国家生态文明政策体系构建研究

——关于“美丽中国”的可操作层面探讨

朱启贵

2013-06-11 07:37:00　　　来源：《人民论坛·学术前沿》2013年5月下

摘要：当前我国生态环境状况堪忧，敲响了生态安全警钟。要充分认识生态文明建设的极端重要性和紧迫性，以“五位一体”思想为指导，把生态文明建设的理念、原则、目标等全面贯穿到政治、经济、文化、社会建设的各方面和全过程，构筑生态文明建设的区域协调合作机制，完善经济社会发展的综合评价体系及其支撑系统，健全生态保护政策法规，着力推进节能减排和绿色发展，全面提升全社会生态文明意识，努力建设美丽中国。

关键词：生态文明；美丽中国；五位一体

作者简介：朱启贵，上海交通大学安泰经济与管理学院教授、博导。研究方向：国民经济核算与分析、国民经济理论与政策、可持续发展、公共经济与政策。主要著作：《可持续发展评估》、《绿色国民经济核算论》、《区域协调可持续发展》、《金融调控与资金流量核算》等。

中国生态环境现状堪忧

改革开放以来，我国经济高速增长，国内生产总值(GDP)从1978年的3645亿元增长到2012年的519322亿元，实现了年均约9.8%的增长速度，是同期世界经济年均增长率的3倍多。2010年，中国的GDP总量超过日本，成为世界第二。但是，我国的资源消耗水平与世界先进水平甚至世界平均水平有着较大差距，在许多方面，资源浪费依然十分严重。我国正面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，生态系统正在经历重重考验，生态环境危机正在敲响生存与发展的警钟。当前，生态环境问题主要表现在以下几个方面：

一是资源约束趋紧。我国资源总量大、种类多，但人均占有量少，主要矿产资源人均占有量相当于世界平均水平的比例分别是煤67%、石油8%、铁矿石17%、铜25%、铝土矿11%，石油和主要矿产资源都大量依靠进口，资源短缺已成为制约发展的重要瓶颈。我国人均耕地、林地、草地面积和淡水资源分别仅相当于世界平均水平的43%、14%、33%、28%。①

二是水污染严重。我国污水年总排放大约在700亿吨～900亿吨;生活饮用水水质全项合格率仅为10%，全国还有1.2亿农村人口的饮水卫生条件得不到改善。目前，中国7大水系的26%是五类和劣五类水，9大湖泊中有7个是五类和劣五类水。五类和劣五类水不能接触人体，也不能作为农业用水。全国水污染事故近年每年都在1700起以上。②

三是水土流失严重。我国水土流失呈现三个特征：一是水土流失面积大，分布范围广;二是流失强度大，侵蚀严重区比例高;三是流失成因复杂，区域差异明显。我国现有水土流失总面积达356万平方公里(含风蚀)，已占到国土面积的37.1%，且不仅广泛发生在农村地区，还发生在城镇和工矿区，几乎每个流域、每个省份都有。国土流失加剧了我国人地矛盾，直接威胁到我国的粮食生产安全和人的生存。我国人均占有耕地面积仅为1.39亩，远低于世界平均水平的3.75亩，而我国因水土流失损失的耕地平均每年高达100万亩。按现在的流失速度推算，50年后，东北黑土区1400万亩耕地的黑土层将流失掉，粮食产量将降低40%左右;35年后，西南岩溶区石漠化面积将增加一倍，届时有近1亿人失去赖以生存和发展的土地。③

四是环境灾害严重。我国环境灾害表现在四个方面：一是灾害种类多。几乎所有环境灾害我国都发生过，如气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾。二是分布地域广。我国各地均不同程度受到环境灾害影响，70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等环境灾害严重的地区。2/3以上的国土面积受到洪涝灾害威胁。东部、南部沿海地区以及部分内陆省份经常遭受热带气旋侵袭。东北、西北、华北等地区旱灾频发，西南、华南等地严重干旱时有发生。各省(自治区、直辖市)都发生过5级以上的破坏性地震。约占国土面积69%的山地、高原区域因地质构造复杂，滑坡、泥石流、山体崩塌等地质灾害频繁发生。三是发生频率高。我国局地性或区域性干旱灾害几乎每年都会出现，东部沿海地区平均每年约有7个热带气旋登陆。地震活动也十分频繁，大陆地震占全球陆地破坏性地震的1∕3，是世界上大陆地震最多的国家。森林和草原火灾时有发生。四是造成损失重。从1999年到2008年的19年里，平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾，倒塌房屋300多万间，紧急转移安置人口900多万人次，直接经济损失2000多亿元。④环境灾害的原因是多方面的，既有自然原因，更有人为因素，长期沿袭的粗放型经济增长方式和资源不合理开发利用是重要原因。

这些问题的产生，一方面是因为我国人口众多、资源短缺、环境容量有限、生态脆弱，加之我国发展很快，发达国家几百年逐步显露的问题在我国被压缩到几十年集中显现;另一方面是因为我们的经济发展方式没有根本转变，资源利用方式粗放、浪费严重，资源综合利用率低，生态文明的理念没有牢固树立，生态不文明的做法还很普遍。因此，节约资源保护环境还是要从源头上、从根本上跨过资源环境这道槛，不仅要加快转变发展方式，还必须把生态文明建设放在突出位置大力推进。

中国生态文明建设任重道远

生态环境问题在中国已不是单一的经济问题。随着民众环境意识的觉醒，生态环境问题正在变成严重的社会问题，并且很可能演化为有损社会和谐的社会危机。更为严重的是，如果环境污染和生态破坏造成的危害过大，很可能全面颠覆中国多年改革获得的小康成果，而成为一个政治问题。而政治问题必须在政治的高度上才能解决。多年来，党和政府在面对生态环境问题时，管理理念逐渐提升，对环境问题的认识也在不断深化。党中央提出科学发展观，并把它的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，这是中国发展道路上的一次战略性转折。党的十六届四中全会从提三个文明建设即物质文明建设、精神文明建设、政治文明建设，到构建和谐社会。党的十七大为实现全面建设小康社会奋斗目标，提出经济、政治、社会、文化的四个建设和建设生态文明。党的十八大报告首次单篇论述“大力推进生态文明建设”，强调“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国”，首次把“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”三大发展理念写入党代会报告。建设美丽中国作为全新的理念，伴随着党和国家把生态文明建设摆上重要议事日程应运而生，这是我国发展进入新阶段的迫切需要，是党在深刻把握可持续发展的时代潮流和当今世界绿色、循环、低碳发展的新趋向作出的战略抉择。习近平总书记在十八届中共中央政治局第一次集体学习时强调指出：“随着我国经济社会发展不断深入，生态文明建设地位和作用日益凸显。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，使生态文明建设的战略地位更加明确，有利于把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。”⑤

建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

构筑生态文明建设的区域协调合作机制，加强区域生态安全管理。生态文明建设工作是一项繁杂的系统工程，它既涉及国土资源、水利、林业、环境、海洋、农业、卫生、建设、统计等多个部门，又涉及经济区和行政区。多个行政区、多个部门共同开展工作，合作得好，可以发挥各行政区和部门的优势;合作不好，难免相互掣肘，工作就难以开展。因此，区域生态文明建设协调合作机制亟待建立。据史料记载，上世纪80年代，国务院组建的上海经济区划办公室为了减防太湖的洪灾，组织专家制定了太湖综合整治计划，预算投入32亿元人民币，疏浚太湖，拓宽太(湖)—浦(黄浦江)河，开挖望(亭)—虞(山)河，整治太湖通江(海)河道等一系列防灾工程。然而，该工程牵涉到两省一市，难以协调，预算资金无法落实，工程只能作罢，计划束之高阁。由于舍不得花32亿元用于防灾，结果是1991年春夏之交的太湖流域洪涝灾害造成200多亿的损失。因此，建立区域间生态文明建设领导机构，负责区域生态文明建设领导工作，既有利于区域协调互动机制的建立，又有利于区域综合发展统筹规划的制定，使自然资源在更大范围实现优化配置，并最终为区域环境同治、共同发展和互补型经济社会发展提供契机，确保生态文明建设工作健康、有序地运行。

改革经济社会发展综合评价体系，引导生态文明建设。按照科学发展观和“五位一体”的要求，考核经济社会发展的成就和干部政绩，应当既要看城市发展，又要看农村发展;既要看先进地区的发展，又要看落后地区的发展;既要看经济发展，又要看社会发展;既要看经济增长率，又要看人民生活改善程度;既要看改革和发展，又要看社会稳定;既要看当前的发展，又要看发展的可持续性;既要看物质文明建设，又要看政治文明建设、社会建设和文化文明建设。目前，我国现有的经济社会发展评价体系存在不足之处，评价指标过于偏重经济总量和增长速度，不能全面反映经济增长的全部社会成本、经济增长方式的适宜程度以及为此付出的资源环境代价，不能全面反映经济增长的效率、效益和质量，不能全面反映社会财富的总积累以及社会福利的动态变化，不能有效衡量社会分配的公平性和不同社会群体享受基本公共服务的均衡性。党的十八大报告鲜明地提出“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”。因此，我们必须在现有基础上，完善包括经济、社会、生态和人的全面发展在内的评价指标体系，将资源消耗、环境损害、生态效益纳入其中，以此来引导正确的行为选择和价值取向，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，实现经济效益、社会效益、资源环境效益的有机统一。只有对生态文明建设作出科学评价，清晰认识当前建设的现状和问题，才能引导我们探明生态文明建设和美丽中国的实现路径，才能确保政策的制定符合美丽中国的经济社会发展的切实需要。因此，我们要贯彻落实党的十八大精神，以“五位一体”建设理论为指导，建立迈向美丽中国的经济社会发展综合评价体系，支撑生态文明建设路径的确立和政策的制定，促进和推进生态文明建设落到实处，加快迈向美丽中国，实现永续发展。

建立资源—环境—经济综合核算体系，支撑生态文明建设。生态文明建设需要资源、环境、社会、文化、政治和经济等数据支撑系统。现行的国民经济指标的内容、范围、统计方法和具体数据都由国民经济核算体系(System of National Accounts，SNA)决定，但SNA难以支撑生态文明建设评价体系，因为它主要以市场交易为原则设计的，其覆盖面为经济系统，不适应可持续发展需要，存在不少缺陷。以其最综合的总量指标GDP为例，缺陷主要表现在：第一，没有将建设性与破坏性活动区别开来。衡量进步的现实方法应当分清成本与效益，而GDP却将所有交易加入总量。疾病、犯罪以及自然灾害都可以使GDP增加，因为医治病患、关押罪犯、修复损失全都需要投入资金。这样，尽管生活质量下降，GDP依然在上升。第二，只有在自然资源被消费之后才能衡量其价值。原始森林中的树木为人类和动物提供了许多生态产品，但如果树木没有被砍伐当成木材，它们对GDP来说就毫无价值。而同时，GDP没有将树木贡献的损失计算在内。第三，完全忽视了一切没有标价的活动与服务。由家庭、社区与志愿者发挥的必要职能，诸如家务劳动、照顾儿童等，并没有被GDP计算在内。如果这些服务必须掏钱才能得到时，那么GDP也会上升——而这种价值建立在侵蚀社会肌体之上。第四，不能反映收入分配结构，而不同的收入分配对应不同的社会福利状况。简而言之，GDP的概念只注重增长而不惜一切代价，不考虑清洁的空气和水源、健康安全的社会，以及享受生活的闲暇时间等与人类息息相关的方面。由于GDP的核算方法没有考虑自然资源消耗成本和环境降级成本，从而人为高估国民经济产出，结果导致对自然资源的过度消耗和对环境的严重污染，导致自然资源与环境状况恶化，人类的生存条件受到威胁，经济发展不可持续。⑥

可持续发展理念提出以来，联合国、世界银行等国际组织和一些国家及地区致力于环境与经济综合核算体系的理论和实践研究，从而形成了SEEA 1993(System of Integrated Environmental and Economic Accounting，SNA)、SEEA 2003、SEEA中心框架(System Environmental-Economic Accounting：Central Framework，2012)⑦。SEEA中心框架(2012)是建立在SEEA 1993和SEEA 2003基础之上。其中，SEEA 1993最重要的贡献是提出对经济的可持续发展水平进行评估和测量的概念和方法，在获得了一定的实践经验和方法论的进步后，SEEA 2003又向统一的概念和定义迈出了重要一步，并且明确了各个账户核算的方法和步骤。SEEA中心框架较之于前两个版本的最为重要意义在于，它基于一致的概念、定义、分类和核算规则，被提升为国际统计的标准(联合国安理会83次会议)。SEEA中心框架有两个扩充部分，一个是SEEA试验性生态系统账户(SEEA：Experimental Ecosystem Accounts)，另一个是SEEA延伸及应用(SEEA：Extensions and Applications)，这两部分内容重在提供方法和框架，并不作为国际标准发布。当前，SEEA试验性生态系统账户的内容还处于草案制定过程中，其核算的账户设置和分类标准还没有确定，而且即便正式方案出台，也不作为国际标准而使用，这就更需要对我国生态系统核算的方法进行具体的研究和探讨。由此可见，将生态系统纳入资源—环境—经济综合核算的框架，建立健全中国资源—环境—经济综合核算体系，既符合当前我国生态文明建设的需要，也是国际研究进展的大势所趋。

健全生态保护政策法规，支撑生态文明建设。生态文明建设需要健全生态环境保护政策法规体系。第一，科学构建生态补偿政策的框架，制定生态补偿政策。要实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，改变“排污时争先恐后、治理时相互推诿”的局面。第二，建立健全排污权可交易制度。第三，完善政府、企业、社会多元化环保投融资政策，拓展资金投入渠道，解决生态保护资金短缺问题。第四，加强节能减排法制建设与监督管理。加快完善节能减排法律法规体系，提高处罚标准，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题。要制定和执行主要高耗能产品能耗环保限额强制性国家标准，加大节能减排执法力度。中央和地方政府每年都要开展节能环保专项执法检查，坚持有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处各类违法行为。第五，健全生态环境保护法规体系。把维护生态文明建设的各项工作纳入法制化轨道，用生态文明的观念指导生态环境的相关立法，并对现有法律法规进行充实完善;要狠抓相关法律的执行和落实，确保生态环境保护法律法规的权威性和有效性。

落实战略环评制度，确保生态文明进入决策前端。战略环评是指对政策、计划、规划及其替代方案的环境影响进行系统的和综合的评价过程。它是在政策、计划、规划层次上及早协调环境与发展关系的一种决策和规划手段，也是实施可持续发展战略的有效工具和手段，是工业化和城市化过程中规避环境风险和生态危机，保障生态文明的根本手段。目前，战略环评在我国存在着认识不到位、体制机制不健全、基础不牢固等问题，未能有效改变生产力空间布局和产业结构的不合理现象。我国必须严格执行战略环评制度，将生态文明纳入综合决策的机制，要将战略环评置于自然资源开发利用规划和项目建设的前端，使人口分布、生态环境承载力、资源利用状态等成为国民经济和社会发展决策的重要依据，从源头上保护生态环境;要依法加强对能源、水、土地、森林、矿产、海洋等自然资源开发规划和项目的环境管理，加强建设项目的生态环境监管，严格控制破坏生态环境的开发建设活动。

发展绿色产业，转变经济发展方式。在应对国际金融危机和全球气候变化的挑战中，世界主要经济体都把实施绿色新政、发展绿色经济作为刺激经济增长和经济转型的重要内容。发展绿色经济的重点是推进绿色产业的发展。我国正处在工业化、信息化、城镇化和农业现代化的加快发展阶段，资源的供需态势非常严峻，水土资源供需结构性紧张，能源供需长期紧张，大宗矿产资源将出现短缺。我国绿色产业发展的着力点在于加快传统产业的绿色转型，发展战略性新兴产业，有效破解资源环境约束的发展难题、减小资源环境代价;通过培育新的经济增长点和增加就业，增加发展后劲。具体而言，一方面必须加快发展节能产业、资源循环利用产业和环保产业，培育一批具有国际竞争力的节能环保大型企业集团;另一方面必须加快发展新能源产业、节能环保产业、新一代信息产业、绿色制造业、新材料产业、文化传媒产业、生物医药及医疗保健产业、生产型服务业及现代农业等产业。中国节能环保产业潜力巨大，拉动经济增长前景广阔。到2015年，中国技术可行、经济合理的节能潜力将超过4亿吨标准煤，可带动上万亿元投资;节能服务业总产值可突破3000亿元;产业废物循环利用市场空间巨大;城镇污水垃圾、脱硫脱硝设施建设投资可超过8000亿元，环境服务总产值将达5000亿元;节能环保产业总产值达4.5万亿元，增加值占GDP的比重为2%左右，节能环保产业产值年均增长15%以上。

聚焦节能减排工作，驱动绿色发展。节能减排是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择，是推进经济结构调整、转变发展方式的必由之路，是维护中华民族长远利益的必然要求。因此，我们务必要抓紧抓好节能减排工作。为此，第一，加快节能减排科技进步。要组织实施节能减排科技专项行动，组建一批国家工程实验室和国家重点实验室，攻克一批节能减排关键和共性技术。积极推动以企业为主体、官产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化体系建设，增强企业自主创新能力。第二，完善配套政策。扩大实施高耗能、高污染行业差别电价和水价政策。推进城镇供热价格改革，实行按用热量计量收费;落实电厂脱硫上网电价政策;健全排污收费及污水、垃圾处理收费制度，合理提高征收标准。研究建立对量大面广的节能产品的财政补贴机制。拓宽融资渠道，促进国内及国际金融机构资金、外国政府贷款向节能减排领域倾斜。要落实限制高耗能高污染产品出口的各项政策。继续运用调整出口退税、加征出口关税、削减出口配额、将部分产品列入加工贸易禁止类目录等措施，控制高耗能高污染产品出口。第三，调整和优化能源结构。调整和优化能源结构是长期坚持的方向。一要优化一次能源供应结构，降低煤炭在一次能源供应总量中的比重，大力发展水电，积极发展核电，鼓励发展风电、太阳能等清洁能源。二要优化能源转换结构，发展火电，发展大容量、高参数机组，上大压小。

建立生态文明监测预警系统，提高生态文明监管水平。凡事预则立，不预则废。我国要从生态环境实际情况出发，运用宏观经济统计理论与方法，借鉴国外经验，建立生态文明监测预警体系，实现对生态环境的全天候监测、评估与预测，科学把握生态文明的状况及其未来走势，并定期发布生态文明监测预警报告。这样，一能为党和政府决策提供科学、及时、可靠的依据;二能不断提高生态文明建设监管水平;三能让全社会充分了解的生态文明建设状况，提高全社会对生态文明和绿色发展的关注程度。

提升全社会生态文明意识，建设资源节约型、环境友好型社会。要实现绿色发展、循环发展、低碳发展，推进生态文明建设，我们必须提升全社会生态文明意识，将生态文明作为经济社会发展的基本准则。为此，第一，各级政府要将生态文明建设作为重要任务，把生态文明建设纳入发展战略与目标，并落实到一切工作之中。第二，广泛开展生态文明建设的教育和宣传，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气，力求每位公民都认识到保护生态环境是一项基本义务。生态文明教育是一项基本国策，必须常抓不懈，要编写生态文明建设的普及性读物，尤其要在中小学教材中加强有关生态环境保护的内容。第三，加大对生态文明建设的投入，建设绿色环保工程。第四，树立生态伦理理念，把人们行为对环境和生态的影响纳入道德规范，加快推进生态文明建设。总之，建设生态文明、实现绿色发展是一项宏伟的系统工程，需要全社会的积极参与和共同努力。

综上所述，建设生态文明是迈向美丽中国、实现中华民族永续发展的基本条件。只有实现生态文明，国家才能增强综合实力、创新能力、永续发展能力和国际竞争力，从而促进科学发展，完成历史和时代赋予的重任。我们必须学习和贯彻党的十八大精神，充分认识生态文明建设的极端重要性和紧迫性，以科学发展观为指导，将生态文明建设的理念、原则、目标等深刻融入和全面贯穿到我国经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，坚持节约资源和保护环境的基本国策，加快建设资源节约型、环境友好型社会，实现可持续发展，顺应人民过上更好生活的新期待。

(本文系国家社科基金重点项目“中国能源—环境—经济综合核算体系研究”的阶段性成果，项目批准号：11AZD031)

注释

1 本书编写组：《十八报告学习辅导百问》，北京：党建读物出版社、学习出版社，2012年，第144～146页。

2 “河水，不能承受之污”, 银川新闻网，http://www.ycen.com.cn/content/2012-05/19/content_1098093.htm.

3 “我国四成国土面临水土流失 东北局部黑土层已消失”，《人民日报海外版》，2010年8月7日。

4 国务院新闻办公室：“中国的减灾行动”，2009年5月11日，http://finance.people.com.cn/GB/9278241.html。

5 “习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话”，http://news.xinhuanet.com/2012-11/19/c_123967017.htm。

6 朱启贵：《可持续发展评估》，上海财经大学出版社，1999年，第5页。

7 European Commission, Food and Agriculture Organization, International Monetary Fund, Organisation for Economic Co-operation and Development, United Nations, World Bank, System of Environmental-Economic Accounting: Central Framework 2012, http://unstats.un.org/unsd/envaccounting/White_cover.pdf.