领导干部无为问责制的主要特点及完善途径

作者：肖光荣

领导科学 2011年06期

　　2005年，湖南省岳阳市出台了《领导干部和机关工作人员有错与无为问责办法(试行)》(以下简称《办法》)，是我国内地第一个关于领导干部无为问责的规范性文件，重点在无为问责方面进行了有益探索。《办法》所称的领导干部无为问责，是指岳阳市委、市人大、市政府、市政协负责对市管领导干部不履行或不正确、及时、有效地履行规定职责，或因主观努力不够，工作能力与所负责任不相适应，导致工作延误、效率低下、工作质量差、任务完不成的行为，依照办法予以过问并追究责任的制度。岳阳市领导干部无为问责制实施以来，对那些不思进取、不为民谋利的人给予追究直至淘汰一部分，对那些混日子的“太平官”来说是个警示。这样一种干部管理方式的转变，激励了那些有为干部的工作热情，得到了群众的拥护和支持。探讨这一部关于领导干部无为问责的规范性文件的主要特点及完善途径，无疑有着重要意义。

　　一、领导干部无为问责制的主要特点

　　岳阳市推行的领导干部无为问责制是我国内地第一部关于领导干部无为问责的规范性文件，率全国之先，其问责办法较为规范，可操作性较强，实行单列监督管理，在一定程度上填补了干部惩戒和激励中的制度性空白，并在一定程度上填补了法律空白。

　　(一)率先以地方规章形式出台问责制度

　　2005年7月21日，岳阳市委常委开会对《办法》进行了认真的讨论研究，并决定实施。7月25日，《办法》在岳阳颁布并正式实施。岳阳市领导干部无为问责制正式诞生，这是我国内地第一部关于领导干部无为问责的规章制度。虽然国内某些市县也在探索对领导干部无为问责的办法，但在当时还没有市县以规章制度的形式出台，有的只是以某种文件形式只言片语、断断续续地出现，还没有形成一套系统的制度和程序。

　　(二)问责办法较为规范，可操作性强

　　《办法》对问责主体、问责客体、问责程序、问责结果、问责救助等方面做出了较为规范的约束，具有较强的操作性。也正因如此，自《办法》施行以来取得了明显的效果。岳阳市实施《办法》以来，市县问责工作机构认真受理举报投诉，及时调查核实，发现有错无为行为线索，及时启动问责程序，一批有错无为干部受到问责处理。《办法》开始实施当年，全市共问责处理71人，其中处级干部6人，科级及科级以下干部65人；免职20人，引咎辞职1人，降职使用4人，调整工作岗位1人，通报批评20人，诫勉谈话、责令作出书面检查25人。到2008年年底，全市共问责处理1170人，其中处级干部10人，科级及科级以下干部1160人；免职92人，责令辞职或引咎辞职5人，降职使用34人，调整工作岗位146人，通报批评547人，诫勉谈话428人，其他方式问责32人。

　　(三)实行单列监督管理

　　《办法》对无为的一把手、副职分别进行单列监督管理。

　　一是坚持“不换思路就换人”原则，对无为的一把手实行单列监管。如汨罗市对以下四个方面能力不强的党政一把手实行单列监督管理：其一，总揽全局能力不强；其二，科学判断形势能力不强；其三，应对复杂局面能力不强；其四，领导发展能力不强。针对上述无为党政一把手的四种表现，下决心，动真格，依照《办法》相关规定进行处理。

　　二是坚持“不变面貌就变岗”原则，对无为的副职实行单列监管。通过“三查三看”确定无为党政副职：一是“查工作态度，看维护意识”，二是“查工作能力，看进取意识”，三是“查工作作风，看服务意识”。着重对年度考核民主测评和人大、政协评议中不称职票达到三分之一，经考核确定不胜任现职的党政副职干部进行无为问责，实行单列监督管理。

　　同时，对单列管理的无为领导干部，主要采取八项单列管理措施：一是自单列管理之日起，由岳阳市委组织部下达诫勉通知书，进行诫勉谈话，并责令其写出书面检查和制定整改措施；二是对确定单列管理的无为领导干部进行通报批评；三是无为领导干部在单列管理期间，一律取消年度评优评先资格，扣发当年奖金；四是在有错与无为投诉处理中心建立无为领导干部档案，进行专项管理；五是对已单列管理的无为领导干部，市委派员定期进行谈话，要求其每季度作一次思想和工作汇报；六是建立无为领导干部帮带责任制，凡属正科级的无为领导干部，由联系该单位的市级领导进行帮带提高，凡属副科级的无为领导干部，由单位党政一把手进行帮带提高；七是单列管理期间，无为领导干部若继续不作为，经组织考察后调整其工作岗位，或降职使用；八是单列管理期间，无为领导干部因不作为造成较大负面影响的，责令其引咎辞职或予以免职。

　　(四)在一定程度上填补了干部惩戒和激励的制度性空白

　　在领导干部无为问责制中，问责方式已由权力问责向制度问责转变，问责对象已从追究有错官员重点向无为干部转移，问责范围则从生产事故多发部门向其他领域和部门推进，由权力领导向责任领导转变，正在逐步把领导重点放到责任上来。这种制度的推行，有利于提高领导工作效率，有利于领导作风的转变，是领导体制改革的重要内容。领导者的权力与其所负有的领导责任是辩证统一的，拥有一定的权力就必须承担一定的责任，领导“无为”本身就是一种过失。领导干部无为问责制在约束“无为”行为和激励干部奋发有为方面进行了积极而有益的探索，在一定程度上填补了干部惩戒和激励的制度性空白。

　　(五)在一定程度上填补了法律空白

　　通过领导干部无为问责，由过错责任追究到无为责任追究，改变了以往“不求有功，但求无过”、“无过便是功”等陈腐观念，增强了领导干部的责任意识、有为意识，实现了由以人管人到以制度管人、由权力政府走向责任政府的初步转变。无为问责的指向是无作为、不作为、作为不力等多种情形，也就是在责任追究中，由追究责任人过错行为的法律责任、行政责任向追究责任人不作为、作为不力行为的政治责任、道义责任转变。这在一定程度上填补了现行法律法规对领导干部不作为、作为不力等无法追究其责任的空白。

　　岳阳市的领导干部无为问责制虽然具有上述鲜明特点，其实施也取得了一些成效，但这并不意味着其已经尽善尽美了，《办法》实施过程中显露出一些亟待解决的问题，在问责主体、问责客体、问责程序、问责结果、问责救济、问责保障等诸多方面还有值得进一步深入研究和提升完善的空间。

　　二、领导干部无为问责制的完善途径

　　从加强党的执政能力建设、建设责任政府以及加强党的先进性建设等角度加以考量，领导干部无为问责制仍有进一步健全和完善的空间。对这一问题的深入探讨，也可为国家出台相关问责制度提供建议。

　　(一)要明晰权责关系

　　由于历史因素等原因，有些领导干部的职责不够明晰、权限不够清楚，在追究责任时，相关部门互相推诿、互相搪塞，出现谁都有责任、谁又都没有明确责任的情况。或者在问责中，被问责领导干部具体承担什么样的责任，是领导责任还是执行责任，是直接责任还是间接责任，或者是其他责任，目前还不够明确。同样，在该问哪位领导干部的责以及党政一把手之间、上下级之间、正副职之间的责任该如何厘定等方面，也存在不够清晰、随意性较大的问题。权责不清楚，问责的效果就会大打折扣。权责不清的问责制不仅是一种摆设，而且还有可能成为权力斗争中排挤异己的新工具、新方式。因此，完善领导干部无为问责制的一个重要前提，就是对于每一位领导干部的权责都有明确的界定，被问责者应该是负有明确责任的失职官员。在每个部门和每位官员不能明晰自己的权责，也无法避免失误发生的情况下，仅为平民愤而去问责，难以令被问责者心服口服。

　　实行科学有效问责还必须正确处理党政关系，科学、合理地界定和划分党政之间的责任。我国目前的党政关系还没有调适到最佳状态，具体表现为党政之间承担的责任界定和划分不够清晰。在现实政治生活中，我国各级党委虽然拥有重大问题的决策权，但出现决策重大失误后，代议机关和选民既不能罢免党委成员，也不能在法律上要求党委或者党委书记承担责任，而往往是由执行党委决策的政府和政府工作人员负责或负完全责任。由于执政党在国家政治体制中居于领导地位，这就容易造成党大于法、党纪大于国法政纪，甚至用党纪处理代替国法制裁的现象，片面要求政府及其工作人员承担起法律责任。在这方面，应当在确保中国共产党的政治领导的前提下，通过进一步明晰党政权责来完善我国的行政问责制。

　　(二)要完善人大及其常委会对领导干部责任的追究机制

　　领导干部责任追究可以通过自我追究、政党追究、权力机关追究、社会追究等方式实现，这几种追究方式的总和就是领导干部责任追究的实现机制。但“权力机关对公务员政治责任的追究是民主社会最重要，相对来讲也比较完善的追究政治责任的方式”(张贤明：《论政治责任》，吉林大学出版社2000年版，第139页)，其方式主要有质询、投不信任票、罢免等。就我国而言，人大及其常委会主要通过质询和罢免的方式对领导干部进行责任追究。我们应该在完善质询和罢免方式的基础上，进一步完善权力机关进行责任追究的方式方法，进一步完善人大听取政府工作报告和财政预算报告制度。通过完善人大及其常委会对领导干部责任的追究机制、对领导干部的评议制度、对专项事务的评议和审查制度等，促使各级领导干部认真履行职责，行使好人民给予的权力，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

　　要使人大真正担负起异体问责主体的角色，有必要对人大制度进行改革和完善，特别是在人大代表的产生方式、人大的问责权限、人大的辩论环节、人大的决策程序和人大常委会各专门委员会委员的专业素质等方面进行改革和完善。一是要改革和完善人大代表的产生方式，应当考虑由公民直接选举那些能够真正代表社会各阶层意志和利益的人大代表。只有那些能真正由公民直接选出且能代表民意的人大代表，才有可能真正代表公众去进行问责。二是进一步扩大人大的问责权限，进一步完善人大的质询权、特定问题调查权、罢免权、撤销权，并建立健全不信任投票制、弹劾制等。三是在人大的决策程序方面，应增强公开性、透明性。比如，把问责过程及结果向公众公布；对可能影响公众利益的政府决策，在出台前可由人大举行听证会。四是在人大的辩论环节，要实行“百花齐放、百家争鸣”，让人大代表充分发表各自的意见和看法，进行自由辩论，真正做到以理服人。五是在专业素质方面，人大常委会中的各专门委员会委员应该由年富力强、专业知识丰富的专家担任，各专门委员会不应成为退居二线的领导干部的“休闲所”，只有这样，才能在人大常委会的会议上对相关问题进行有价值的审议、审查，提出具有专业水平的具体意见，在问责时才真正具有发言权且能名副其实地行使发言权(马岭：《从〈监督法〉(草案)引出的思考和建议》，《法学》2003年第1期)。

　　(三)要进一步发挥新闻媒体的监督作用

　　新闻媒体作为公众舆论的载体，具有较强的监督功能，特别是在现有政治体制框架内部分政府职能难以充分发挥的情况下更是如此。虽然《政府信息公开条例》已经实施，但从目前的情况来看，政府在信息公开的内容、范围、时限、程序等方面的举措还有很多值得加强与完善之处。因此，借助于新闻媒体这一强势的载体就显得尤为重要。我们必须借助新闻媒体来保障公众的知情权得到较好的落实，监督行政机关及其行政人员的行为，使新闻媒体真正成为继司法、立法、行政之后的第四大社会权力主体；要继续推进新闻媒体的改革，扩大其自由报道权限和覆盖面，促进其监督功能的充分有效发挥。

　　(四)要特别重视互联网监督

　　随着社会的发展，网络已成为人们的第二种生态环境，网民成长为第二类公民，即电子公民。网络作为继报纸、广播、电视之后的第四种媒体，随着网络技术的迅猛发展和独有的互动交流模式，影响力不断提升。我国目前拥有世界上数量最多的网民，许多被有关责任部门封锁的消息是从互联网上曝光并产生巨大影响的。政府机关应该重视网民意见，认真对待互联网监督，有效地利用和化解网络舆论，使网络监督成为加强行政问责的重要监督手段。

　　(五)要加大问责力度

　　首先，变被动受理为主动出击。问责工作要取得实效，必须打破单一的信息渠道，改变单纯依靠群众举报获取线索的办法，争取主动权。问责机构的工作人员要走出去，接触群众，掌握舆情，了解工作情况。要建立健全问责工作督促检查制度，以经常性督促检查为主，实行全面检查与重点抽查相结合、定期检查与不定期检查相结合、明察与暗访相结合，重点对那些没有启动问责程序的单位、举报投诉多的单位、与群众利益息息相关的部门、关系经济社会发展大局的重要领域以及重大决策部署的落实情况加大督促检查力度，及时掌握工作中存在的突出问题，发现领导干部有错及无为行为，严肃问责处理。

　　其次，变一家包办为多管齐下。问责工作要深入开展，仅仅依靠问责办一个机构的力量是远远不够的，必须实现多家共管，着重从横向和纵向两个层面切入。一方面，要建立横向的情况通报机制。相关职能部门要加强联系，及时向问责机构提供有关工作情况，把年底的一些考评检查结果作为问责的依据和线索。另一方面，要强化纵向的分级负责制。推动各地各单位切实负起责任，严格按要求组织开展好本级、本单位的问责工作。发现对领导干部有错无为行为问责处理不力的现象，首先要对责任单位负责人问责。要建立典型案件督办制度，对性质严重、群众反映强烈的举报投诉案件，明确责任领导和责任人，实行挂牌督办，努力形成级级与问责有关、人人与问责有关、事事与问责有关的工作格局。

　　再次，变“教育从严，处理从宽”为教育与处理并重、并严。查处不是问责的目的，但如果没有查处，问责就会流于形式，就会失信于民。实行无为问责，必须严格按制度规定办事，既重事前教育，又重事后惩处，做到教育与处理并重、并严。问责机构一定要不负重托，充分运用手中的权力，大胆查处一些典型的无为案件，用查处来推进问责工作，用查处来教育广大干部，用查处来展示无为问责工作的成效。

　　(六)以深入持久的教育加强问责文化建设

　　深入持久的问责文化教育是加强问责文化建设的必然要求和根本途径。一方面，要对广大领导干部进行广泛、深入、持久的职业道德、职业素养和无为问责教育，从而提升领导干部的公共道德水准、职业道德水平和业务水平，深化他们对领导干部无为问责制的认识，真正做到“自重、自省、自警、自励”。“自重”，就是要求广大领导干部清醒地认识到自身的地位和肩负的责任，认识到自己所掌握的权力是党和人民赋予的，要把为党工作和为人民服务作为自己应尽的义务和责任；“自省”，就是要求广大领导干部以“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观的要求，比照党和人民的期望，认真查找差距，看看自己在思想上、工作上、生活上有没有与行政人员身份不相符的言行，离党和群众的要求有多远，在知耻中求奋进；“自警”，就是要求广大领导干部自我警示，经常检点自己的生活，以他人堕落的教训作为警示，始终保持一种如履薄冰、如临深渊的心态，自觉抵制各种不良思想和腐朽生活方式的侵蚀；“自励”，就是要求广大领导干部志存高远，以身作则，真正做到“富贵不能淫、贫贱不能移、威武不能屈”，耐得住寂寞，守得住小节，始终保持一种高尚的道德情操。另一方面，也需要对公众进行无为问责教育，使其正确认识和对待无为问责，提升公众参与无为问责的积极性，积极倡导民主问责制，使全社会形成一种健康、向上、民主、法治、和谐的无为问责文化氛围。

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作者介绍：肖光荣，湖南师范大学公共管理学院教授、博士生导师