如何构建我国公共财政框架

《财政学》作业

如何构建我国公共财政框架

学 院： 经济管理学院

系 别： 财政金融系 专业班级： 财政12 学生姓名： 常友朋

学生学号： 1201061302 指导老师： 段治平

山东科技大学

目录

如何构建我国公共财政框架

1 公共财政的内涵及其主要内容

1.1 公共财政的产生与发展

1.2 公共财政的涵义和本质

1.3 公共财政的特征

2 公共财政框架的内涵及其主要内容

2.1 公共财政框架的内涵

2.2 公共财政框架的基本特征

3 如何构建我国公共财政框架

3.1 财政支出

3.1.1 财政支出的意义

3.1.2 财政支出的管理原则

3.1.3 财政支出效率、公平、稳定三原则

3.2 财政收入

3.2.1 财政收入的原则

3.2.2 财政收入的意义

3.3 财政管理

3.3.1 财政管理的内涵

3.3.2 财政管理的地位和作用

3.3.3 财政管理的职能

3.4 财政政策

4 我国建立公共财政模式的必然性

5 构建我国公共财政基本框架必须符合中国的具体国情

参考文献

参考文献代码

［1］希尔曼. 公共财政与公共政策［Ｍ］．北京：中国社会科学出版社，1979. ［2］郑成功. 中国社会保障制度变迁与评估［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，2002

［3］陈工. 政府预算与管理［Ｍ］．北京：清华大学出版社，2004. ［4］林跃勤. 积极财政政策回顾与评价［J ］．中国金融，2005.1.

如何构建我国公共财政框架

内容摘要：随着我国社会主义市场经济体制的建立，财政改革目标即建立公共财政被正式确立。构建我国公共财政框架必须以市场失效为标准构建公共财政职能框架，以公共需要为标准构建公共财政支出框架，以规范化、法制化为目标构建公共财政收入框架，以民主化、科学化为目标构建公共财政决策框架，以合理分权为原则构建公共财政体制框架，以稳定、发展为目标构建公共财政政策框架。

关键词：财政 公共财政 市场经济 公共财政框架

当前, 我国正在向社会主义市场经济体制全面转轨, 客观上要求进一步转变财政职能, 优化财政支出结构, 保证社会公共支出正常需要, 促进社会公平分配, 调控经济平稳运行, 初步构造起我国公共财政的基本框架

1、公共财政的内涵及其主要内容

1.1 公共财政的产生与发展

公共财政起始于西欧，它既是资本主义否定封建主义的必然结果，又是与市场经济相适应的财政类型，是针对市场在公共领域配置资源失灵和分配不公等问题而提出来的。而公共财政理论的最早奠基人是亚当·斯密, 在其名著《国富论》中将政府财政的管理范围和职能限定在公共安全、公共收入、公共服务、公共机构等范围, 基本上确立了公共财政理论的框架。此后, 经过了两个多世纪的不断发展, 公共财政理论日趋完善。

所谓公共财政主要是指一国政府为市场提供公共产品的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政模式。核心是克服与矫正“市场失灵”问题。 公共财政是与私人财务（财政）对应的概念，它是代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动。〔1〕在西方，公共部门经济、公共经济及公共财政是可以且经常互换的概念

1.2公共财政的涵义和本质

公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，是国家以社会和经济管理者的身份参与社会分配，并将收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。公共财政的基本功能是满足社会公共需要、法制规范和宏观调控。 公共财政是适应市场经济发展客观要求的一种比较普遍的财政模式。中国人民大学安体富教授认为：“公共财政就是财政，而财政从来就是国家（或政府）财政”，“公共财政属于公共经济，是其核心内容”，“公共财政实质是市场经济财政”。市场经济体制下的政府财政原理与计划经

济体制下的国家财是不同的。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场机制在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。在市场经济体制下，社会资源和生产要素的重新组合一般都是通过市场机制来解决的，政府只在“市场失灵”的领域才介入。因此，市场机制客观上决定了政府及财政的职能范围。在这种全新的经济体制下，财政就其实质来说，实际上是一种“公共财政”。我们把在市场机制对资源配置起基础性作用基础上实行国家调节，即弥补市场缺陷的政府财政称为“市场财政”，也就是一般西方市场经济国家所说的“公共财政”。公共财政是“国家满足社会公共需要而进行的社会集中性分配”。

1.3公共财政的特征

一是公共性。即公共财政着眼于满足社会公共需要。公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。

二是非盈利性。在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行动的动机不是、也不能是取得相应的报偿或盈利，而只能以追求公共利益为己任。表现在财政收支上，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上；财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。

三是法制性。即收支行为规范化。公共财政以满足社会公共需要为基本出发点，与全体社会成员的切身利益直接挂钩。不仅财政收入要来自于社会成员的缴纳，财政支出要用于向社会成员提供公共物品和服务的事项，

而且财政收支出现差额带来的成本和效益，最终仍要落到社会成员的身上。既然大家的事情大家都有份，社会成员对于公共财政的运作便有强烈的监督意识，从而要求和决定着政府财政收支行为的规范化：以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。

2、公共财政框架的内涵及其主要内容

2.1公共财政框架的内涵

“公共财政框架”主要是指公共财政制度的组织构架。即公共财政制度的基本机构，也是组成公共财政制度的构架。建立公共财政框架是建立公共财政制度的初级阶段。没有公共财政框架，那么公共财政制度也就无从谈起。公共财政框架主要是由以下几部分构成：以市场失效为标准构建公共财政职能框架；以公共需要为标准构建公共财政支出框架；以规范化、法制化为目标构建公共财政收入框架；以民主化、科学化为目标构建公共财政决策框架；以合理分权为原则构建公共财政体制框架；以稳定、发展为目标构建公共财政政策框架。

2.2公共财政框架的基本特征

公共财政制度框架，包括如下三个基本特征：（1）着眼于满足社会公共需要，其职能范围以满足整个社会的公共需要为口径界定。（2）立足于非盈利性，其收支安排以公共利益的极大化为出发点和归宿点。（3）收支行为规范化，即收支运作要建立在讲规矩、有规矩、守规矩的基础上。其基本标志是：以法制为基础；全部政府收支进预算；财政税务部门总揽政府收支。

3、如何构建我国公共财政框架

3.1财政支出 财政支出也称公共财政支出，是指在市场经济条件下，政府为提供公共产品和服务，满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。财政支出是国家将通过各种形式筹集上来的财政收入进行分配和使用的过程，它是整个财务分配活动的第二阶段。

3.1.1财政支出的意义

第一, 财政支出推动了社会生产力的不断发展。

第二, 财政支出促进进了社会主义生产关系的建立、巩固和完善。

第三, 财政支出促进了人民物质和文化水平的不断提高。

第四, 财政支出为建立和巩固人民民主专政的国家政权提供了物质保证。

3.1.2财政支出的管理原则

为达到科学运用财政资金，满足国家完成各项职能的需要的目的，财政支出的安排应体现以下原则：

（1）量入为出。财政收入和财政以出始终存在数量上的矛盾，脱离财政收入的数量界限盲目扩大财政支出，视必严重影响国民经济的稳步发展，因此，财政支出的安排应在财政收入允许的范围内，避免出现大幅度的财政赤字。

（2）统筹兼顾。国家经济建设各部门和国家各行政管理部门的事业发展需要大量的资金，财政收入与支出在数量上的矛盾不仅体现在总额上，还体现在有限的财政资金在各部门之间的分配。财政支出的安排要处理好积累性支出与消费性支出的关系、生产性支出与非生产性支出的关系，做

到统筹兼顾，全面安排。

（3）讲求效益。财政支出的效益体现在财政投资的经济效益和社会效益两个方面，为保证有限的财政资金最大限度的特点，对有经济效益而不需要财政扶持的单位，要做到无偿拨款和有偿使用相结合，财政资金投入与单位自筹资金相结合，资金安排和日后的财政监督相结合。

3.1.2财政支出效率、公平、稳定三原则

一、效率原则

财政支出的效率原则，是指财政支出应能够有助于资源的配置，促进经济效率的提高。由于市场存在失灵现象，使市场的资源配置功能不全，不能有效提供全社会所需要的公共产品和劳务，因而不能不要求政府以其权威来对资源配置加以调节和管理。

二、公平原则

财政支出的公平原则，是指财政支出应能够有助于社会公平的实现，提高社会大多数人的福利水平。在市场经济条件下，财富的分配取决于财产所有权和财富积累的分布状况；而收入的分配则取决于能力、职业训练和这些技能的市场价格。如果单纯依赖市场，则不可避免地会出现贫者愈贫、富者愈富的“马太效应”，从社会稳定角度出发，就要求进行社会的再分配，实现社会的相对公平。

三、稳定原则

财政支出的稳定原则，是指财政支出应促进社会经济的稳定发展。在市场经济条件下，市场体系无法有效协调其自身的所有活动使之达到平衡，会出现经济周期的兴衰更迭、失业和通货膨胀等现象。政府可以利用财政

措施进行调节，通过财政支出规模、结构的变化来调节经济，引导经济运行，使经济实现平稳的发展。

3.2财政收入 财政收入，是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务需要而筹集的一切资金的总和。财政收入表现为政府部门在一定时期内（一般为一个财政年度）所取得的货币收入。财政收入是衡量一国政府财力的重要指标，政府在社会经济活动中提供公共物品和服务的范围和数量，在很大程度上决定于财政收入的充裕状况。

3.2.1财政收入的原则

1. 发展经济，广开财源原则

2. 兼顾三者和两级利益原则

3. “合理负担”原则

3.2.2财政收入的意义

第一，财政收入是财政支出的前提。财政分配是收入与支出的统一过程，财政支出是财政收入的目的，财政收入则是财政支出的前提和保证，在一般情况下，收入的数量决定着财政支出的规模，收入多才能支出多。因此，只有在发展生产的基础上，积极聚集资金，才有为更多的财政支出创造前提。

第二, 财政收入是实现国家的职能的财力保证。国家为了实现其职能，必须掌握一定数量的社会产品，财政收入正是家资金的重要手段。对实现国家职能有重要意义。

第三, 财政收入是正确处理各方面物质利益关系的重要方式。财政收入

的取得不仅仅是个聚集资金的问题，在具体操作过程中，取得多少、采取何种方式，关系到党的方针政策的贯彻落实，涉及到各方面的物质利益关系的处理。只有在组织财政收入的过程中正确处理各种物质利益关系，才能达到充分调动各方面的积极性，达到优化资源配置，协调分配关系的目的。

3.3财政管理

3.3.1财政管理的内涵 财政管理是国家对财政分配过程进行组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总称。

一、财政管理的主体是国家，具体承担财政管理工作的是各级政府的财政部门，因而它属于国家管理的范畴；

二、财政管理的客体是财政分配活动，包括财政收支活动及与之相关的经济活动，因而它又属于经济管理的范畴；

三、财政管理手段是国家所能采取的一切手段，包括行政手段、经济手段和法律手段；

四、财政管理的目的是通过对财政分配活动的组织、指挥、协调和控制，实现优化财政分配过程，促进国家经济协调有序地发展。

3.3.2财政管理的地位和作用

财政管理是财政部门的一项经常性的重要工作，可以说是贯穿财政工作始终、几乎覆盖所有财政领域和财政过程的一项经常性工作。从财政计划的编制、执行，以及进行财政决算，都需要财政管理。财政管理作为制定和执行财政政策及法规、规范财政关系及运行的行为，是整个国民经济

管理活动的重要组成部分。它不仅要与国家的经济体制相配套，而且还要同国家的其他宏观经济政策相协调，是一种难度很大的经济管理活动。财政管理不仅决定着财政工作的整体水平和最终成效，而且也在很大程度上制约着财政改革的效应和财政职能的发挥。正是有鉴于此，财政管理的质量和水平，就成了实现振兴财政这个战略任务的一个重要方面，也是影响我国财政经济状况和运行机制的一个关键性因素，因而必须予以高度的重视。

中国经济体制改革的根本出发点是要在整个社会范围内逐步培育出统一开放、公平竞争的市场体系。这就为财政管理提出了许多严峻课题。〔2〕

社会主义市场经济体制的发育决定了财政管理必须自觉依据和运用价值规律。 在财政管理中自觉依据和运用价值规律，首先必须对社会经济中的经济利益结构做出新的认识。

财政管理所要解决的基本问题之一，就是在承认多元经济利益的前提下，通过制度规范把这些个别利益和局部利益协调起来，以防止其同全局利益发生抵触与冲突。 具体来说，就是：在国家与企业的关系上，要把国家对企业的行政管理转变为服务、协调和引导；在把企业推向市场的同时，实现财政职能的转化。在中央与地方以及地方各级财政之间的关系上，要构建规范的分级财政体系。〔3〕

3.3.3财政管理的职能

财政管理是政府为了实现其职能，运用一定手段，对财政活动的全过程进行决策、计划、组织、协调和监督。财政管理的职能主要有以下五种：

第一，决策。

即财政管理主体对于财政活动所采纳方案的选择，一般原则是采用最优方案，在没有最优方案的前提下选择次优。

第二，计划。

即制定并实施计划。 第三，组织。

即为了保证决策和计划的有效执行而进行的组织活动。

第四，协调。 即财政管理主体对于财政活动的各种关系之间的矛盾进行协调，包括政府和纳税人之间的矛盾，政府之间的矛盾等。

第五，监督。

即检查监控财政活动的全过程。财政管理为了实现其职能，要运用经济、行政、法律手段。

3.4财政政策

财政政策是国家干预经济的主要政策之一。财政政策的一般定义是：为促进就业水平提高，减轻经济波动，防止通货膨胀，实现稳定增长而对政府支出、税收和借债水平所进行的选择，或对政府收入和支出水平所作的决策。

它由国家制定，代表统治阶级的意志和利益，具有鲜明的阶级性，并受一定的社会生产力发展水平和相应的经济关系制约。财政政策是国家整个经济政策的组成部分，同其他经济政策有着密切的联系。财政政策的制定和执行，要有金融政策、产业政策、收入分配政策等其他经济政策的协调配合。政府支出有两种形式：其一是政府购买，指的是政府在物品和劳

务上的花费——购买坦克、修建道路、支付法官的薪水、等等，其次是政府转移支付，以提高某些群体（如老人或失业者）的收入。〔4〕税收是财政政策的另一种形式，它通过两种途径影响整体经济。首先，税收影响人们的收入。此外，税收还能影响物品和生产要素，因而也能影响激励机制和行为方式。其内容包括：社会总产品、国民收入分配政策、预算收支政策、税收政策、财政投资政策、财政补贴政策、国债政策、预算外资金收支政策等，它们之间是相辅相成的关系。

4、我国建立公共财政模式的必然性

追溯我国２０多年财政改革的轨迹，伴随着市场取向的改革进程，在我国财政的总体运行格局上，财政收支运作的立足点由主要着眼于满足国有经济单位的需要扩展至着眼于满足整个社会的公共需要，财政收支效益的覆盖面由基本限于城镇企业和居民延伸至城镇和农村的所有企业和居民。不难发现，我国的财政收入正在由“取自家之财”走向“取众人之财”；财政支出正在由“办自家之事”走向“办众人之事”；政策取向正在由“区别对待”走向“国民待遇”。１８所有这些变化，归结起来实质是财政运行格局趋向于公共化的具体体现，表明我国财政改革与发展的方向在于公共化，经济的市场化必然带来财政的公共化。

5、构建我国公共财政基本框架必须符合中国的具体国情

要理解和把握我国构建适应社会主义市场经济需要的公共财政的原因, 还需要结合中国的具体国情, 追溯过去在传统计划体制下的大包大揽财政模式。计划体制下政府职能存在严重的“错位”和“越位”现象, 政府职能替代了市场机制有效配置资源的作用。财政广泛地参与了各行各业的资金

分配, 直接干预和控制了企业的生产经营管理活动, 成为名副其实的生产建设型的大财政。随着我国市场化进程的不断加快, 在现有生产力水平和社会财力分配的格局下, “大包大揽”财政模式是无法满足社会经济发展的需要, 并会妨碍和损害社会资源有效配置。我国20年改革开放就是结合中国特色, 学习和借鉴西方国家的管理经验向市场经济过渡的过程。建立我国公共财政模式是社会主义市场经济客观要求在财政理论中的一种自然反映, 也是社会发展内在规律的一种必然要求。

基于中国的具体国情, 构建公共财政框架完全是顺应经济与社会发展客观潮流和提高政府配置社会资源效率的需要, 但这决不能忽视国有资产财政。我国财政内含“一体四重”的关系, 即一个主体(国家或政府), 两种身分(行政管理者和国有资产所有者), 两种职能(社会管理和经济管理), 两种收入形式(税收和国有资产收益), 两种分配关系(税收分配关系和利润分配关系) 。这种分配关系形成了中国财政特有的“一体两翼”格局, 即财政部门不可缺少的两个翅膀———税务部门和国有资产管理部门, 这是由社会主义国家的双重身分、双重职能所决定的。社会主义市场经济体制要求实行税利分流、复式预算、分税制等, 构建包括公共财政和国有资产财政在内的双重职能财政运行模式。

从我国公有制为主体的社会制度看, 国有资产财政是社会主义公有制的物质基础。按照社会主义市场经济要求进一步转变政府职能, 调整和压缩财政供给范围, 解决政府“缺位”和“越位”问题。要使财政投资退出竞争性领域必须从我国实际出发, 需要有一个循序渐进过程, 从宏观上把握好一个“度”的问题, 不能搞一退了之。财政要逐步放开对国有企业的微观管理,

减少对企业具体微观事务的干涉, 改革国有企业财务管理制度, 将一部分审核决算的工作交给社会中介机构来承担, 逐步建立起企业会计、会计事务所、审计、财政相结合的企业财务监督社会化体系。政府通过减少国有经济介入的行业和企业, 达到集中力量、保证重点、提高效率、增强竞争的目的, 同时也为非政府投资主体留出更大的投资空间。今后国家财政支出重点是保证社会公共产品的需要, 为确保经济和社会稳定发展创造条件。我国财政逐步退出竞争性、盈利性领域的投资, 这是以市场配置资源为基础的社会主义市场经济高效、稳定发展的内在需要。