政府投资项目投资决策程序研究

第21卷第4期天　津　理　工　大　学　学　报V ol. 21N o. 4

　　　　　　　　　　　　　　　　　

2005年8月JOURNA L OF TIAN JIN UNIVERSIT Y OF TECHN OLOG Y Aug. 2005

　　文章编号:16732095X (2005) 0420035204

政府投资项目投资决策程序研究

夏立明, 朱俊文, 李丽红

(天津理工大学造价工程师培训中心, 天津300191)

摘　要:改善政府投资项目的投资决策程序具有十分重要的现实意义, 这也是政府投资项目管理的重要组成部分. 本文从政府投资项目全过程管理的角度, 分析了我国现行的政府投资项目的审批制度和投资控制过程的系统特性, 针对现状中的问题, 提出了改进政府项目投资决策程序的建议. 关键词:政府投资项目; 投资决策; 控制中图分类号:F202　　文献标识码:A

Study on decision making process for fiscal projects

XI A Li-ming , ZHU , (T raining Center of C onstruction C ost Engineer , China )

Abstract :The im provement projects prvcesses entail an im portant practical significance in nowadays is of management too. This paper analyzes the system characteristic of current pro 2cess of and control from the view of life circle management on fiscal project , and for the shortcoming exis 2tence , we propose a set of suggestion for im provement on the investment decision making system. K ey w ords :fiscal project ; investment decision making ; control

1　问题的提出

改革开放以来, 我国的投资体制进行了一系列的改革,

打破了计划经济体制下的高度集中的投资管理模式, 初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、建设实施市场化的新格局. 但是现行的投资体制运行过程中存在不少问题, 为此, 国家发展和改革委员会在2004年8月出台了新的《投资体制改革方案》, 该方案主要在市场资源配置、项目审批、宏观控制等方面进行了改革, 对政府投资管理体制也提出了相应的决策机制、融资机制及政府投资实现方式等方面的改革. 该改革方案应就如何解决建立科学政府投资项目的决策程序做深入研究的探索.

政府投资项目决策是选择和决定投资行动方案的关键, 是对拟建政府投资项目的必要性和可行性进行技术经济论证, 对不同建设方案进行经济技术比较及做出判断和决定的过程. 正确的项目投资行动来

收稿日期:2004211204.

基金项目:天津市科委科技发展战略研究计划研究项目(02350811) .

) , 男, 教授. 第一作者:夏立明(1960—　　

源于正确的项目投资决策. 由此可见, 与市场经济体

制相适应的投资决策管理体制, 是项目投资决策正确性的有力保证. 一套科学、规范的决策程序是完善政府投资项目的决策机制的重中之重.

本文先从政府投资项目的决策系统的特性入手, 对我国政府投资项目的投资控制与项目审批制度进行了分析, 然后提出了建立我国政府投资项目投资决策体系的建议和对策.

2　政府投资项目决策系统特性

政府投资项目的决策过程是一个复杂的系统[1], 系统是服从同一目的的若干个相互联系、相互依赖、相互作用的部分组成的整体, 根据系统的职能, 一般应具备的特性有. 2. 1　整体性在进行政府投资项目的决策时, 要从整个国家和地区的整体利益出发, 从公共利益的角度出发, 从宏

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观上去决策、配置与管理政府投资项目的立项、建设和运营. 因此, 有必要建立一套科学、民主、公开、透明的政府投资项目事前、事中、事后的监管体系. 通过这一整套的监管体系达到完善决策程序的目的. 2. 2　目的性政府投资项目以政府财政基本建设资金为投资主体, 多是提供公共产品、非盈利性的、为社会大众所需的项目, 也包括一些虽盈利, 却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目. 因此, 政府投资项目的决策系统要有明确的目的性———保证公共利益不受损害、国有资产不流失、投资规模适当. 2. 3　关联性

政府投资项目的决策系统实质上是为了完善政府的规划功能, 根据规划的内部和外部条件变化的信息给系统施加作用进行相应的调整, 对整个社会经济系统来说, 其关联性表现在决策系统的内部控制和相互作用. 因此, 有必要建立政府投资项目的一整套决策追究制度,

管制度. 2. 4　, 的干扰, 、各种天灾人祸等, 这就要求决策机制能根据市场的可控变量, 如国民收入增长速度、投资总额的变动、通货膨胀率、投资结构等变动情况, 及时修正各种经济参数, 保证决策系统的运行始终处于最佳的轨道.

告. 可行性研究报告完成后, 最后由建设单位报政府计划主管部门审批[2]. 3. 2　设计与计划

可行性研究报告经批准后, 建设单位才能委托有相应资质的设计单位依照批准的可行性研究报告的要求进行初步设计和编制项目总概算. 初步设计由政府规定的部门(一般是建设行政主管部门) 审批, 项目总概算由政府计划主管部门负责审核批准. 并作为项目总投资的依据.

项目的初步设计获得批准, 项目总概算已经核定以后, 该项目就列入年度政府投资项目计划, 并由政府提请人民代表大会常务委员会审查批准.

政府投资项目计划批准后, 由政府计划主管部门及时向各建设单位下达投资计划, 并通知其行业主管部门. , (一般是建设行政) 审批, 项目预算由政府投资审计机构审核, 并报政府计划主管部门核定.

项目预算不得超过已批准的项目总投资. 确需超过的, 由政府计划主管部门报相应的各级政府批准, 但超过一定限额以上的, 各级政府应当提请相应的各级人民代表大会常务委员会审查批准. 3. 3　招标与工程支付标底由招标单位自行编制或委托经建设行政主管部门认定具有编制标底能力的工程造价咨询单位编制, 政府投资项目的标底须经财政部门指定的专门评审机构评审, 评审通过后, 方可招标.

政府财政部门根据年度政府投资项目计划按工程建设进度分期拨付建设资金. 政府投资项目一般实行建设监理制, 并由监理单位负责施工过程中的合同价款的支付. 监理工程师按照合同要求处理由于工程变更和索赔引起的合同价款调整问题, 并按期向业主或项目法人提供合同价款支付报告, 然后由业主或项目法人报财政部门审批, 最后由财政部门提供结算资金. 竣工结算审查是竣工验收阶段的一项重要工作. 经审查核定的工程竣工结算是核定建设工程造价的依据, 也是政府投资项目验收后编制财务决算和核定新增固定资产价值的依据. 政府计划主管部门和财政部门均要委托相应资质的单位或审计部门对竣工结算进行审查. 3. 4　财务决算

财务决算就是对项目财务指标的核算. 财务决

3　我国政府投资项目全过程投资控制与项目

审批

　　我国政府投资项目投资控制的要点是合理确定和有效控制项目的投资额. 投资控制的目标就是让实际投资额不超过计划投资额. 这种投资控制过程仅仅把决策作为整个投资控制过程的第一个阶段, 接下来还有设计阶段、施工招标采购阶段以及支付结算与竣工移交阶段, 项目的投资控制主要依靠现行的审批制度. 3. 1　立项

目前我国政府投资项目必须经申请并批准立项以后才能进行建设. 立项申请一般由政府计划主管部门审查. 符合立项条件的, 再由计划主管部门报相应的各政府批准. 对特别重大的项目, 各级政府还应当提请相应的各级人民代表大会或其常委会审查批准.

立项申请批准后, 建设单位委托有相应资质的咨询机构进行项目的可行性研究和编制可行性研究报

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算一般进行财务审计, 由审计部门依照有关法律法规对项目财务方面进行审查. 包括财务报表审计、符合性审计和绩效审计. 后评价是对整个项目投资活动的总结与评价, 由国家计委负责.

综上所述, 我国政府投资项目的审批制度贯穿项目建设程序全过程. 而且涉及的管理部门也较多, 既有政府部门, 如财政主管部门、计划主管部门、建设主管部门、审计主管部门等等, 也有建设单位和咨询机构. 3. 5　存在的问题我国政府投资项目的投资控制过程主要有两大缺陷:首先, 由于对项目决策的重视程度不够而引起的投资控制的重心后移. 也就是我国的政府投资项目的投资控制主要偏重于对一个具体政府投资工程的施工阶段的造价控制, 而对项目前期工作不够重视. 项目决策阶段也仅仅是整个投资控制过程的一个环节, 即项目前期工作. 其次就是我国政府投资项目的投资控制依然是被动控制[3]. 资控制目标很简单, , 投资决策风, 如果对这些风险估计不足, 就难免出现“三超”现象. 我国长期沿袭下来的审批制度就是这种被动控制的写照.

取向还是贯彻可持续发展的绿色投资取向.

图1　改进后的政府投资项目审批程序

Fig. 1　Approved process of fiscal project after improved

我们可以仿照中国香港政府工程的审批程序对

政府投资项目立项[4], 即由建设单位提出项目建议书, 并由业主部门编制可行性研究报告, 项目建议书和可行性报告获得计划部门批准后, 不是马上立项, 而是把该政府投资项目作为政府投资计划的丙类工程. 丙类工程的建设单位每年经财政部门向政府申请财政拨款, 若申请获批准, 该工程便被提升为乙类工程. 若该政府投资项目停留在丙类工程3年仍未能成功提升为乙类工程, 便被剔政府投资计划. 丙类工程一旦被提升为乙类工程, 便可进行初步设计和编制招标文件工作. 乙类工程还要由建设单位向人大财务委员会申请将工程提升为甲类工程. 只有该政府投资项目被提升为甲类工程才能进行招标

. 这种逐步提升政府投资项目类别的立项审批制度有利于政府投资的整体规划. 如丙类工程筛选过程中, 就可以比较各类丙类工程对政府投资取向的重要程度, 然后决定是否提升为乙类工程. 4. 2　初步设计完成后的具体规划我国过去是项目立项后进入初步设计阶段, 这样在初步设计中即使严重出现了项目不可行或者达不到预期目标等情况, 由于项目已经批准, 所以就将错就错了, 显然不利于项目决策. 如果仿照中国香港的做法, 乙类工程可以进行初步设计, 但并不意味着项

4　改革政府投资项目决策程序的对策

通过上述分析政府投资项目的投资控制过程, 不难发现, 我国政府投资项目的决策是在整个控制过程中的最薄弱的环节. 政府投资项目的决策范围必须由过去仅仅审批具体项目的项目建议书、可行性报告以及设计任务书等向两个方面扩展. 一方面要向前扩展到本系统政府投资项目的整体规划, 另一方面要向后扩展到具体政府投资项目的规划设计以及建设

阶段. 对政府投资项目实行与国际惯例接轨的业主制, 业主全权负责政府投资项目全过程的投资控制. 如图1所示.

4. 1项目立项阶段整体规划

加强政府投资项目立项阶段的整体规划, 是西方发达国家进行政府投资的重点. 因为这些国家的经济实力决定了他们站在政府投资的高端位置. 对政府投资如何带动整个国家经济发展的投资取向的选择是西方发达国家进行政府投资重要考虑的问题. 比如是采取实行以效率为主的投资取向还是追求公平与社会福利的投资取向, 是实行以拉动经济发展为

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目已经获得批准招标. 在乙类工程提升为甲类工程的过程中, 还要对初步设计完成后发现的重要问题进行分析比较, 包括对项目可行性研究报告的修改、审查等等. 推迟项目立项是这些具体规划得以顺利进行的保证.

4. 3　设计阶段对前期工作的总结

式也不一样. 目前我国政府投资项目资金拨付大多

采取间接支付, 即先把资金拔给建设单位, 再由建设单位支付给承包商. 这样资金很难到位, 挤占、挪用政府投资项目资金的案件时有发生. 如果采用集中支付制度[5], 即政府有关部门把资金直接拨付给承包商, 不通过建设单位, 就可以避免资金流失或挪用的事件发生, 保证政府投资项目资金全额、足额到位. 4. 6　建设过程中的支付与结算控制

我国过去重视对政府投资项目“打足投资”, 但对项目建设过程中的支付与结算细节不太重视. 采用集中支付制度可以对政府投资项目建设过程中的支付与结算进行内部控制, 有利于及时发现和处理项目建设过程中盲目扩大规模、增大投资的违法事件, 真正起到控制投资的作用. 参　文献:

　, . [J,1996, (5) :70.

]尹贻林. 政府投资项目管理模式研究[M].天津:南开

加强前期工作决策是我国政府投资项目投资控

制的关键. 我们过去不太重视项目前期工作的管理, 这是我国政府投资项目投资失控的重要原因之一. 对前期工作的总结是加强前期工作决策的最后一环, 将决定项目是否上马的决定阶段.

如果仿照香港的做法, 前期工作的总结是乙类工程是否提升为甲类工程的主要依据. 该总结应向相应级别的人民代表大会常务委员会汇报并由人大决定. 只有甲类工程才能列入年度投资计划, 并准许招标. 4. 4　招投标阶段的采购合同价的确定

我国过去提到项目决策往往是指项目前期工作阶段的决策, 段. 和实施过程. . 一般要根. 比如对风险因素不多的简单项目可以采用固定总价合同, 对复杂的大型项目一般采用单价合同等等. 4. 5　建设前资金的到位

政府投资项目的资金来源不同, 其资金拨付的方

大学出版社,2002.

[3]　宋俊岳. 建设项目评估与投资控制[M].北京:中国科

学技术出版社,1994.

[4]　尹贻林. 中国内地与香港工程造价管理比较[M].天

津:南开大学出版社,2002.

[5]　夏立明. 关于我国政府投资项目的集中支付制度研究

[J].财经问题研究,2003, (6) :35.