农民权利救济与行政诉讼障碍的排除

　　摘要:如果没有较为完善的救济手段,没有相应的救济途径,宪法和法律规定的各项权利只能是一纸空文,难以实现｡农民是社会的弱势群体,农民的权利容易受到来自外部的侵犯,并且基于各种因素,农民权利一旦受到侵犯很难得到及时､有效的司法救济｡要实现农民的权利救济必须加快体制改革,完善诉讼程序;明确集团诉讼制度,加强基层法律援助｡ 　　关键词:农民;权利救济;行政诉讼 　　中图分类号:DF74 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)06-0110-02 　　 　　在权利的众多救济形式中,司法救济是最有效也是最终的救济方式｡农民是社会的弱势群体,农民的权利容易受到来自外部的侵犯｡在立法上,农民权利与其他社会群体的权利应受到平等保护,但基于各种因素,农民权利一旦受到侵犯很难得到及时､有效的司法救济｡尤其是当农民权利受到行政机关侵犯时,农民寻求行政诉讼途径救济步履艰难｡ 　　 　　一、农民权利寻求行政诉讼救济的障碍因素 　　 　　1.体制障碍｡首先,对于行政机关而言,行政诉讼是司法机关对其行为的合法性进行审查｡然而在我国目前的政治体制下,司法权一定程度上依赖于行政权,从人､财､物的支配到重大案件的审理,法院很难不受党委､人大或行政机关的影响｡法院的独立审判权难以真正实现,司法权也难以真正对行政权进行有效制约｡加之有些法官自身不具有独立的品格,对其宪法地位信心不足同样影响了农民对法律的信心,难以树立法律的权威｡其次,我国目前缺乏有效的违宪审查机制｡在行政诉讼中,法院可以对行政机关的具体行政行为进行审查,但对其抽象行政行为是否合宪则无权审查｡所以在现实生活中,我们对于行政机关发布的侵害农民权利的违宪的规范性文件找不到有效的司法途径解决｡再次,农民在行政诉讼中没有安全保障｡一方面,诉讼过程中被告行政机关不依法履行诉讼义务,原告农民的诉讼权利难以全面实现;另一方面,基于被告行政机关的强大力量,受害人往往害怕事后遭到报复而退缩｡ 　　2.意识障碍｡行政诉讼法被称为“民告官”的法律,基于传统经验的认知,在农民的头脑中存在严重的“民不可与官斗”的意识;不能正确认识到自身的主体地位和法律地位,对于权力行使者往往是“仰视”的目光,习惯于对权力的顺从｡而行政机关则难以摆脱“官本位”的意识,基于其自身利益,习惯致力于培养“顺民”,难以摆正权利与权力的正确关系,缺乏人本政府､有限政府､责任政府的基本理念［1］｡ 　　3.成本意识｡我国农村经济发展的整体水平不高,农民收入还很低,而许多农民提起行政诉讼的原因,恰恰是因为行政机关或有关机构非法加重了其负担或侵犯了其财产权利｡因此,诉讼费用过高,超过了大多数农民的承受水平,也是农民不愿意提起行政诉讼的一个主要原因｡加上一些其他外部因素的介入,更加重了农民的诉讼成本｡对于必付成本与期待收益两相权衡,农民往往宁愿选择退缩忍让或寻求诉讼外的权利救济途径｡ 　　4.程序障碍｡农民在行政诉讼中面临许多程序上的障碍,主要表现在:(1)立案上的障碍｡目前农民提起行政诉讼,在立案方面的最大障碍是有些法院不愿意踏入“棘丛”而不予立案,甚至既不立案,也不作不立案的裁定,使农民无所适从,处于“告状无门”的境地｡(2)受案范围的限制｡行政诉讼的受案范围只限于对具体行政行为不服提起的诉讼,而不受理所谓抽象行政行为侵权提起的诉讼｡事实上,有许多侵犯农民权利的行为是属于抽象行政行为｡使农民的自治权､劳动权､受教育权､选举权等权利,受到地方制定的多如牛毛的各类指示､命令､办法侵犯时无法寻求有效的司法救济｡(3)行政诉讼的被告确定问题｡在土地征收征用过程中,一些村民委员会往往侵犯农民的土地权利,而村民委员会又非行政机关,它能否成为行政诉讼的被告确是一个焦点问题｡(4)庭审中的障碍｡在法庭审理过程中,行政机关的领导不出庭,作为被告拒不出示证据或威逼利诱原告撤诉等现象普遍,导致庭审无法深入进行下去,往往不了了之｡(5)判决执行难｡在农民与行政机关的诉讼“博弈”中,即使农民胜诉,由于缺乏有效的执行制约机制和农民的弱势地位,行政机关往往不执行或不完全执行法院判决｡ 　　 　　二、行政诉讼障碍的排除 　　 　　1.改革体制｡必须切实贯彻司法独立原则,以保障司法公正的实现｡(1)地方党委､政府必须在宪法赋予的权限范围内活动｡任何机关只能通过合法程序监督司法而不能随意干预司法｡(2)必须逐步实现司法机关人､财､物的独立性,摆脱地方财政的控制｡(3)建立和完善违宪审查制度,对于地方政府发布的侵害农民权利的违宪的规范性文件,允许农民控告,并由违宪审查机关通过违宪审查程序予以纠正｡(4)必须加大法院裁判文书的执行力度,彻底解决地方政府拒不履行判决的问题｡应当建立对抗拒执行的行政领导人的责任追究制度｡不要将行政对抗司法看作是行政机关对司法机关的对抗,应当认定为行政负责人个人对司法的对抗｡既然是行政首长负责制,那就是他个人的问题,应追究其个人责任｡唯有如此,才能从根本上解决行政案件判决执行难的问题｡ 　　2.完善行政诉讼程序｡首先,在立案环节上,对于农民要求减负的案件､占地补偿､拆迁补偿案件等,因诉讼标的较大､诉讼费用较高,农民一时难以承受,为保证其诉讼权利的实现,应给予缓､减诉讼费用优惠,先保障立案｡其次,在受案范围上,必须解决三种案件的可诉问题:一是村民自治权受侵害案件;二是农民负担案件;三是土地使用权纠纷案件｡ 　　对于村民自治权受侵害案件,建议修改现行《村民委员会组织法》和《行政诉讼法》,弥补《村民委员会组织法》缺乏针对村民自治权的司法救济措施的漏洞｡明确规定在村民自治活动中发生的有关行政干预､行政不作为等纠纷或者认为村民自治章程､村规民约等规范性文件违法,可以直接向法院依法提起行政诉讼,请求法院排除行政干预,责令有关政府部门履行法定职责,审查有关规范性文件的合法性,以司法裁决的形式宣布与宪法､法律､行政法规相抵触的村民自治章程､村规民约等规范性文件无效｡同时,在村民委员会经授权或委托行使了部分行政权时,建议确认村民委员会在此类行政诉讼中的被告地位,允许村民以村民委员会为被告向法院提起行政诉讼｡ 　　对于农负案件,由于多数是因为乡政府的农负文件加重了农民负担所引起｡目前,人民法院虽也积极受理了一些农负案件,但由于把乡镇的农负文件看作是抽象的行政行为,即纳入了行政诉讼法第12条第2项中规定的法院不受理的“行政机关制定､发布的具有普遍约束力的决定､命令”之中,因而把农负案件的诉讼对象只限于针对具体人发出的农负通知｡从而使乡镇的农负文件实施得不到有力的司法监督,农民的合法权益难以得到普遍的保护｡有学者对乡镇文件的可诉性进行过较为深入的研究,认为乡镇农负文件适用对象遍及其辖区内的所有人或大部分人,但它不是具有普遍约束力的行政决定､命令,因为“它是就特定的农负问题,即一年一度辖区内农民所应负担的费用､劳务,或者因建桥修路等某一特定项目而向农民集资､摊派所作出的规定,并且只适用于该文件出台时已确定的可统计的公民,一般是按村确定具体人数并规定每人所应负担的具体数额,因而是符合最高人民法院关于具体行政行为的人与事双方特定的合取对象规定的,属于具体行政行为｡”［2］应具有可诉性｡ 　　对于土地使用权纠纷案件,应区分不同情况,如果是土地承包合同纠纷,凡不涉及所有承包人利益的个别合同纠纷,就按民事合同纠纷以民事诉讼程序解决｡如果是乡镇政府违反农村土地承包法律的规定,以文件形式强迫农民接受不合理土地承包条件的,应以行政诉讼案件处理｡同时,乡镇政府或村委会违反国家有关占地､拆迁补偿规定以及宅基地发放规定而下发的各种决定､命令､办法等,都应当允许农民以行政诉讼方式起诉｡

　　3.明确集团诉讼制度｡农民合法权利和利益遭受政府行政行为侵害时往往涉及面广､人数众多｡对于此类情形,我国民事诉讼法第54条和第55条规定了类似于美国式集团诉讼的代表人诉讼,即具有共同或相同法律利益的一方或双方当事人人数众多,不便于或不可能共同进行诉讼时由其代表人进行诉讼｡行政诉讼法则没有集团诉讼或代表人诉讼的规定｡虽然最高人民法院的行政诉讼法贯彻意见第114条规定:“人民法院审理行政案件除依照行政诉讼法规定外,对本规定没有规定的,可以参照民事诉讼的有关规定｡”这一规定为我们在解决农民群体性行政纠纷时参照适用民事诉讼法规定的代表人诉讼提供了一定程度上的适用依据｡但毕竟只是“可以参照”,在司法实践中往往难以“参照”到位｡因此,对于涉及面广､人数众多的群体性行政纠纷,行政诉讼法若能明确移植代表人诉讼规定,甚至明确建立集团诉讼制度,将十分有利于该类案件的解决,具有重大的现实意义｡ 　　4.加强基层司法援助｡一方面要建立专门的保护农民权利的基层司法援助组织,调整现行的国家､省､市､县四级司法援助体系,将司法援助组织办到乡镇一级,使司法援助组织能够更加贴近农民群众｡为此,必须建立乡镇一级司法援助基金,同时鼓励法律专业的大学毕业生深入农村,为农民提供法律服务｡从目前全国高校法律专业的招生规模来看,在不久的将来,法律专业大学生下乡服务于农村是大趋势｡这样,农村也可以办起法律事务所或律师事务所,为农村的法律援助事业的开展提供人才保障｡在乡镇司法所的统一协调下,法律援助便能有序的展开｡另一方面要大力扶持农民自发设立各类自助组织｡现在农村出现了各种形式的专业合作组织､农会组织､维权组织等自助组织,笔者认为,只要这些自助组织的活动不违背宪法和法律,就应当大力扶持｡自助组织既可以成为宣传国家宪法､法律的渠道,也可以成为农民与行政机关“博弈”的代表,更是保护农民合法权利的忠实后盾｡有法律援助组织的帮助,农民的诉讼权利将得到更有力的保障,就可以消除农民因不懂法而不会讼､因贫穷而不能讼､因孤立而不敢讼的顾虑,同时也能在一定程度上保障行政诉讼中控辩双方的诉讼地位平等,从而充分保障农民的权利与利益｡ 　　 　　参考文献: 　　［1］ 陈端洪.从行政诉讼看中国宪政的出路［J］.中外法学,1995(4). 　　［2］ 余辛文.关于农民负担的行政诉讼案件的几个问题［J］.法学研究,2004(2). 　　［责任编辑杜娟］