论行政许可实施主体制度中的创新机制

行政许可实施主体制度中的创新机制

一、相对集中行政许可权

相对集中行政许可制度是指一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权的制度。《行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”这是我国第一次以法的形式确认相对集中行政许可权，为改革我国的行政执法体制提供了法律依据，其意义十分重大、深远，这是改革我国行政许可体制、建立新的法律运行机制的重要里程碑。

《行政许可法》确立相对集中行政许可权制度的基础在于：一是实行相对集中行政处罚权制度所积累的经验，为相对集中行政许可权提供了成功范本和实践基础；二是行政许可实践中存在的一些突出问题对行政许可权的相对集中提出了迫切要求。据 2000年上海市行政许可状况的调研报告显示，由于行政部门之间职责分工过细，且相互之间未形成科学的协调配合机制，因而在考虑对某一方面加强行政管理、加强事前审查控制的措施时，采取的往往是增加一个事前审查控制部门，增加一道许可环节，其结果导致对某种事项的行政管理，往往需要经过多个部门、多个环节的多个许可。可以预计，随着行政部门分工的越来越细，行政部门职责交叉重叠愈演愈烈，申办一个事项、申请一个项目需要经过审批的行政部门越来越多，行政许可的环节越来越繁琐，申请获得许可的周期也越来越长。针对这些问题，借鉴《行政处罚法》的做法，《行政许可法》确立了相对集中行政许可权的原则。

相对集中行政许可权的优点在于：一是在一个部门实施行政许可权的制度下，许可事项原来所涉及的有关部门不再享有实质性的许可权，原来由多个部门行使的许可权统一由一个部门行使，有助于从源头上消除多头许可的弊端。二是由一个部门统一实施行政许可，避免了多部门分别实施行政许可可能产生的各种

矛盾，提高了许可效率，降低了许可成本。三是促进了许可事项本身的整合、归并，改善了市场环境，加快了市场准入。

二、实施相对集中行政许可权应当遵循的原则

1、精简原则

实施相对集中行政许可权，遵循“精简”原则，将相对集中行政许可权与政府机构改革和职能重组结合起来，对原由有关行政机关行使的管理权根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉，真正实现行政机关的职能转变。

2、效能原则

实施相对集中行政许可权，遵循“效能”原则，要求行政机关只要能把该管的行政许可事项管住、管好，办事手续应当越简单越好，以方便基层、方便老百姓，不能扰民。行政许可的价值取向，应当讲究成本和效益，即设定行政许可制度及其运作应当是低成本、高效益的。

3、统一原则

实施相对集中行政许可权，遵循“统一”原则，要求政府科学合理地调整、确定不同部门、不同级别行政机关的行政许可职权，使相同或者相近的行政许可事项由一个部门承担，避免行政推诿、扯皮，提高行政执法水平与效率。 三、行政许可统一办理制度

1、一个窗口对外

行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定，即通常所说的“一个窗口对外”。其适用于行政许可申请需要一个行政机关内设的多个机构分别审查，出具审查意见的情况。这种情况属于一个行政许可，应当由行政机关统一办理，申请人不参与其内部程序。但由于行政审批过程中存在一些不正之风，有些执法人员

利用审批权“寻租”，谋取个人利益，有时需要申请人一个处(科)室一个处(科)室去跑，去做工作，打通关节，否则，哪道关都不好过。这种情况就属于内部行政程序外部化，使一个行政许可变成多个许可，不仅增加了行政机关工作人员腐败的机会，加大了申请人的成本，还拖延了审批时间，影响了行政效率。因此，近年来许多地方都在搞“一个窗口对外”，就是规定行政审批从“一个窗口”进出，不让申请人参与行政审批的内部程序，从制度上防止出现内部行政程序外部化，减少执法人员利用审批搞腐败的机会。对此，《行政许可法》规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

2、并联审批

行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，地方人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，即通常所说的“并联审批”。根据经验，并联审批的基本要求是：“一家承办、转告相关、并联审批、限时完成。”目前主要适用于一些需要前置审批的企业的市场准人。上海市的具体做法是：

1．由申请人向工商行政管理部门提出企业设立或者变更的申请，工商行政管理部门提供相应的登记须知；涉及其他行政审批的，工商行政管理部门向申请人提供各行政审批部门编写的《前置审批申请须知》，由申请人阅读后，填写《并联审批申请书》交工商行政管理部门。

2．工商行政管理部门收到《并联审批申请书》后，在2个工作日内将《并联审批申请书》通过传真或者计算机网络发送给有关行政审批部门，行政审批部门在5个工作日内作出批准或者不批准的决定；逾期未回复的，视为批准。

3．工商行政管理部门根据有关部门的审批意见，对登记申请材料齐全的，在5个工作日内核发一定期限的营业执照，并注明“涉及行政许可的凭许可证经营”，并抄告有关前置审批部门。同时，告知企业各行政审批部门的审核意见和工商行政管理部门颁发的营业执照仅用于企业筹建和经营非专营审批的经营项

目，企业在取得行政审批部门颁发的许可证或者正式批准文件前，不得从事相关的经营活动，否则，一切后果由申清人承担。

4．企业在领取营业执照后，对涉及行政许可的项目，在6个月内向相关行政审批部门办理有关手续，领取许可证。并联审批大大提高了行政效率，多数企业取得营业执照的时间比未实行并联审批前缩短了三分之二，企业设立的时间从原来的三十天甚至几个月减少到十天以内。

3、“一站式”服务

地方人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理有关的行政许可，即通常所说的“一站式”审批，主要是对有关投资项目的审批，往往涉及政府的多个部门，需要多个许可，为了提高效率，地方政府通过设立“一站式”服务中心，让各行政审批部门到“一站式”服务中心联合办公，集中办理有关行政许可。如重庆市对外商投资企业实行“一站式”服务，具体作法是：实行集中时间、集中地点的服务方式，由市政府授权市外经贸委牵头，市各有关行政审批、综合管理部门联合值班，集中办公。外商到“一站式”服务中心可办理从立项到领取各种证照的手续。各相关部门分别在1～3天不等的时间内分别完成审批手续。在项目文件手续齐备，符合国家有关规定的情况下，办理从立项到领取营业执照在9个工作日内完成；办理税务登记到海关备案等手续在5个工作日内完成；须由市转报国家审批的项目，在9个工作日内完成。对国家产业导向限制外商投资的项目、建设或者经营条件需全市平衡的项目和重复建设项目，实行综合管理部门联席会审。