提高政府公信力的现实意义及路径选择

2012年第1期

提高政府公信力的现实意义及路径选择

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文薛瑞汉（中共河南省委党校，河南郑州

450002）

内容提要：政府公信力是政府通过自己的行为得到社会公众信任和认可的能力。如何提高政府公信力，事关中国特色社会主义事业发展，事关社会和谐稳定。提高政府公信力，是一个系统工程，也是一项长期任务。当前，提高政府执行力需要重点抓好：健全科学决策、民主决策、依法决策机制；推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度；推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度；加强行政问责制，完善政府绩效评估制度；加强行政人员的行政伦理建设。关键词：政府公信力

诚信

公平公正

·中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-6323（2012）01-0009-03·

政府公信力是政府通过自己的行为得到社会公众信任和认可的能力。提高政府公信力是政府建设中的一个重大课题，不仅关系政府工作的权威性和有效性，而且涉及人民群众对政府的满意度和信任度。我们党和政府长期以来高度重视政府公信力问题。2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中就提出了提高政府公信力的问题，党的十七大又明确强调“提高政府工作透明度和公信力”的要求，“十二五”规划纲要再次强调要“提高政府公信力”。当前，在我国经济社会快速发展和急剧转型、社会矛盾错综复杂并日渐凸显的关键阶段，如何提高政府公信力，事关中国特色社会主义事业发展，事关社会和谐稳定。

治民主化和行政现代化的发展，公众对政府的要求越来越高，政府形象也逐渐成为衡量政府绩效的重要标准之一。良好的政府公信力将会提高政府在公众中的影响力和号召力，有助于政府方针、政策的有效施行，提高行政效率，从而在公众心中树立起政府的良好形象。

其次，提高政府公信力有利于促进社会的和谐、稳定和发展。政府公信力主要涉及两个主体之间的关系：一是从事公共管理的政府，二是对政府活动予以评判的社会公众。从政府角度讲，公信力

·是政府赢得社会公众信任的一种能力，反映了政

府的影响力和号召力；从社会公众角度看，政府公信力是社会成员对政府的信任程度，这种信任依赖于政府所拥有的信用资源。政府在这两个方面表现得如何，都直接影响政府公信力［1］。近年来，各地发生的群体性事件、社会公共事件屡屡轮番地消耗着地方政府的公信力。社会和谐归根结底是人与人之间的和谐，而政府与公众之间的和谐又是其重要的组成部分。如果政府真正做到取信于民，那么必然在社会中形成良好的社会风气，带来良好的社会秩序。如果政府失信，公众就会失去对政府的信任感和归属感产生抵触情绪，增加不稳定因素，影响社会的和谐。

再次，提高政府公信力有利于贯彻落实国家的大政方针。政府公信力就是党和国家的公信力，是党和国家的生命力。我国政府的性质决定了它在国家政治生活中的地位和作用，党和国家的大

一、提高政府公信力的现实意义

政府公信力是构建和谐社会的重要组成部分，也是落实科学发展观的必然要求。

首先，提高政府公信力有利于维护政府的形象和权威。政府形象是指社会公众对政府在运行过程中显示的行为特征和精神状况的总体印象和评价。它既是社会公众的主观评价，又是政府客观表现的反映。政府形象随政府诞生而产生，对政府的生存和发展有着至关重要的意义。随着中国政

［作者简介］薛瑞汉，中共河南省委党校《学习论坛》编辑部副编审。［收稿日期］2011-12-24

［基金项目］国家社会科学基金项目（项目编号：11BDJ033）

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行政改革与实践·AdministrationReformAndPractice

政方针只有通过各级政府，才能得到有效的贯彻执行。一个政府是否具有公信力，不仅关系到其影响力和权威性，也直接决定着其执行力的强弱。政府公信力和执行力历来相辅相成、相互制约。公信力弱的政府，不能取得公众的足够信任，必定有令难行，也就不可能有很强的执行力。如果政府公信力不强，那么党和国家的大政方针就难以贯彻落实。

第二，政府公共政策缺乏连续性和稳定性。一些地方政府形成“一个班子一套思路，一届政府一个政策”的局面，公共政策变更的随意性很大，导致公众无法对政府的行为做出合理的预期。一些地方政府为了推动工作开展，在没有深思熟虑的情况下，草率出台政策，之后又久久不能向群众兑现承诺，使政府失信于民，导致政府公信力受损。一些地方政府对上级政策随意歪曲或选择性执行，使政府的工作效率大打折扣，导致人们群众对政府信任度降低。

第三，政府依法行政不完善，存在有法不依、执法不公现象。长期以来，一些地方政府和部门从维护自身或一部分人的利益出发，为推行某项政令，往往用“红头文件”开

从总体上看，我国政府的公信力是比较强的。改革开放以来，我国经济社会发展的巨大成就，在很大程度上就是在政府推动下取得的。但是，毋庸讳言，目前政府公信力存在不足和下降趋势，近年来一些公共性事件中的舆论反应和一些舆情机构的调查都证明了这一点。2007年中国社科院社会学所对全国28个省市居民的随机抽样调查显示，民众对中央政府信任度最高，地方政府次之。绝大多数受访者表示相信中央政府，超过70%的受访者认为一些地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”、不作为和乱作为的现象。当前政府公信力存在的突出问题具体表现在以下几个方面：

第一，政府工作的公开透明度不强，信息公开不对称。政府工作的公开透明度不强、信息公开不对称直接导致政府与公众沟通不畅，弱化政府公信力。首先表现为政府对信息公开的制度落实不到位。虽然国家一些专门性的政府信息公开举措开始引入，如许多地方新闻发言人制度已初步形成，自2008年5月1日起，《中华人民共和国政府信息公开条例》已开始实施，但是从目前运行情况来看，许多政府部门对公开信息的内容在认识上缺乏统一标准，信息公开的内容和标准往往更多地受到政府部门和官员喜好的左右，有的地方政府对落实《中华人民共和国政府信息公开条例》流于形式，往往将之看成是为了应付检查，而不得不为的“无奈之举”。从公开的内容方面看，政府网站上公布的多是地方领导的讲话以及政府的法规和文件，而对涉及公众切身利益的信息和受普遍关注的众多“关键性”的公共信息则少之又少。同时，信息内容也长时间得不到更新。其次，政府发布的诸多信息在公众看来不准确、不可信。一些危机事件爆发后，有些地方政府不是全力解决危机，而是先掩盖问题，隐瞒基本信息，甚至提供虚假信息。当今社会已进入信息时代，公众掌握信息的能力和渠道在不断提高和增多，但是一些政府官员依然恪守陈旧的思路，片面地认为公开正面的信息，有利于社会稳定；公开负面信息，则不利于社会稳定，于是就采取新闻管制、封锁信息等措施而无视公众知情权的诉求，甚至采取隐瞒、欺骗的手段，造成公民参与的渠道堵塞，信息不公开不透明，公开的信息不准确不可信，从而导致政府公信力的流失［2］。这不仅侵犯了公众的知情权，也加剧了公众的心理混乱，甚至引起过激行为。

提高政府公信力，是一个系统工程，也是一项长期任道，用违法行政的“土政策”强行实施。这些地方政府的“红头文件”出于维护地方政府利益的考虑，无视国家发展全局，势必破坏国家经济社会的和谐稳定及可持续发展。“红头文件”是政府各项政策措施的具体体现，透过“红头文件”，人们看到的是地方政府的执政理念以及政府展示于社会的公共形象。一些执法部门存在有法不依、执法不公和多头执法、执法扰民，以及执法监督不力的问题，致使有的地方政府缺乏权威性。同时，一些政府部门及公务员滥用权的违法行为不能得到应有的惩罚，使公务员责任意识淡化，从而导致了公众对政府信任指数下降。一方面是政府内部执法机制不健全，执法混乱，政出多门，群众受到多方检查，无所适从。另一方面是执法人员素质较低，存在作风问题，在执法过程中权大于法的现象依然较多的存在，随意性较大，有的甚至存在敲诈勒索的现象，从一定程度上损害了群众利益，有损执法形象，亵渎了法律赋予的神圣职责

［3］

二、当前政府公信力存在的突出问题

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第四，政府绩效评估的真实性受到公众质疑。相当一

部分地方政府绩效评估单纯以经济增长数字为标准，以实现局部短期利益为目的，忽视甚至牺牲国家和人民群众的整体利益和社会全面发展。一些地方政府为了在单纯以经济指标为考核标准的绩效评估中脱颖而出，在行政过程中重管理轻服务，甚至置百姓生活实际于不顾，乱集资、乱摊派、乱罚款，使公众与政府之间的对立情绪不断加剧。为达到个人升迁的目的，大搞所谓的形象工程，热衷于做表面文章。由于缺乏正确的绩效评估考核标准，这样的地方政府及其公务员在政府的绩效评估中往往能取得不错的成绩。

第五，部分政府官员官僚主义作风严重。在实践中，部分政府官员头脑中依然存在着“民可使由之，不可使知之”的错误观念，不把公民作为平等主体看待，只唯上、不唯下，对人民福祉和百姓利益漠然视之，效率意识不强，存在部门利益主义，不作为慢作为，办事程序冗长、效率低下，不计成本、浪费严重，造成公家钱随便花等诸多的奢侈浪费现象，结果致其在民众心目的形象大打折扣，同时也降低了民众的政治参与热情。

三、提高政府公信力的路径选择

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务。当前，提高政府执行力需要重点抓好以下几方面工作。

首先，健全科学决策、民主决策、依法决策机制。决策是行政行为的起点。保证行政决策合法、科学、民主，减少决策风险，是推进依法行政、建设法治政府的一项重要任务。一是要以科学发展为主题健全科学决策机制。科学决策的主要标志是在决策过程中广泛应用先进的科学思想、理论和技术，尊重事物的客观规律。要使各类有利于正确决策的信息能够进入决策过程，各种有利的意见能够融入决策的采纳方向，各个决策主体的意志具有统一表达的机制，各种决策权力形成有效的制衡，最终使公共利益在政策内涵中得到充分体现。二是要以党内民主为核心健全民主决策机制。民主决策的主要标志是在决策过程中能够使各种不同的意见和利益得到最充分和客观的表达。在决策过程中要严格按照预定的程序、规则和方式，广泛吸取各种意见，充分集中各方智慧，及时反映人民群众的要求和愿望，使整个决策过程畅通、规范、透明和趋向完善。三是要以法律为准绳健全依法决策机制。依法决策的主要标志是决策的整个过程都必须严格地遵循法律的制约和规范，必须坚持法律保留和法律优先的基本原则，确保各种决策以及决策的各个环节都在法律规范的范围内进行。要按照科学发展观的要求，做到有法必依，严格按照法律规定的范围、程序、内容和手段进行工作，行使职权，坚决防止和克服言重于法、权高于法、情大于法等错误倾向，确保决策依法进行。

其次，推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度。信息公开是政府的法定职责，是政府提高公信力的正途。一是深入实施政府信息公开条例。各级政府要严格执行政府信息公开条例，要按照公开为原则、不公开为例外的要求，及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息，对信息公开的范围、时间、方式，民众获取政府信息的合法途径和权益，政府信息公开的违责监督和追究，以及行政诉讼和国家赔偿等行政行为，都应作出具体而明确的规定。二是推行电子政务，构建无缝隙政府。推广电信网、广电网、互联网等现代科技手段在政务服务中的应用，提高政务服务信息化水平。将服务中心信息化纳入当地电子政务建设总体规划，充分利用现有电子政务资源，逐步实现网上办理审批、缴费、咨询、办证、监督以及联网核查等事项。重视和加强政府网站建设，完善门户网站功能，扩大网上办事范围，及时充实和更新信息发布内容，凡是不涉密的文件要通过政府门户网站公开发布［4］。三是增强公共决策中的公众参与度。凡涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，在决策前要广泛征求群众意见，并以适当方式反馈或者公布意见采纳情况。完善重大行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为必经程序加以规范，增强公共政策制定透明度和公众参与度。

再次，加强行政问责制，完善政府绩效评估制度。制度是公信力的根本保障。一项好的制度，可以为执政为民、以

人为本的政治理念提供落实载体。一是加强行政问责。问责制是提高政府公信力的制度保障。在一些地方，行政不作为已成为影响政府公信力的突出问题，对政府工作人员，必须坚持高标准、严要求。要合理而明确地界定行政责任，理顺政府部门职责分工，健全岗位责任制，依法规范问责主体行为，依照法规，落实对政令执行不力的责任追究，落实对行政不作为、乱作为的责任追究，落实对损害群众切实利益行为的责任追究，落实对预防和处置突发事件不力的责任追究。二是完善政府绩效评估制度。政府绩效评估是对政府行为的控制，是对政府及其工作人员行为的监督与考评。政府绩效评估制度，是引导政府及其公务员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。要建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，在其中强化建立服务型政府的指标及权重，用相应的指标来传递建立服务型政府的深层理念。政府绩效评估不但要对政府的经济绩效进行评估，还要把人民生活水平的提高、生态环境的保护等作为政府绩效内容进行评估，要把三者结合起来，综合进行考虑，坚持内部评估和外部评估相结合，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。三是要将政府绩效管理与行政问责有效结合。通过发挥政府绩效管理的诊断、监测和评价功能，使问责的关口前移，建立事前、事中、事后的全过程问责体系。

最后，加强行政人员的行政伦理建设。政府公信力是通过行政人员的具体行政行为来体现的，行政人员的行为体现着政府的执政理念，直接影响着政府的形象与绩效，政府公信力很大程度上取决于行政人员的个人素质和道德修养。因此，加强行政人员的道德伦理教育、思想政治教育、职业道德教育尤其是行政伦理教育，显得尤为重要。为此，行政人员要增强自律意识，树立国家利益和社会公共·利益至上的理念，增强荣誉感和使命感，为提高政府公信力创造良好的思想文化条件，需要从管理导向的观念转变到服务导向的观念上来，行政人员不能满足于按章办事，而应主动热情地提供服务，以诚信的言行去树立自己的形象和维护政府的形象；要推行公共服务承诺制，建立政府信用评价机制，将诚信记录作为公务员考核、任免的依据；要完善政绩考核办法，坚决反对劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”；要大力推进勤政廉政建设，加强反腐倡廉建设，加大行政监察、审计监督和作风建设力度，建设一支廉洁奉公、勤政为民、作风优良的公务员队伍。

参考文献：

［1］燕继荣.公信力：政府的立身之本［N］.人民日报，2011-

07-15.

［2］张帆.政府公信力问题探究［J］.北京科技大学学报（社会科学版），2008，（04）.

［3］董河清.关于提高政府公信力的思考［J］.党史文苑（社会科学版），2010，（12）.

［4］关于深化政务公开加强政务服务的意见［N］.光明日报，

2011-08-03.

责任编辑：唐若兰

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