没有实体权利的起诉人不具备行政诉讼原告主体资格

——原告张某诉被告D县房管局与第三人王某、J局房屋行政登记案

刘万金

（载《行政法律文件解读》2008年第9辑）

[要旨]

以客观上不存在的“权利”受侵犯为由提起行政诉讼，该起诉人不具备诉讼主体资格。

[案情]

原告：张某，系J局离休干部李某之妻。

被告：D县房管局。

第三人：王某，系J局职工。

第三人：J局。

1994年10月5日，按照房改政策，李某从J局分得的3间福利平房和其在院内自建的2间配房取得了被告颁发的D房改字第109号《房产证》。

1997年，J局拟在县城东区集资建设3栋宿舍楼，李某报名购买了其中一套楼房。

2001年，全县清理多套住房，进行第二次房改，李某选择了退出平房，参与房改J局即将建设的东区宿舍楼。2001年5月1日，李某与J局签订《房地产买卖契约》：J局将当初房改时李某交纳的房改款1671.80元退还给李某；李某将“3间平房”退还给J局。同日，李某将其D房改字第109号《房产证》交给被告，被告注销了与该房产证相应的房产登记。

2002年3月20日，按照房改政策，J局又以20967元的价格,将上述“3间平房”卖给其职工王某。2002年6月19日，被告对王某颁发了D房改字第227号《房产证》。该证中只有3间主房，没有2间配房。

后因拆迁受阻，J局拟建设的3栋宿舍楼只建设了2栋，李某和另外19位购房户所选定购买的那栋宿舍楼没能建成。

其间，李某去世。

其后，J局将在县城东区没能建成的宿舍楼迁至县城西区，建设了西区宿舍楼。楼房迁址后，因为东区、西区宿舍楼在地理环境、楼房面积、楼房价格等方面存在差异，原告与J局发生争议。为解决争议，J局于2004年11月5日作出《有关意见》：“1、因张某生活困难，决定按东区宿舍楼的房改标准给予照顾：应交4.12万元，已交3.5万元，尚欠6200元。张某交齐该款后，J局将西区宿舍楼的钥匙交付张某。2、J局党委原作出的关于‘新宿舍楼建成入住后，李某、张某同志退出平房，J局将李某原平房房改款退还，将平房房产证交于王某’的决定维持不变。张某领取宿舍楼钥匙后，如对宿舍楼进行装修，应在2005年5月30日前完成并入住，同时与王某办妥平房交接手续，退出3间平房，J局即把新楼房产证交于张某，并退还张某3间平房的房改款……。”原告在该意见上签字：“同意以上意见”。

2004年11月9日，原告向J局交纳购房款6200元。然后，领取西区宿舍楼钥匙并让其儿子住进该楼。但是，原告仍然居住在平房内。

2006年7月，王某持D房改字第227号《房产证》向D县法院对原告提起民事诉讼，请求判令原告搬出平房。2007年1月23日，D县法院作出民事裁定，以“本案的审理涉及福利分房及房改政策问题，不属民事法律调整的范围，法院不应予以受理”为由，驳回了王某的起诉。王某不服，向T市中级法院提起上诉。2007年8月24日，T市中级法院作出民事裁定，认为:“张某与王某所争议的房屋已于2002年6月19日经张某同意给了王某，房产部门亦为王某颁发了房产证，王某对3间平房拥有所有权。根据张某明确表示同意的《有关意见》，其应于2005年5月30日前搬出该房屋。后张某未按时搬出并居住至今，事实清楚、证据充分，王某请求被上诉人搬出房屋、停止侵害，属于人民法院受理民事案件的范围……”。遂撤销了D县法院的民事裁定，并指令D县法院对案件进行审理。

民事案件审理过程中，原告提起本案诉讼，民事案件遂中止审理。

原告诉称：其夫李某从J局分得3间平房后，在院内建设了配房（2间）、大门、厕所，种植了树木，室内安装了暖气，房顶铺设了防晒层。该房参加房改并取得了D房改字第109号《房产证》。被告对第三人王某颁发D房改字第227号《房产证》的行为侵犯了其房屋所有权，请求予以撤销。

被告辩称：原告对涉案房产不具有所有权，D房改字第227号《房产证》不影响其权利、义务。原告不具有提起本案诉讼的主体资格。请求驳回原告的起诉。

第三人王某、J局均同意被告的意见。

[分歧]

案件审理过程中，对于原告是否具备诉讼主体资格，有不同意见：

肯定说认为，在被告颁发D房改字第227号《房产证》的范围内，有原告尚未获得价款的2间配房及其他附属设施，原告现在仍居住在该房产内，且其与第三人王某的侵权纠纷正在法院审理过程中。原告行政诉讼主体资格的有无，直接决定了其居住行为是否构成侵权。原告与该《房产证》有法律上的利害关系。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，原告具备诉讼主体资格。

否定说认为，原告当时退出房屋的真实意思表示是交出整个院落，而不仅限于3间主房。法律不应保护当事人已经明确表示放弃了的“权利”。如果承认了原告的诉讼主体资格，就等于承认了原告对2间配房及其他附属设施的财产所有权，这不符合民事行为应当遵循的诚实信用原则。原告已经不再拥有2间配房及其他附属设施的所有权，D房改字第227号《房产证》与原告没有法律上的利害关系，原告不具备诉讼主体资格。

折衷说认为，原告主张权利的行为，系其因为未获得2间配房及其他附属设施的价款而对出售房产行为的反悔。原告的诉讼主体资格因为该反悔行为的有效与否而处于不确定状态。所以，应当中止行政诉讼，并告知当事人在法定诉讼时效内依法提起民事诉讼，确认原告将房屋“卖于”J局这一民事合同行为的效力。如果在法定诉讼时效内没有人提起民事诉讼，或者权利人起诉后被依法确认合同有效，就否定了原告的诉讼主体资格，将来可以依法驳回其起诉；否则，就认定原告具有诉讼主体资格，继续本案的审理。

[点评]

没有实体权利的起诉人不具备行政诉讼原告主体资格

笔者持否定说。

笔者认为，本案中存在着以下四个行为：

1、原告夫妇将平房退还给J局的行为(民事行为)。该行为由以下几个行为组成：一是李某与J局签订《房地产买卖契约》的行为；二是李某将D房改字第109号《房产证》交给被告的行为；三是原告在《有关意见》上签署“同意以上意见”的行为；四是原告向J局交纳购房款6200元的行为；五是原告领取西区宿舍楼钥匙的行为。

2、被告收回D房改字第109号《房产证》并注销与其相应房产登记的行为(行政行为)。

3、J局将“3间平房”按照房改价卖于王某的行为(民事行为)。

4、被告对王某颁发D房改字第227号《房产证》的行为(行政行为)。

本案中，原告起诉的是第4个行为。但是，法院对第1个行为效力的认定，决定了原告是否具备诉讼主体资格。

下面，笔者对否定说的正当性予以分析、阐述，对肯定说、折衷说的不当性予以批评。

一、否定说的正当性

1、原告对涉案房产已不享有所有权

D房改字第109号《房产证》不仅限于3间主房，还包括2间配房，原告夫妇应当知道交出房产证的行为意味着对配房及其他附属设施所有权的处分。然而，原告之夫李某与J局签订《房地产买卖契约》并交回房产证时，并未声明保留2间配房及其他附属设施的所有权。再结合当时一户居民只能有一套住房享受房改优惠的政策，李某之所以在没有约定价款的情况下就放弃了配房及其他附属设施的所有权，其目的是为了让自己新购买的宿舍楼参加房改。据此分析，李某当时的真实意思表示是退出包括2间配房及其他附属设施在内的整个院落，而绝不仅限于3间主房。

J局作出的《有关意见》主要有以下两层意思：一是J局对原告新购买的西区宿舍楼从价格上给予优惠；二是原告应当于2005年5月30日前完成宿舍楼的装修并入住，同时与王某办妥平房交接手续。原告在该意见上签署“同意以上意见”后，按照J局在该意见中承诺的优惠价格交纳了购房款6200元，然后领取西区宿舍楼钥匙并让其儿子进住。原告的这些行为，均是其对已去世的李某处分涉案房产所有权行为的认可和继续。

发生法律效力的T市中级法院的民事裁定，已经否定了原告对涉案房产的所有权：王某拥有所有权，原告应当“搬出该房屋”。

综上，因为原告夫妇的处分行为，原告对涉案房产已经不再享有所有权。

2、原告对涉案房产也不享有使用权

自2001年5月1日至2005年5月30日，原告对涉案房产虽然不享有所有权，但享有使用权。2001年5月1日原告之夫李某与J局签订《房地产买卖契约》并交回房产证后，原告夫妇即失去了对涉案房产的所有权。其后，原告夫妇在该房产内居住的行为，是因为新楼房尚未建成，原告夫妇无房居住，J局允许其暂时过渡性居住的行为。

2005年5月30日以后，原告对涉案房产既不享有所有权，也不享有使用权。在原告签字同意的《有关意见》中，原告与J局约定了原告于“2005年5月30日前”搬入新楼，“同时与王某办妥平房交接手续”的内容。但是，原告没有履行该约定，而是继续居住在平房内，拒不搬出。因此，2005年5月30日以后原告在涉案房产中居住的行为，既是违背其与J局的约定的违约行为，也是侵犯第三人王某房屋所有权的违法行为，而不是合法的使用行为。

3、原告对涉案房产亦不享有土地使用权

也许有人会说，原告只是处分了涉案房产的所有权，但没有处分土地使用权，其还应当对涉案房产享有土地使用权。这种观点也是站不住脚的。因为，房产、地产均属于不动产，我国法律对房地产转让确立的原则是房随地走、地随房走，“房地一体”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”所以，原告对涉案房产所有权的处分，同时意味着其对房产范围内土地使用权的处分。如果说一个人转让了其房产的所有权，却又保留了该房产范围内的土地使用权，这在法律上是没有依据的，在情理上是说不通的，在实践中也是有害的。

4、原告与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系

依照《若干解释》第十二条的规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”才可以作为行政诉讼的原告。这种“法律上的利害关系”，是指合法权益存在受具体行政行为侵犯的客观可能性。从概率的角度分析，这种可能性应当是大于0、小于或者等于100%的一个数值区间。在审判实践中，我们可以这样把握原告资格标准问题——如果具体行政行为具有侵犯当事人合法权益的客观可能性，该当事人即具有提起行政诉讼的原告主体资格；否则，没有主体资格。

原告对涉案房产不享有所有权，也不享有使用权，对涉案房产范围内的土地亦不享有使用权。其在本案中没有任何实体权利，被告对王某颁发D房改字第227号《房产证》的具体行政行为不可能“侵犯”原告的“合法权益”，或者说，原告主张的“合法权益”受“侵犯”的客观可能性是零。原告与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系。所以，原告不具备诉讼主体资格。

二、肯定说的错误之处

1、混淆了物权与债权的区别

物权是绝对权、对世权，债权是相对权、对人权。因为原告已经处分了涉案房的所有权，所以，其如果认为没有得到2间配房及其他附属设施的价款，只能对买受人主张债权，而不能就该不动产主张物权。既然不享有物权，就不能以所有权受侵犯为由提起行政诉讼，就不具备行政诉讼原告诉讼主体资格。肯定说混淆了物权与债权的区别。

2、违背诚实信用原则

诚实信用原则是民法通则规定民事主体从事民事活动的基本原则，该原则要求民事主体在民事活动中“言必行，行必果”。当时，为了参加楼房房改，原告处分了涉案房产所有权。住进西区宿舍楼后，原告又拒不搬出平房，再反过头来主张其已经处分了的房产“所有权”。原告的行为，明显违背了诚实信用原则。

3、是对善意第三人房产所有权的侵犯

因为原告没有与J局就3间平房之外的2间配房及其他附属设施约定价款，所以，认定其原告诉讼主体资格，似乎有利于对其该部分财产债权的保护。但是，由于王某对涉案房产的所有权是以其J局职工的身份，按照房改价格善意取得的，如果因此而撤销了D房改字第227号《房产证》，就会构成对善意第三人王某房产所有权的侵犯。

三、折衷说的不当之处

在于既是不尊重生效法律文书的表现，也会使当事人陷入不必要的诉累，不利于及时地化解纠纷。

如前所述，根据前述第1个行为，原告及其夫李某已经处分了涉案房产的所有权，已经发生法律效力的T市中级法院的民事裁定亦已明确认定了涉案房产的所有权属于第三人王某。折衷说认定原告主张权利的行为“系其因为未获得2间配房及其他附属设施的价款而对出售房产行为的反悔”，并认定“原告的诉讼主体资格因为该反悔行为的有效与否而处于不确定状态”，将十分明确的第1个行为的效力问题再推入司法确认程序，既是不尊重生效法律文书的表现，也会无端地浪费司法资源，同时也会使当事人陷入不必要的诉累，不利于及时地化解矛盾、定分止争。