接受,还是拒绝新闻媒体的舆论监督

　　最高人民法院于2009年12月下发了《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》①,借以规范人民法院接受新闻媒体舆论监督工作,保障公众知情权、参与权、表达权和监督权,要求人民法院应当主动接受新闻媒体的舆论监督。为什么政府(含法院)要接受新闻媒体的监督?众所周知,统治我们的政府不是天使,“如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”。②正因为政府不是天使,因此需要来自各方面的监督。同时任何政府权力都是一把双刃剑,它一方面可以给民众带来福祉,另一方面它也可能被恣意滥用,侵犯民众利益,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”,③“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”④。同时还必须动用公民权加强对政府权力行使的过程进行监督。一般而言,对政府及政府权力(含司法权)的监督主要来自两个方面:一方面来自国家监督,另一方面来自社会监督。本文谈论的是社会监督中最有分量的、最有影响力的新闻媒体舆论对人民法院的监督。由于这种监督效率高、力度大和监督效果良好等特点,因此在西方国家被称为“无冕之王”。新闻媒体的舆论监督,本质是公众通过新闻媒体对政府管理和社会公共事务进行监督,是党和人民赋予新闻媒体的权利和应有职责,也是党和国家政府发现问题、改进工作、密切联系群众的重要途径和手段。正确开展舆论监督,对于反映公众的意见和呼声,维护社会安定团结,推进社会主义民主法制建设,促进经济发展和社会和谐具有重要意义。司法权是从国家主权中分离出来的一项权力,它同立法权、行政权一样都有滥用的可能,因此必须加强对它们的制约和监督,尤其是加强新闻媒体舆论的监督。为此,最高人民法院制定了该《规定》,用以规范人民法院接受新闻媒体舆论监督工作,保障公众知情权、参与权、表达权和监督权。然而从《规定》的内容来看,人民法院不是应当接受新闻媒体舆论的监督,而是可以接受新闻媒体舆论的监督;人民法院不但可以拒绝新闻媒体舆论监督,而且可以反监督新闻媒体。因此这一《规定》存在许多问题,值得我们拷问:

　　第一,《规定》的制定主体违背了自然正义原则的要求。自然正义原则的一项重要内容就是,“任何人都不能做自己案件的法官”。自然正义原则主要就是排除偏私、排除一己之见。《规定》是想妥善处理法院与媒体之间的关系,规范司法权和新闻媒体舆论监督权的合理行使。但《规定》却是由最高人民法院单方作出的,这使得最高人民法院既是规则的制定者,同时又是《规定》所规制的双方当事人中的一方当事人,也就是说,最高人民法院既是裁判员,又是运动员,这样的双重角色有违上述自然正义原则的要求。新闻媒体在多大范围和程度上对司法权进行监督、司法部门的哪些行为应该接受新闻媒体监督不是由新闻媒体说了算,当然更不能让人民法院自己说了算。最终要由立法机关说了算、法律说了算。

　　第二,《规定》的性质尚难以准确定位。从法理上讲,最高人民法院的《规定》本身既不是法律,也不是司法解释。众所周知,法律的制定主体是有特定要求的,只能是立法机关,而最高人民法院是司法机关,不是立法机关,因此最高人民法院制定的此《规定》不是法律。根据我国《人民法院组织法》第33条的规定:“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,进行解释。”可见最高人民法院是具有司法解释的权力的,但是司法解释只能是最高人民法院对具体应用法律问题进行解释,而不能对非应用法律问题进行解释。最高人民法院的《规定》主要是协调和处理司法机关独立审判和新闻媒体舆论监督之间关系的一个文件规定,这个问题不是法院在具体审判案件过程中具体应用法律的问题,而是人民法院就审判工作如何接受新闻媒体监督的问题,本身不牵涉具体应用法律问题,况且我国目前尚无《新闻法》、《监督法》等法律,最高人民法院没有进行司法解释的前提和基础。因此最高人民法院的这个《规定》也不是司法解释。从《规定》的立法本意来看,最高人民法院似乎是想制定一个内部性的规定来约束自己,让自己主动接受新闻媒体的监督,作为一个内部性规定,《规定》理所当然能对我国人民法院系统产生约束力。但从《规定》的具体内容来看,它不仅规定了人民法院系统接受新闻媒体舆论监督的义务,同时也对新闻媒体的违法、不当监督设定了相应义务和责任,这使得该《规定》又具有了外部性因素。如果《规定》是一个外部性规定,那么它本身既不是法律,又不是司法解释,它能否约束新闻媒体?假如能,那么其约束新闻媒体的理论依据何在?这些问题使得我们很难说清楚该《规定》是内部性规定还是外部性规定。

　　第三,《规定》缺乏对人民法院及其司法工作人员的责任追究条款。从《规定》的制定目的来看,《规定》是想让人民法院的审判活动接受新闻媒体的舆论监督,以保证公正司法。但如果人民法院拒不接受新闻媒体舆论的监督,或者按规定应该接受新闻媒体监督的案件而人民法院拒绝接受监督,或者新闻媒体发现人民法院及其工作人员有违法乱纪行为,人民法院及其工作人员应承担何种责任,如何承担责任,该《规定》没有作出相应规定,《规定》只在第8条对法院工作中存在的问题和审判人员的违法行为作了笼统的规定:“对于新闻媒体报道中反映的人民法院审判工作和其他各项工作中存在的问题,以及反映审判人员和其他工作人员的违法违纪行为,人民法院应当及时调查、核实。查证属实的,应当依法采取有效措施进行处理,并及时反馈处理结果。”从该《规定》中看不出人民法院及其工作人员在接受新闻媒体的监督过程中对自己的违法行为承担何种法律责任。

　　第四,《规定》缺乏对新闻媒体救济权的规定。《规定》没有规定新闻媒体的新闻采访权和监督权受阻时的救济渠道和措施。如《规定》第4条规定:“对于不适宜接受采访的,人民法院可以决定不接受采访并说明理由。”假如新闻媒体认为人民法院决定不接受采访的理由是不成立的,应该如何进行救济,该《规定》没有作出规定,这使得新闻媒体的监督权无法落到实处。

　　第五,《规定》本末倒置,监督者成了被监督者,被监督者倒成了监督者。《规定》第9条规定:“人民法院发现新闻媒体在采访报道法院工作时有下列情形之一的,可以向新闻主管部门、新闻记者自律组织或者新闻单位等通报情况并提出建议。违反法律规定的,依法追究法律责任。(1)损害国家安全和社会公共利益的,泄露国家秘密、商业秘密的;(2)对正在审理的案件报道严重失实或者恶意进行倾向性报道,损害司法权威、影响公正审判的;(3)以侮辱、诽谤等方式损害法官名誉,或者损害当事人名誉权等人格权,侵犯诉讼参与人的隐私和安全的;(4)接受一方当事人请托,歪曲事实,恶意炒作,干扰人民法院审判、执行活动,造成严重不良影响的;(5)其他严重损害司法权威、影响司法公正的。”从第9条的规定可以看出,新闻媒体成了被监督者,新闻媒体有上述5种情形之一的,原先的被监督者人民法院摇身一变马上成了监督者,仆人变成了主人,奴仆变成了上帝,并且可以向新闻主管部门、新闻记者自律组织或者新闻单位等通报情况并提出建议,面对公权力机关强有力的建议,新闻媒体当然不敢造次,只有规规矩矩地接受。而且上述行为违反法律,还要被追究法律责任,如若追究法律责任,最终还不是要由法院来进行审判?此外,《规定》第9条所列的严重损害司法权威,影响司法公正的5种情形弹性较大,标准模糊,使人民法院拥有无可限制的自由裁量权。因此从《规定》的本意来看,《规定》是新闻媒体对人民法院进行监督的一把“利器”,而现在《规定》的第9条却使得《规定》成了人民法院监督新闻媒体的一把“利器”。

　　第六,《规定》制定者的理念不是“人民主权至上”观,而是“国家权力至上”观。在人民主权观念支配下,公民权利高于一切,一切国家权力(包括司法权)的运行都是为了保障公民权利而存在,公民有权利监督国家权力的运行。然而在“权力至上”思想观念的支配下,一切活动的出发点都是为了保障国家权力的顺畅运行,只要有利于国家权力运行,就可以肆意限制、克扣公民的基本权利。《规定》就是国家权力至上观理念指导下的产物,制定《规定》的初衷有可能就是最近几年实践中经常出现的“媒体审判”严重干扰了司法机关独立审判案件,由于公众和新闻媒体的不当监督妨碍了司法机关独立审判案件,为了保障人民法院依法行使审判权,最高人民法院才制定了该《规定》,以致该规定的内容到处是限制新闻媒体舆论监督权的行使。

　　《规定》名义上是让人民法院接受新闻媒体的舆论监督,实际上却通过各种手段和措施排除、拒绝新闻媒体对人民法院审判活动的监督。《规定》现已公布实施,其能在实践中走多远,我们拭目以待。

　　注 释:

　　①最高人民法院《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》于2009年12月23日对外公布施行,《规定》共10条,文中如无特别说明,所用的《规定》均指该文件。

　　②汉密尔顿[美]等著,程逢如等译:《联邦党人文集》,北京:商务印书馆,1980年版,第264页。

　　③④孟德斯鸠[法]著,张雁深译:《论法的精神》(上册),北京:商务印书馆,1982年版,第154页。

　　(作者单位:西京学院人文科学系)编校:施 宇