推进城乡统筹发展的实践与政策建议

　　党的十六大以来，中央坚持以科学发展统领经济社会全局，始终把解决“三农”问题作为全部工作的重中之重，制定了一系列有利于城乡协调发展的政策措施，各地在统筹城乡发展的体制、机制等方面进行了大胆探索和试验，一些领域取得明显进展。展望未来，统筹城乡发展仍任重而道远。 　　 　　一、十六大以来统筹城乡的实践和主要进展 　　 　　（一）积极调整国民收入分配格局，大幅度增加对农业和农村的投入 　　党的十六大以来，按照科学发展观和统筹城乡发展的要求，中央坚持多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村的方针，实行了一系列强农惠农政策，扎实推进现代农业和社会主义新农村建设，加快改变农村经济社会发展滞后的局面。其中最重要的一项政策，就是调整国民收入分配及财政支出结构，不断加大对农业和农村发展的支持力度，努力构建支农资金稳定增长机制。一是要求各级政府要按照《农业法》规定安排落实对农业和农村的预算支出，保证县以上各级财政每年农业总投入的增长幅度高于其经常性收入的增长幅度；二是将国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，对年度财政支农资金增长、政府固定资产投资用于农业和农村建设的比重及信贷支农投入增长等提出明确要求；三是政府土地出让收入、新增建设用地有偿使用费等，均安排一定比例用于支持农村开发，提高耕地占用税税率并将新增收入主要用于“三农”等，拓宽支农投入渠道；四是初步建立了适合我国国情的农业补贴政策框架。在全面取消农业税的基础上，对农民实行“四项补贴”并不断加大力度，对主要粮食品种实行最低收购价格政策，对粮食、生猪、油料生产大县实行奖励，对畜牧业良种、母猪和奶牛养殖进行补贴，支持发展政策性农业保险等。在上述政策推动下，近年来中央财政用于“三农”的支出大幅度增加，由2003年2144亿元增加到2007年的4318亿元，2008年进一步增长到5956亿元，比上年增长37.6%，是历史上总量最多、增长最快的时期，其中中央预算内固定资产投资用于农业和农村基础设施建设的比重接近50%。各级地方政府对农业和农村的投入也明显增加。与此同时，公共财政覆盖农村的范围不断拓展，政府支农投入结构进一步优化，支农资金管理更趋规范，有力地促进了农村经济社会发展。 　　（二）着力改善农民进城务工条件，积极推动城乡平等就业 　　从2000年开始，国家对农村劳动力外出就业政策进行了重大调整，并把促进农村劳动力合理流动和城乡平等就业作为统筹城乡发展的重要突破口，明确提出农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，强调农民工问题事关国民经济和社会发展全局，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，各地区、各部门做了大量工作，取得了明显成效。一是明确对农民进城务工采取“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，清理针对农民进城就业等方面的歧视性规定及不合理限制，简化农民进城就业手续，实行暂住证一证管理，各行业和工种要求，对进城就业农民和城镇居民一视同仁。全面取消针对农民工的各种不合理收费，如暂住费、流动人口管理费、城市增容费等。二是全面加强农民工权益保障。建立农民工工资支付保障机制和最低工资制度，着力解决农民工工资偏低和拖欠问题，提高农民工工资水平，农民工和其他职工实行同工同酬。严格执行劳动合同制度，依法保障农民工的职业安全、劳动保护等权益，积极解决农民工工伤保险、大病医疗保险，探索适合农民工特点的养老保险办法。三是加强对农民工的职业技术培训和就业咨询等服务。编制实施全国农民工培训规划。要求城市政府把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算，并在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑长期在城市就业、生活和居住的农民工的需要，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系。保障农民工子女在城市平等接受义务教育，完善农民工计划生育管理和服务，多渠道改善农民工居住条件。四是国务院专门出台关于解决农民工问题的文件，完善有关政策措施，创造更加平等的就业环境，促进城乡劳动力合理流动。制定实施了《就业促进法》、《劳动合同法》，从不同角度对统筹城乡就业、建立平等就业制度加以规定，进一步完善了促进城乡平等就业的法律体系。部分城市开展了统筹城乡就业试点。 　　（三）加快发展农村社会事业，开始建立农村社会保障制度 　　一是加大政府对农村社会事业发展的投入。2003年以来，中央明确提出了将农村社会事业建设纳入公共财政支持范围，国家新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策，先后组织实施了农村中小学危房改造、寄宿制学校建设工程、现代远程教育工程、初中校舍改造、中等职业教育基础能力建设，以乡镇卫生院为重点的县乡村三级农村卫生服务体系建设、农村计划生育服务体系建设，广播电视村村通工程、乡镇综合文化站建设等重点专项工程，极大地改善了农村教育、卫生、文化基础设施条件，促进了农村社会事业的发展。二是建立了新的农村义务教育体制。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，彻底改变了过去主要由农民办农村义务教育的做法。2006年新修订的《义务教育法》，以国家法律的形式，进一步确立了义务教育免费原则。2008年，全国农村已经实现全免费义务教育，并对家庭困难的寄宿生给予生活补助。三是坚持以农村为重点的卫生工作方针，建立并不断完善农村新型合作医疗制度和医疗救助制度，对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度。农村新型合作医疗制度从2003年开始试点，2007年已覆盖全国85.5%县（市、区），参加农民7.26亿人，参合率达到86%，2008年将在全国农村普遍建立。四是着手建立农村社会保障体系。按照统筹城乡发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。2007年在全国初步建立了农村最低生活保障制度，保障对象达3100多万人，2008年将在健全政策法规和运行机制的基础上，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围。落实农村“五保”供养政策，开展了农村社会养老保险试点工作，截止2006年底全国参加农村养老保险的总人数达5299万人。 　　（四）严格土地管理，以保障农民权益为核心改革征地制度 　　党的十六大以来，按照统筹城乡发展的要求，国家采取多种措施，严格土地管理，促进城乡协调发展。一是完善有关法律法规，强化土地用途管制，加强土地利用规划和计划管理，严格控制农用地转为建设用地的规模，严格执行占用耕地补偿制度，完善建设项目用地审批制度，加大对耕地和基本农田保护的力度。国务院做出了关于深化改革严格土地管理的决定，组织修订了全国土地利用总体规划，明确提出全国耕地面积不少于18亿亩的“红线”。二是完善征地补偿和安置制度。规范征地程序，较大幅度提高补偿标准，多渠道促进被征地农民就业，健全对被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决机制。国务院专门出台了关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见，明确有关责任，严格征地审批。到2007年底，已有18个省市出台了被征地农民就业培训和社会保障政策的文件，1000多万被征地农民纳入社会保障体系。三是严格农村集体建设用地管理，依法规范农民宅基地整理工作，部分地区开展了城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点，探索在保证耕地总量不减少前提下缓解城镇发展用地矛盾的途径。

　　（五）稳步推进户籍管理制度改革，努力消除城乡人口流动的制度性障碍 　　十六大以来，我国户籍制度改革的力度明显加大，并由小城镇向大中城市推进。2003年中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调：深化户籍制度改革，……，加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。按照中央的部署，许多地方开展了统一城乡户口的试点工作。2001年以来，累计有13个省份出台以取消“农业户口”和“非农业户口”划分、统一城乡户口登记制度为主要内容的改革措施，其中江苏、福建、山东、重庆四省市已全面实行“一元化”户口登记制度，其他省份的试点实施范围已逐步扩大。 　　（六）统筹城乡综合配套改革试验区工作有序推进，开局良好 　　重庆市和成都市作为西南地区的两个特大城市，都是典型的大城市带大郊区(农村)，在全国有一定代表性。2007年6月，经国务院同意，两市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。一年来试验区有关工作进展顺利。重庆市重点围绕以下几个方面开展了工作：一是在广泛征求意见的基础上，初步理清了改革试验的总体思路，形成了综合配套改革试验的“总体方案”及推进重点领域改革的政策措施。国务院有关部门对“总体方案”开展了全面深入调研，正在研究制定国家对试验区的有关扶持政策。二是选择了条件较好、具有一定代表性的区县，探索了“承包地换社保、宅基地换住房”、户籍管理、土地流转等专项改革试验。三是编制了《重庆市城乡总体规划》，出台了城乡合作医疗保险方案、加快农村土地流转促进规模经营发展的意见等重要文件。四是加大解决农民工切身利益问题的工作力度，引导工商企业积极投身改革试验，促进城市各类生产要素投入乡村开发建设。 　　成都市重点推进了以下工作：一是研究制定了《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》、《关于深化城乡统筹开拓现代农业新局面的意见》，组织编制了《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》和专项方案，明确了推进试验区建设的指导思想、总体要求、目标任务和工作重点。二是按照“全域成都”理念和“规划先行”的思路，在城乡规划、产业规划、交通体系规划、公共服务均衡发展规划等方面，大力推进城乡一体化。三是以创新体制机制为抓手，加快推进专项改革，如规范化服务型政府建设、扩权强县改革、农业投融资体制改革、耕地保护和农村产权制度改革试点、城镇居民基本医疗保险试点等。 　　 　　二、进一步推进城乡统筹发展的政策建议 　　 　　统筹城乡经济社会发展涉及方方面面，尽管近年来在一些领域取得了积极进展，但仍存在很多困难和问题，主要表现在：农业基础仍很薄弱，国家对农业和农村的支持保护体系不健全，尚未建立支农投入稳定增长的长效机制；城乡差距持续扩大，城乡居民收入、基础设施和公共服务存在巨大反差；农村社会事业发展滞后的局面尚未改变，农村社会保障体系建设刚刚起步；农村生产要素向城市和工业部门转移过程中收益分配不合理，对农民及农民工的合法权益保护不够；大中城市户籍制度改革还没有根本性突破，一些涉及统筹城乡发展的深层次改革仍在探索之中，等等。今后统筹城乡发展的任务仍十分艰巨。 　　今后一段时期内，统筹城乡发展的主要任务，是加快农业和农村发展，尽快消除城乡“二元结构”和“二元体制”。为此，要重点做好以下工作： 　　 （一）加大公共财政支农力度，完善国家对农业和农村的支持保护政策 　　 进一步调整国民收入分配格局，逐步建立完善覆盖城乡的公共财政体制。尽快形成支持“三农”投入稳定增长的长效机制，加快农业投入立法，明确各级政府支农责任，进一步拓宽支农资金渠道。深化农业投融资体制改革，加强支农资金整合，改革和创新农村金融服务。强化和完善农业补贴政策，探索建立适合国情的农业补贴机制和补贴办法，合理确定补贴品种，增加补贴规模，提高补贴效率。扩大农业政策性保险试点范围。引导各类社会力量支持现代农业发展和社会主义新农村建设。 　　 （二）加强对农民工的权益保护，建立城乡一体化的劳动就业和户籍管理制度 　　 按照国发〔2006〕5号文件的要求，进一步解决好农民工工资待遇、劳动管理、就业服务和培训、社会保障、子女教育等突出问题，保障农民工权益。加快建立城乡统一的人口登记制度、居民自由迁徙的人口管理制度，促进城乡人口有序流动、安居乐业。统筹城乡就业，建立覆盖城乡的公共就业服务体系和职业培训体系，培育城乡一体的劳动力市场，健全城乡一体的就业管理制度和劳动用工管理制度，形成保障城乡劳动者公平竞争、平等就业的制度环境。加快大中城市户籍制度改革，探索在城镇有稳定职业和固定居所的农民登记为城市居民的办法。 　　 （三）统筹城乡发展规划，建立覆盖城乡的基础设施建设及管理体制 　　 打破城乡分割和各类规划自成一体、缺乏衔接的规划体制，建立城乡一体、各类规划定位清晰、功能互补、衔接协调的规划体系，民主化、规范化的规划编制程序和管理体制，促进城乡建设和产业发展合理布局。打破交通、电力、通信、能源、供水等基础设施建设自成一体、分散布局、缺乏衔接的体制，做好统筹衔接。坚持把国家基础设施建设的重点转向农村，进一步改善农村生产生活条件，建成覆盖城乡的基础设施网络和管理体制、投入机制。 　　 （四）进一步提高农村社会事业发展水平，完善农村社会保障体系 　　 长期坚持把社会事业发展重点放在农村的政策，进一步增加政府投入，健全农村义务教育经费保障机制，完善农村家庭经济困难学生资助政策，加快发展农村义务教育、医疗卫生、文化体育等社会事业，支持农村劳动者培训，提高农村基本公共服务水平。扩大农村最低生活保障、新型合作医疗、养老保险的覆盖范围，逐步提高保障水平，加快形成城乡一体的社会保障体制。以城乡劳动者社会保险为主体，完善相互配套与衔接的城乡社会保障网络，建立全国统一、覆盖城乡的社会保障体系。 　　 （五）推进土地管理和使用制度改革，切实保障被征地农民的权益 　　 统筹考虑城乡发展用地需求，长期坚持严格保护耕地的基本国策，严格控制农用地转为建设用地的规模，实行耕地占用补偿制度。稳定农村土地承包关系，按照依法、自愿、有偿的原则，健全土地承包经营权流转市场，促进农村土地合理流转，适度扩大经营规模。切实加强征地管理，规范征地程序，提高补偿标准，健全被征地农民的社会保障制度，确保得到公平合理的补偿和安置。对未履行征地报批程序、征地补偿标准偏低、补偿不及时足额到位、社会保障不落实的，坚决不予报批用地。在严格管理的基础上，积极探索农村集体建设用地流转办法，稳妥地推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点。探索农民以“承包地”、“宅基地”换城市“社保”及“廉租房”的具体办法。 　　（国家发展改革委农村经济司年度计划处供稿）