改革开放三十年银行业依法监管回顾

改革开放三十年银行业依法监管回顾：措施与成就

中国银监会政策法规部主任 黄毅

改革开放以来，我国银行业依法监管获得了较大的发展。特别是银监会成立后，根据国务院依法行政要求，采取各种得力措施，大力推进银行业依法监管，并取得了良好的工作成效。通过近30年的不懈努力，银行业监管法治意识逐步增强，法律法规体系日臻完善，立法质量得到明显提高，监管执法的方法、水平与效果，已得到较大幅度的改善。当前，按照国务院全面推进依法行政的工作部署，政府部门依法行政正向纵深发展。作为政府金融监管部门，银监会正切实贯彻国务院精神，全面推进银行业依法监管，着力促使银行业法制建设步入新的发展阶段。

一、以银行业监管法律为核心，进行全方位的监管立法，基

本构建了我国现代银行业监管规则体系.

1980年代之前，我国一直没有真正意义上的银行金融机构，也没有现代意义上的银行监管，当然也没有现代意义上的银行监管法律体系。改革开放以后，随着银行业体制改革和银行业发展，我国开始了构建现代银行监管法律规则体系的过程。1986年1

月，国务院颁布了《银行管理暂行条例》，标志着我国开始对银行业实行依法监管。1990年代以后，银行改革力度逐步加大，为把我国银行办成真正的商业银行，保障银行乃至金融业的稳健运行，我国于1995年颁布了《人民银行法》和《商业银行法》。以这两部法律为基础，一些旨在加强银行监管的行政法规和部门规章得以制定。这些行政法规和部门规章，涉及银行监管的许多重要领域，规范了市场准入、从业资格、业务经营、公司治理、财务会计等监管事项。由此可见，这期间制定的法律、法规和规

章，初步形成了我国现代银行业监管法律框架。

新世纪之初，适应银行业发展的现实需要，我国建立了政府对银行业实行专门监管的新型制度。2003年成立银监会，立法机关随即制定了《银行业监管法》，并对《人民银行法》和《商业银行法》进行了及时修订。《银行业监管法》是我国第一部关于政府专门监管银行业的法律，它反映了我国银行业监管的现实需求，借鉴了国际上银行业监管的先进理念和良好做法，具备了科学性、系统性和开放性等现代银行业监管法律的基本特征。可以认为，银监会的成立，以及《银行业监管法》、《人民银行法》和《商业银行法》的制定与修改，标志着我国银行业监管法律体系构建步入全新的发展阶段。此后，以上述三部法律为基准，银

行业监管规则制定的进程大为加快，银行业监管朝着规则体系化

方向迈进。

经过近30年的艰难与努力，我国已经初步地建立了以银行业监管法和商业银行法为核心，以金融违法行为处罚、外资金融机构管理等方面的行政法规为骨干，以部门规章和大量规范性文件为主体，以中央立法机关和中央政府的相关法律、法规、决议和命令为辅助，以及相关金融司法解释为补充的现代意义的银行监管法律规则体系。这些法律规则体系的层次框架包括：法律与相关法律22部；行政法规与相关行政法规16部；规章26部；规范性文件500余件；相关司法解释72件；银行业监管国际协定等。这些法律规则体系的规范内容包括：市场准入、机构监管、高管监管、审慎监管、持续监管、监管措施、监管处罚和监管行为规范等领域；银行业监管实体性规定、程序性规定和辅助性规定等层面；银行业监管公权规制、相对人权益保护和监管主客体自身规范等维度。银行业监管法律规则的体系化构建，为我国银行业监管的有效运行，提供了较为完整的法律规则依据；为我国

银行业稳健和长足发展，形成了最为牢靠的制度保障。

二、为促进银行业稳健发展，坚持宽严结合的立法原则，实

现了放松监管基础上的有效监管。

随着金融全球化的进程，随着我国银行业对外开放逐步扩大，为了使银行业具有更为广阔的发展空间，针对传统以来银行业部分领域管制过严问题，银监会采取了如下显著的放宽管制的法律调节措施：一是部分降低银行业务和高管人员准入要求。通过制定银行监管规则，取消了商业银行代理业务、法人账户透支等部分业务的审查或备案；取消了银行分支机构开办法人机构和部分新业务的限制；取消了高管人员平调任职资格和部分高管人员任职资格的限制等。二是开始放松商业银行服务价格管理。银监会与发改委商定，联合发布相关规则，改变商业银行服务定价方法，将原来的国家定价，改为国家指导价与商业银行自主定价相结合，给予商业银行更多自主权，拓展了商业银行服务定价的自主空间。三是允许境外金融机构向中资金融机构投资入股。通过制定并实施《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，突破了长期以来我国对境外金融机构投资入股中资金融机构的严格禁止性规定，进一步放宽了境外金融机构对中资金融机构股本投资的限制。这些放宽监管的具体措施，很好地推动了商业银行改革，促进了商业银行主体多元化格局的形成，改善了商业银行的资本结构与状况，提高了我国商业银行的经营水平和国际竞争

力。

面对日益发展的监管新形势，在适应国情和合乎国际惯例的基础上，银监会提出了管法人、管风险、管内控、提高透明度等监管新理念，坚持了宽其所宽、严其所严的立法原则。在部分放松监管的同时，以银行业监管法为基准，加强了银行业审慎经营与风险管理的规则建设。突出的情况是，银行业现行监管规则中，有160余件监管规则主要针对银行业审慎经营与风险管理。例如，在资本充足率方面，及时制定了《商业银行资本充足率管理办法》，弥补了以往没有具体计算标准和管理细则的空白。这一内容翔实、标准严格、操作性很强的规则，确立了资本金监管的清偿性战略，不但有利于银行业审慎经营，也有利于银行业资本审慎监管。又如，在风险监管、风险集中和关联交易方面，银监会制定了系列监管规则，具体包括：《商业银行次级债券发行管理办法》、《商业银行市场风险管理指引》、《股份制商业银行风险评级体系》、《集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等50余件规章和规范性文件。通过制定、实施这些规则，建立了较为严整的风险监管规则体系，加强了银行业风险监管的系统性，从而有利于促进我

银行业的稳健和发展。

三、适应行政法治建设进程，制定行政许可、处罚、复议规

则，有效规范了最为重要的银行业监管权力。

根据依法治国的宪法精神和依法行政的政策要求，国家加快了政府法治建设进程。10余年来，我国先后颁布了行政处罚法（1996）、行政复议法（1999）、行政许可法（2003）等法律。这些法律的制定与实施，有利于加快依法行政进程，有利于促进政府法治实践，无疑是新时期我国政府现代化建设的重要举措。作为政府金融监管部门，银监会应当牢牢把握立法精神，切实贯彻、施行这些法律；同时，应当充分估价这些法律对银行业监管理念、职能、体制、方式和监管行为的重大影响。为此，银监会依据行政处罚、复议、许可法律规定，结合银行业监管现状和实践，先后制定了银行业行政处罚、复议、许可规则，并形成了较为严整的规则体系，从而有效地规范了最为重要的银行业监管权

力，为促进银行业监管法治奠定了良好的基础。

为了实施行政处罚法，规范银行业行政处罚行为，银监会于2004年制定了《银监会行政处罚办法》。该办法规定了规范行政处罚行为、维护银行业秩序、保护相对人合法权益的基本目标；明确设定了银行业行政处罚的种类和内容；详细规范了管辖、适用、立案、调查、取证、审查、听证、决定、执行等程序事项。

2006年12月，银监会又根据该办法实施情况，针对需要改善的部分内容，对行政处罚办法进行了适当修改。特别是根据处罚法定原则，删除了有关从重处罚的内容，从而使该办法更符合行政处罚法的立法精神。处罚办法的制定与实施，有效地规范了银行业行政处罚权力，尤其是处罚的自由裁量权力；有效地维护了银行业市场，乃至金融市场的正常秩序；有效地整治了违法行为，

保护了相对人合法权益。

出于纠正银行业不当或违法监管行为之目的，银监会于2004年制定了《银监会行政复议办法》。该办法以行政复议法和银行业监管法为制定依据，规定了合法、公正、公开、及时、便民等复议原则；明确规定了银行业行政复议的申请事由；规范了管辖、机构、期限、申请、受理、调查、答辩、审查、决定、送达等程序事项。复议办法的制定，是银行业监管系统内防止和纠正不当或违法监管的有力举措；它的有效实施，为实现银行业监管内部监督和救济提供了重要的机制途径。实践证明，银行业监管过程中，产生了为数不少的监管纷争；而有许多纷争事项，正是通过

银行业复议制度得到了有效解决。

2006年1月开始，为了进一步贯彻实施行政许可法，银监会先后颁布了《行政许可实施程序规定》、《中资商业银行行政许

可事项实施办法》、《合作金融机构行政许可事项实施办法》、《外资金融机构行政许可事项实施办法》等重要规章。经过前后3年的许可规则建设，我国银行业行政许可制度基本形成。这种许可制度具有如下特点：一是体现了行政法治核心原则，保障了许可申请人的合法权益和维护公共利益。二是确立了公开、公正、公平、效率、便民等许可原则，以实现许可正当程序和程序正义。三是建立许可责任机制，实行许可权力与责任相统一。四是加强银行业许可监督，建立了许可救济机制。通过建设新型许可规则体系，规范了银行业行政许可的重大事项，调整了银行监管各方主体的权利义务关系，特别重要的是，规制了银行业监管的审批权与许可权。实践表明，许可规则的实施，为我国银行业监管法

治发展提供巨大的推动力量。

四、建立新型法律工作机制，不但规范了银监会系统的规则

制定行为，而且提升了银行业监管的规则质量。

我国银行业监管中，长时期面临着一些值得高度重视的问题：一方面，如同其它政府部门一样，银监会起草监管规则的权力被分散授予各个内设机构，这是规则制定的任务重、时间紧，以及传统影响等因素造成的，这一做法虽然保证了监管规则的数量、时间需求，但是，对于监管规则的科学性、系统性与完整性，则

很难兼顾好，甚至，由于不同程度地缺少整体性价值，监管规则可能违背依法监管要求。另一方面，由于起草监管规则的主体众多，各个主体的意识、水平、专业、技术等显然存在较大差异，这不但使监管规则水准不一致，而且可能造成监管规则相冲突，从而可能导致监管规则效力减弱，或者无法切实执行，进而可能引发银行业监管法制的实践困窘，最终可能消减银行业监管的权威与效果。这些情况表明，必须重视规则起草、制定工作分散化所带来的不利因素，改善监管规则多头起草条件下的规则生成机

制，提升银行业监管规则的质量和水准。

为了解决上述突出问题，银监会进行了艰难的制度探索，在国务院部委中，率先建立了旨在规范规则制定，提升规则质量的新型工作机制。2005年12月，银监会颁行了《法律工作规定》，构建了如下重要的法律工作机制或制度：（一）立法规划制度。这一制度要求，银监会以国家经济、金融政策为指导，根据银行业发展和监管的实际需要，充分吸收国际先进做法，制定银行业立法规划和计划。（二）起草论证制度。这一制度要求，银监会对制定规、规范性文件做出统一规范，起草规章和规则应当进行充分论证，所起草规章的名称、结构、内容、表述等方面都应当符合规定的规范要求。（三）规则审查制度。这一制度要求，规

章起草完毕后，银监会法律部门依据审查程序和审查标准，对草案进行严格审查，统一把关，以切实提高规章的制定质量。对制定规范性文件，也建立了审查机制。（四）咨询解释制度。这一制度要求，银监会应当统一监管规则，尤其是监管规章的咨询解释工作，对咨询解释的条件、情形、原则、管辖、程序和形式等，做出了详细的制度规范。通过构建一个科学有序的法律工作流程，规范了监管规则的生成事项，提升了监管规则的存续质量，

促进了我国银行业依法监管和有效监管。

五、通过改进相关制度、机制，加强了银行业监管规则的操

作性、实践性，以及亟待提高的执行力建设。

要推进银行业依法监管，要实现银行业有效监管，就必须提高监管规则的操作性、实践性、执行力，就必须构建银行业监管规则的执行评估机制。银行业监管中，过去执法方面存在的主要问题是：监管规则制定实施之后，没有开展持续有效的评估活动，致使法律、法规、规章、规范性文件的执行效果无从准确判断；监管规则中存在的问题，以及相关改进意见，也得不到及时反馈收集。因此，必须构建针对性较强的工作机制，促进监管立法、执法、守法之间的良性互动，最大限度地提升监管规则的操作性、实践性和执行力。出于这样的考虑，银监会应该创新一种检查评

价机制；通过这样的机制，银监会可以检查银行业法律、法规、规章、规范性文件的存续质量，可以评估银行业监管规则的执行

效果，可以及时收集反馈意见，有效改善监管规则。 2005年12月，通过颁行《法律工作规定》，银监会建立了银行业监管规则的检查评价机制。这一机制的主要内容包括：（一）确定检查评价标准。合法性标准，要求监管规范应当符合上位法规定；协调性标准，要求规范之间应当相互衔接一致；操作性标准，要求规范能够得到有效执行；实效性标准，要求规范能够促进银行业规范发展；完备性标准，要求规范内容、措施明确完整；推广度标准，要求规范易于理解和能够被普遍认知；守法率标准，要求规范具备严格执行、全面遵守的特征。（二）明确检查评价形式。年度检查评价，指可以以年度为基本时限进行检查评价；专项检查评价，指可以对规章和重要规范性文件进行特殊检查评价；其他检查评价，指可以在实施现场检查时附带做出检查评价。

（三）规范检查评价报告。将检查评价报告内容规范为：依据检查评价标准，进行具体分析；银行业法律、法规、规章、规范性文件实施中，存在的问题及其原因分析；制定、修改或废止相关法律、法规、规章、规范性文件的建议；改进监管执法和责任追究的建议等。通过监管规则检查评价机制，评估了银行业监管法

律、法规、规章、规范性文件的实施效果，检验了银行业监管规则质量，检测了银行业监管机构的执法水平，部分解决了银行业监管规则中存在的问题，从而有利于推进银行业依法监管。

六、集中开展法规清理，组织法规汇编，适应了银行业监管

规则的科学性、规范性与统一性要求。

银行业监管者中，要推进依法监管，就要认真解决监管规则的冲突或矛盾，就要改进监管规则的立、改、废工作，就要加强监管规则的科学性、规范性与统一性建设，为此，必须考虑开展银行业法规清理与汇编。2004年银监会决定，将监管法规清理、整合与汇编，列为未来两年的工作重点。随后，银监会组织专门力量，集中开展银行业监管法规清理、法规汇编。清理与汇编部门确定了工作方案、工作目标和任务分工；完成了对500余件监管法规文件的基础清理、审查论证和上报审议工作；2006年12月，完成了法规汇编的技术规范和体例设计；同年12月，银监会主席办公会议做出了相关监管规则的立、改、废决议；2008年1月，正式公开出版发行了《银行业监管法规汇编》。 上述两项工作，都有其重心所在。法规清理的重点在于：发现上位法变动、政府政策改变、金融市场变化、规则主体变更，或者与其他规章不协调时，推动修改规则工作；发现所依据上位

规则被废止、所规范事项已由上位规则规范、新规则对旧规则予以覆盖时，推动废止规则工作。法规汇编的重点在于：法规汇编以法规清理为基础，依据清理结果进行；法规汇编以监管规则分类整理为前提，依据整理结果进行汇编；汇编文本必须方便社会

公众了解、查阅和使用。

通过开展卓有成效的清理、汇编，银监会有力推进了银行业监管规则的科学性、规范性与统一性建设。改进了监管规章和规范性文件的立、改、废工作；解决了长时期来因监管主体变化而带来的规则文件不配套、不协调、不完整问题；较好地总结了我国银行监管的实践经验，借鉴了国际银行监管中行之有效的规则方法。并且，从2007年起，以清理、汇编成果为基础，银监会加大了监管立法规划的工作力度，加快了未来银行业监管法制框架的构建部署，从而为我国银行业依法监管的发展，奠定了更加

坚实的实践基础。

七、改进监管执法机制，实行执法质量管理，有效改善了银行业监管系统的执法方法、执法水平和执法效果。

银行业监管执法，是依法监管的中心环节。任何美好的法律规则，都需要得到真实执行；如果规则能够被有效执行，那么规则的价值就得到了有效实现；如果规则执行环节问题丛生，那么

实现规则目标就无从谈起，这是人类法治建设的一个共识。银行业监管中，依法监管是一个不断发展的命题。由于传统以来规则欠缺，加强规则制定是过来法律工作的重点所在。近些年来，随着规则体系的逐步完善，依法监管内涵得到了进一步扩展，具体表现为对良好规则的推崇和对规则执行的重视。正是在这样的背景下，银监会采取执法质量管理措施，加强监管规则执行机制建

设，并取得了较为突出的机制成效。

银行业执法质量管理，其主要做法是：一是建立健全政策法规组织体系。银监会设立政策法规部门，各派出机构设立了政策法规处科，以及政策法律办公室，或者政策法规岗位，专门负责规则制定、执行、监督等项工作。派出机构中，分别设立了行政处罚委员会、行政复议委员会。二是实行重要监管权力相对分立制衡机制。依据查处分离原则，在行政处罚中，实行调查与处罚相对分离制度。依据行政法治原则，在监管实践中，对重要监管事项实行法律、法规、政策审查制度。确保重要监管权力、重要监管事项有效得到法律规制。三是严格设臵重要监管行为的程序制度。依据依法、公正、公开、及时、便民等原则，构建了监管许可、处罚、检查、复议等程序制度。同时，在制度中确立了告

知、说明理由、期限、听证、救济等分支制度。对重要监管活动，

形成了严密予以过程规范的制度体系。

通过推进银行业依法监管，严格实施银行业监管法、行政许可法、行政处罚法、行政复议法，以及银监会制定的许可、处罚、复议等监管规则，银监会上下改进了执法方法，提高了执法水平，收到了良好的依法监管成效。5年来，银行业监管系统实施行政许可近10万起；实施现场检查近30万起；实施行政处罚7千余起；取消高管人员资格1千余起；查处违规金额3万余亿元。通过广泛全面的监管执法活动，基本实现了银行业有效监管、依法监管。尤为突出的是，在这样大规模的监管执法实践中，引发的行政复议、行政诉讼案件明显属于极少数——其中,行政复议仅为30余起，行政诉讼不过10余起。这些情况均表明，银监会系统监管的执法水平较好，执法质量较高，执法效果较为优良。