向了危机的源头——官僚制，也可以说是针对官僚制而进行的一场政府流程的革新，就是要超越官僚制，转向以公共服务为目标的政府。

　　中国地方服务型政府是以公民为本位的政府，是以服务为核心的政府，是高效、便捷的政府，必须超越传统的官僚制，克服机构臃肿、效率低下等一系列弊病，为公民提供良好的服务。行政流程再造可以从源头上减少传统官僚制的上述弊病，为公众提供更为便捷的优质服务，因而，行政流程再造成为地方服务型政府建设的强大动力。

　　(三)行政流程再造为地方服务型政府建设提供了战略目标

　　由于公共服务的供给不能有效地满足公共服务的需求，或者说公共服务的供给小于公共服务的需求，导致政府寻租空间的存在，产生腐败、推诿、扯皮等一系列问题。而要想扩大公共服务的供给，满足公共服务的需求，就有必要进行政府流程的再造，建立新的公开、透明、高效的公共服务流程。

　　行政流程再造对其服务对象进行充分的关注，试图打破政府与公民的不对等关系，将公民视为与政府对等的主体，实行公民导向的政府服务，充分考虑公众的满意度，最大限度地满足公众的需求。行政流程再造基于对公民权利的关注，以以人为本为出发点，为公民打造便捷高效的服务流程。

　　地方服务型政府的理念也是为了变公民追着政府跑为政府主动为公民服务，一切以方便人民群众为原则，规范政府的权力运行，实现公民利益的最大化，体现公民的意志，扩大公民参与权，提高公民满意度。地方服务型政府工作的一切出发点和归宿都是以公民为本位、以服务为宗旨，这与行政流程再造为公民提供便捷、高效、满意的服务的目标是一致的，因此，行政流程再造成为地方服务型政府建设的重要战略目标。

　　四、地方服务型政府建设中行政流程再造的路径选择

　　构建地方服务型政府的过程中，需要引入行政流程再造，整合破碎的流程，打造一个无缝隙政府。行政流程再造是一个开放的过程，需要地方政府与外界及机构内部之间进行物质和能量的交换，而耗散结构则是地方服务型政府建设中行政流程再造过程的最佳选择。

　　(一)各地方政府机构之间行政流程再造的耗散结构

　　政府耗散结构的关键就是要从外界攫取物质、能量和信息等负熵流。在传统的官僚制结构下，各政府机构之间缺乏交流与联系，相互孤立，彼此之间存在着壁垒，而构建地方服务型政府的过程中引入行政流程再造，就是要打破各地方政府机构之间的壁垒，在各机构之间形成战略联盟的协同行为，超越各个机构自身的单独作用，形成整个系统的统一作用和联合作用。通过网络，各个过去互不联系的机构进行信息共享和相互交流，能达到一种1+1＞2的效果，这可以说是无缝隙政府的特征。

　　地方政府是一个开放的系统，不但存在于社会系统中，与企业系统、家户系统等子系统进行交流，在政府系统内部也在不断进行交流。地方政府系统的内部是一个非线性系统。所谓非线性是指不按比例、不成直线的关系，在空间和时间上代表不规则和突变，因为地方政府各职能部门之间、各工作机构之间、政府工作人员之间存在着复杂的相互作用和反馈机制。正是各政府部门与机构之间的非线性导致了对称性失衡，引起物质、能量在地方政府机构内部系统间的交流与分配，实现各个职能部门和机构之间的涨落，突变为一种新的运作状态。

　　中国地方政府在进行行政流程再造的过程中，要处理好各机构之间的关系，就应把政府置于开放系统之中，通过网络方式建立各机构之间的联盟。这种耗散结构对于消除官僚制中结构设计的高效与运行的低效之间的矛盾，很有针对性。

　　(二)地方政府与承包商之间行政流程再造的耗散结构

　　戴维·奥斯本在《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书中告诉我们，在政府流程再造过程中要将掌舵与划桨的职能分开，也就是要打造间接服务的掌舵型政府，同样在构建地方服务型政府的过程中，通过引入行政流程再造，将政府的决策功能与具体服务提供职能分离，地方政府在提供服务的过程中可以将一些具体的服务项目交由其他机构或者私营机构来提供。

　　地方政府与承包商在以政府为主的组织系统中相互交流，代理理论从法学的角度出发将二者归为委托人与代理人的关系，然而由于存在信息不对称，往往会导致信息经济学角度下的激励责任问题，如道德风险和逆向选择。根据耗散结构理论，系统在非平衡状态下存在自组织现象，因此，地方政府在与承包商处理关系时要不断进行信息、物质、能量的交换，打破二者之间的不平衡。

　　在地方政府与承包商之间形成一种伙伴关系，用一份伙伴协议将地方政府机构、承包商以及其他力量团结在一起，使之为一个共同的项目而奋斗。地方政府与承包商的这种伙伴关系只是服务项目的移交与提供，并不是服务责任的完全移交，地方政府还要负责监督和验收。在这个大的开放系统中，地方政府与承包商要共享以前牢固封锁起来的消息，强化以往没有的相互信任，不仅仅是人与人之间的协同，更是部门与部门之间的协同、组织与组织之间的协同。当然，在整个过程中，地方政府与承包商之间可能仍然会存在委托代理风险、多重委托、不完全契约以及与法制的冲突等一系列问题。

　　(三)地方政府与非政府组织之间行政流程再造的耗散结构

　　一方面，地方政府与非政府组织之间的关系十分密切；另一方面，地方政府与非政府组织的关系又极其模糊。在整个政府大系统之中，非政府组织似乎处于存在的悖论之中，想保持自身的独立性，又不得不依靠政府的支持，所以说在政府支持的前提下保持独立性是很难实现的。

　　地方政府作为一个系统，具有开放性、非线性和远离平衡性等耗散结构的特点。全能型政府与自由放任型政府在这几个特性上表现迥异，然而这两种政府形态都存在巨大缺陷，也不可能形成有序的耗散结构。地方服务型政府要确定好自己的作用范围，因为只有确定了自己的权力边界，才能保证系统的开放性、非线性。地方政府的耗散结构关键就是要从外界获取物质、能量、信息等负熵流，非政府组织是这些负熵流的重要来源之一。地方政府行政流程再造就是试图把非政府组织与地方政府机构之间的混乱关系明晰化，摆脱非政府组织只是地方政府部门行政权力衍生物的困境。非政府组织资金匮乏是影响其发展的首要因素，所以，地方政府或上级机关应该承担其所需要的大部分资金，并且不能以左右其运作为条件。在整个行政系统中，地方政府是非政府组织的合作者而不是领导者，但是必须对其行为进行适当的监督。通过行政流程的诊断、量化和再设计，使地方政府与非政府组织之间的关系明晰化，以提供更好的公共产品和服务。

　　(四)地方政府与公务人员之间行政流程再造的耗散结构

　　政府机构是一个相互联系的庞大组织系统，地方服务型政府的构建要求我们转变观念，以顾客为导向。根据拉塞尔·M.林登的观点，顾客可分为外部顾客和内部顾客，前者是指接受政府公共产品和服务的个人和团体，后者指为外部顾客提供服务的组织系统内的公司、同僚或下属，在政府机构内统称为政府公务人员。研究表明，内部顾客的满意度在组织之间易产生“纹波效应”，他们的不满往往会迁移至外部顾客身上，强调顾客至上不能出现结构性失衡[6]。再造行政流程不仅要处理好与外部顾客即公民的关系，也不能够忽视地方政府与机构内部顾客即公务人员关系的整合。根据无缝隙政府理论，地方政府要重视与内部顾客之间的关系，要求政府活动不仅使外部顾客满意，更注重提高内部顾客的满意度。因此，在行政流程再造的过程中要全面系统地进行分析，把地方政府机构作为一个与外界不断交换的大的开放组织系统，充分提高公务人员的满意度并适当授权，注意公务人员工作形式的多样化，让公务人员感受到充分的信任与尊重。

　　以公务人员参与程度和积极性的提高创造更为优质、快速、创新的公共产品与服务，让整个政府系统处于开放的、相互交流的运转状态，从而实现地方服务型政府的构建，这是地方政府与公务人员之间的新型耗散结构。这种耗散结构形成后，将成为突破组织功能悖论的重要手段。在地方服务型政府的构建过程中，政府与其工作人员的行政流程再造，将改革政府变为现实，创建出面向顾客、服务公众的开放型系统和创新型组织，形成全新的高效组织功能，政府通过公务人员的新型耗散结构实现以顾客为导向、以竞争为导向、以结果为导向，全面提升地方政府的绩效和服务质量。

作者介绍：张劲松(1967- )，男，苏州大学中国特色城镇化研究中心区域治理所所长，政治与公共管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为政府管理理论；朱勃勃(1985- )，女，苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员，主要研究方向为地方政府的社会管理