科学发展观对公共财政的本质要求

　　发展观是国家和政府的一种执政理念和施政原则，科学发展观要求政府在执政过程中坚持以人为本，实现经济和社会、人与自然、现在和未来的全面协调可持续发展。，财政作为政府的分配活动，是配置资源、调节分配和实现宏观调控的重要手段，其活动过程和结果直接体现政府的执政理念和执政成就。 　　 　　一、“为公众利益服务”应是公共财政“以人为本”的基本理念 　　 　　以人为本是科学发展观的本质和核心。对公共财政体制来说。以人为本就是要将为公共利益服务作为执政理念和施政的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求，促进人的全面发展。 　　财政既是一个经济的范畴，也是一个政治的范畴。公共财政首先是一个市场化的过程，公共财政的形成既是市场经济发展的需要，也是市场经济确立的条件，其形成的标志便是由议会审批的财政预算制度的实行。以市场经济为制度基础的公共财政具有两个特征：从财政(政府)与市场的关系来看，市场机制是实现资源配置的基础性调节手段，一切经济活动都以市场价格为中心，受“看不见的手”控制；从市场主体的相互关系看，无论国家(政府)还是个人、富人还是穷人、生产者还是消费者，都必须按照等价交换原则开展其经济活动，任何人都不得拥有超越于这个原则之上的权力，，政府提供的公共服务的价值总量必须与公民交纳的税收总量相一致，否则就表明政府工作是缺乏效率的。现代市场经济条件下，政府向纳税人提供有效和优质的公共产品和公共服务是公共财政的本质要求和根本出发点，也是“为公众利益服务”的具体体现。 　　其次，公共财政是一个民主化的过程，是受社会公众民主监督的规范化、法治化的活动，社会公众有权依法通过法律程序对财政活动进行决策参与、约束和监督。按照公共财政的理念，政府作为社会管理者，其行为和动机是以公共利益最大化为己任，通过提供公共产品和公共服务满足社会公众的需要，为经济社会有序运转提供必要的物质基础和制度保证。公共财政的一切权力来源于公众、来源于人民。因此，公共财政是一种广大公众能够进行民主参与和管理的财政运行模式，其政策和收支安排都应该是公众意图的真实体现，具有最普遍的代表性，必须体现“取之于民，用之于民”的理念，符合公开、公平、公正原则，在社会利益多元化和多样化的今天，正确协调、处理好各方面的利益关系，防止不同群体之间的利益差异发展为社会冲突最根本的一点，就是必需将社会公众的利益放在首位，满足最广大人民群众的公共需要。公共财政尽管是政府的收支活动，但决定权却属于社会公众，收入必须以人民代表大会批准的税费法律为依据，支出必须按人民代表大会通过的预算严格执行。社会公众是“主人”，政府只是“管家”，“管家”用钱需经“主人”批准，办“主人”需要办的事情。集众人之财、办众人之事的财政，才是名副其实的公共财政。 　　以人为本的发展观昭示着中国公共财政理念的正式转型。改革开放以来，随着市场取代计划、政府与市场职能形成分工与互补，财政在国有资产的大量退出和税收依存度的逐年上升中，逐渐将其职能从“全面干预”缩小和规范为“公共物品提供”。在中国社会主义市场经济经历了改革开放的最初阵痛期而走向成熟和完善之时，将财政的基本理念由“以物为本”转型为“以人为本”是非常及时和必要的。 　　 　　二、“全面协调可持续发展”要求公共财政能协调各方利益关系 　　 　　公共财政在发挥资源配置、收入分配、稳定经济、监督管理等职能的过程中，要按照科学发展现提出的“五个统筹”基本要求发挥公共财政的作用。 　　在统筹城乡发展方面，多年来城乡之间收入差距持续扩大。农民增收长期迟缓，农村公共物品供给严重不足，农民社会地位低下等问题突出。“三农”问题的关键和核心是农民基本权利保障问题。公共财政在统筹城乡发展方面应发挥应有作用，对现有的财政各项支农政策进行整合，根据中央“多予、少取、放活”的方针，从财政的收支和配套政策方面予以调整，让公共财政的阳光普照到广大农民群众身上。 　　在统筹区域发展方面，针对区域经济发展不平衡的现状，国家已经出台了西部大开发、中部崛起以及振兴东北老工业基地等基本政策，公共财政支持力度也逐渐从东部转向西部和中部。但要在短期内让中西部赶上东部发达地区也是不现实的。因此，在经济总量和人均国民收入一时赶不上发达地区的情况下。发挥公共财政的作用，逐步实现民众基本公共服务的均等化则是可能的。而缩小公共服务的地区差距，对于缓解区域发展矛盾具有积极作用和重要意义。协调区域发展的公共财政体制，首先要明确划分中央和地方事权与财权，建立以宪法为统率，预算法、财政收支划分法和财政转移支付法为主体的分税制财政体制，赋予地方必要和适度的税收立法权，规范财政在中央和地方的分配方式：针对中西部地区社会经济落后的现状，加大中央对中西部地区的财政转移支付力度，将人口数量、城市化水平、人均GDP、人口密度等纳入因素法考量的范围，以提高财政转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，加强对落后地区的财政支持力度。 　　在统筹经济社会发展方面，针对就业形势严峻问题，通过各种财政政策促进就业。我国社会保障方面存在的一个突出问题是存在巨大的资金缺口。作为短期政策，政府应该调整财政支出结构，提高社会保障的财政预算比重，建立稳定的财政拨款机制，加大对养老金缺口的补偿力度；长远来看，应该借鉴国际经验，适时开征社会保障税，探索一条适合中国国情的、覆盖广大农村地区的统一的社会保障制度。对于日益加大的社会贫富差距问题，税收应该在高能负担和累进性方面发挥更大的作用。 　　在统筹人与自然的发展方面，由于生态环境资源具有产权不明晰以及强烈的外部性等特征，因此存在资源配置的市场失灵，属于适宜由政府提供的典型的公共物品。在市场经济环境下，政府应该从行政管制转为更为有效地利用财政税收手段进行经济调节，以引导和促进环境和资源的保护和合理开发利用。 　　在统筹国内发展和对外开放方面，当务之急是遵照WTO的要求，建立统一、公平、透明、高效的税制体系。统一是公平税负的前提，公平是税制的核心，而透明则需提高我国各税法的法律级次，将暂行多年的法规条例尽快上升为法律，同时增强规章性文件的公开性和规范性。高效应该是最具技术含量的税制改革要求，无论是企业所得税的合并还是税收优惠措施的取舍，既要符合国际条约和双边税收协定的要求，同时还须满足我国经济发展现阶段对经济的稳定发展、产业结构的优化以及企业国际竞争力的要求。 　　 　　三、落实科学发展观需要深化公共财政体制改革 　　 　　落实科学发展观需要进一步深化财政体制改革。首先，要合理界定各级政府的事权，进一步完善分税制财政管理体制，为建立较为规范的中央地方财政均衡机制奠定基础。实践证明，1994年分税制改革是成功的。这次改革不仅使中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化，形成了较为合理的纵向财政分配机制，明显增强了中央政府的宏观调控能力，而且初步

搭建起了过渡期财政转移支付制度，为建立较为规范的中央地方财力均衡机制奠定了基础。但是，基于政府职能转变的相对滞后，分税制改革中所涉及的中央与地方政府间事权和支出范围的划分仍然不够科学、规范，收入划分亦不尽合理，转移支付制度也还不够规范和完善。尤其是此次改革建立在以基数法确立的包干体制基础之上，存在着固有的先天缺陷。为此，需要按照财权与事权相匹配的原则，考虑总体经济和社会的需要，进一步规范政府间的收入关系；建立科学、规范的财政转移支付制度，通过财政资源配置实现横向财政均衡与地区间公共服务均等化，缓解部分基层财政困难的状况，促进区域之间和城乡之间的协调发展：加快财政立法步伐，用法律形式规范中央和地方各级政府的职责和权限，划定财政资金供给边界，明确资金分配的原则、程序和计算方法，避免转移支付实际操作过程中的主观随意性。 　　其次，抑制财政收入政绩化的错误观念，从推动经济增长优先转向促进经济、社会与自然的全面、协调和可持续发展。我国财政支出近些年来已开始作了全面调整，注意了发展的全面性，经济建设支出占全部预算支出的比重逐年下降。然而，离全面落实科学发展观要求还有相当大的距离。完善的公共财政将有效抑制政府官员追求GDP的冲动，这不仅在于政府财力的使用受到很大的限制，还在于政府活动要受由社会公众监督的财政预算进行安排和决定。公共财政也将抑制政府强烈的增收冲动，解除了政府随意课征的权力，政府收入规模的大小不再由政府决定，也解除了套在各级地方政府及其官员头上的增收“紧箍咒”。 　　再次，稳步推进税制改革，健全财政增收机制，完善非税收入的征收方式和管理机制。按照“税政统一、结构优化、税负合理、税基稳固、政策透明、权限清晰、调控有力”的指导思想，遵循“简税制、宽税基、低税率、严征管”的治税原则，进一步加快税收立法，改革和完善税制。完善消费税，改进个人所得税，合并开征物业税；统一城乡税制，扩大农业税免征范围，加大减征力度；完善出口退税机制改革等，由此建立更加公平、科学和法制化的税收体系，为我国经济持续、快速、协调、健康发展创造良好的税收环境。 　　第四，优化财政支出结构，从效率优先、兼顾公平转向“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。实现分配公平要通过构造起完整的财政支出分配机制来实现，即通过财政的各种再分配政策手段去推行。当政府财力由社会公众决定之时，官员们若想投资政绩工程和形象项目，因其财政支出的规范、监督和效益要求会变得不再那么简单和随意。与此同时，确保群众生产生活最迫切需要的支出、与公众切身利益最密切相关的事项，以及关系国家实现全面协调可持续发展的重大项目。成为公共财政的支出重点。