取消农业税后的农民负担问题分析

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甘肃农业２００７年第７期（总２５２期）

取消农业税后的农民负担问题分析

孟凡菊

（南京大学政治与行政管理系

江苏

南京

２１００９３）

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摘要：“三农”问题是近几年各界讨论的热点。作者分析了农民负担过重的原因，提出了从根源上减轻农民负担的途径。

关键词：农民负担；“二元”结构；税费改革

在税费方面的支出有所减少，但税方面的支出只是农民支出的

一少部分，再加上免征农业税却不能杜绝乱收费，乱罚款、乱摊派，所以农民负担也不可能真正的减下来，增长速度和负担速度的反差，使得农民的生活水平提高很有限，城乡之间的差距不断拉大，农民负担越来越重。

㈡泛滥的农村税外费１９９１年１２月国务院发布的《农民负担费用和劳务管理条例》规定，农民直接向集体组织缴纳的村提留、乡统筹不得超过上年纯收入的５％，从２０００年起，在农村开始进行税费改革，２００４年国务院提出要逐步降低农业税，五年内取消农业税，这些都有利于减轻农民负担。然而，现实却是农民负担没有减轻，反而增加，造成这一现象的原因主要是因为乱收费、乱罚款、乱摊派“三乱”现象屡禁不止。在很多的农村地区，存在着教育上的乱收费，学校为了正常运转，以各种名义向学生征收书本费、讲义费等等，还有一些地方政府和部门为了自身的利益最大化，对农民乱收费、乱摊派、乱集资，加重了农民的负担，造成了干群关系的紧张。据《中国合作新报》２００５年１２月２５日报道，近两年来自全国农村地区每年乱收费数额高达６０００亿元，《嘹望》周刊２００５年报道，２００４年全国农民人均承担的各种行政收费为１８０元，占上年人均纯收入的１０％以上，占现金收入的１６％，远远超过国务院规定的５％最高限。这泛滥的农村税外费是农民负担重的表现之一。

除此之外，在我国农村也存在着沉重的农民隐性负担，“隐

当前“三农”问题不仅仅是个经济问题，还是个政治、社会问

［１］

题。自从李昌平发出“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的呼声之后，“三农问题”引起了党中央、国务院及理论界的重视，研究重点及政策倾向开始转为“三农”问题的解决。其中农民问题主要是农民收入增长相对缓慢，农民负担过重。改革开放后，在我国农村实行家庭联产承包责任制，采取“交够国家的，留足集体的，剩余的都是自己的”的分配方式，这样向国家交粮纳税的主体就由集体转向了农民个人。我国现行的农民负担也是在这个体制的基础上形成的。“种地纳税”自古以来被认为是天经地义的事，但“交粮纳税”应该有个限度，不能对农民的劳动成果占有太多，不能影响农民维持简单再生产和保证基本生活的需要。以前的分配体制下，乱收费、乱罚款、乱摊派造成了农民的负担，这种情况在税费改革和免征农业税后有所好转，但由于乱收费现象还存在，使得我国农民负担仍然过重，已成了当前影响农村经济发展及构建和谐社会的一个重大问题。

一、当前农民负担过重的表现

㈠农民的收入增长缓慢，而负担高居不下且呈刚性增长

据统计，１９９７年农民收入增长由上年的９％猛跌至４．６％，１９９８年又降到４．３％，１９９９年又降到３．８％，２０００年再降到２．１％，陷入低

谷，２００１年由于粮价上升，又回升到４．２％，２００２年增长４．８％，性负担是指通过不合理的价格因素，如工农产品的剪刀差以及２００３年增长４．３％，这７年农民人均纯收入年增长４％，且增长速任意压低粮食收购价（低于保护价）等，暗中向农民转移的负担”

［３］

度在４％左右徘徊，陷入增长的僵局。而同期，城镇居民人均可支。据统计，１９５０年～１９７８年的２９年中，国家通过工农产品的配收入年均增长８％，农民收入的增长率只有城镇居民的一半。“剪刀差”大约取得了５１００亿元的收入，在１９７９年～１９９４年的虽然在免征农业税后，农民在税费上的负担减轻，但收入增长仍然是很缓慢。２００４年和２００５年中央的一号文件都是指导农村工作，加大减税力度和对农村的补贴，在这样的政策下，农民收入水平有所提高，维持在５％左右，同期城市居民的收入增长率则是１０．６％。可见农民收入增长水平还是远远低于市民的收入水平。而自２０世纪９０年代以来，我国农民负担却是在逐年增长，据统计，１９９０年～２０００年，国家征收的农业税务总额由８７．９亿元增加到４６５．３亿元，增长了４．３倍，从１９９３年～１９９８年全国提留统筹费由３８０亿增加到７２９．７亿元，年均增长１３．９％，至于各种乱收费则无法统计［２］。虽然免征农业税后，农民

Ｇａｎｓｕｎｏｎｇｙｅ

十六年间则取得了１５０００亿元收入，这就使得农村社会及农民

生活停滞不前，城乡之间的差距不断拉大。现在工农产品“剪刀差”问题仍然很严重，由于农民的发展能力比较弱，农产品大部分还是初级产品，附加值很低，所以与工业产品相比还没有竞争力，尤其是改革开放和加入世贸组织后外国农产品的涌入，使农产品在国内更没有市场，农民在农产品上的收入大于支出，挫伤了农民的生产积极性，使其不堪负重，很多地区出现了大量的盲目外流的现象，如李昌平所在的棋盘乡，有４００００人，其中劳力１８０００人。现在外出２５０００人，其中劳力１５０００多［１］。这必然会影响到农业的生产和社会的稳定。

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㈢农民生活负担重“我们在研究农民负担的时候，就要把

农民生活负担纳入到农民负担的范围来探讨”［４］

。农民的生活负担主要包括教育负担，医疗负担和养老负担。随着现代化和市场经济的发展，接受教育成为每个人参与现代化和市场竞争的必备条件。农民为了使自己的孩子跳出“农门”会尽可能地为他们的创造最好的条件，然而当前教育费用不断提高，而农民收入能

力，收入水平却没有相应的提高，就使得教育成了一个负担而严

重困扰着农民的生活，“因学致贫”现象在农村普遍存在。

医疗负担也是农民的一大生活负担。当前由于医疗体制处在改革过渡时期，就使得利益协调机制还不健全，医患关系信息不对称，医药费用高昂。《人民日报》报道，近２０年工资上涨了２０倍，而医药费用上涨幅度却高达２００倍，据卫生部门的最新公布的数据显示，连续８年来我国门诊和住院费用平均每年增长分别是１３％和１１％，不仅高于国民经济增长幅度，而且大大高于人均收入增长幅度和物价上涨指数［５］。农民的发展能力有限，缺乏相应的承担医疗的能力和条件，农村医疗没有任何保障，医疗费用都由自己来承担。一般来说，有点小病一年也要二三百元的药费开支，多的开支在上千上万元以上，超出了农民的收入能力，因此农民对待生病的态度普遍是小病拖，大病挺，没钱治疗就在家等死。这样就给社会的平等和稳定埋下了隐患。

在农村，现代的养老体系没有建立，养儿防老是农村自古以来的传统。而现在在农村实行计划生育，养老也构成了农民的另一大负担，现在在农村一个家庭要养活四个老人，收入本来就不高，子女的教育费用占了相当一大部分，老人生一次病就可能花掉几年的收入。因此养老成了农民的另一大生活负担。

二、从根源上减轻农民负担的途径

农民负担过重的实质是农村剩余产品在国家、集体、农民之间的分配不合理。农民所得的部分相对来说比较少，影响了农民维持简单的再生产和保证基本的生活水平。要减轻农民负担，改变这种不合理的现象就要理顺国家集体和农民三者之间的关系，要做到这一点就要从以下几个方面去努力。

㈠打破城乡“二元”结构，给农民以国民待遇，以宪法的关

怀

所谓的“二元”结构是指我国建国后通过一系列分割城乡、

歧视农民的制度安排而人为地建构城乡隔离的社会结构［１］。“二元”结构的实质是城市工业化的迅速发展和农村城市化的滞后

的矛盾［７］。

中华人民共和国成立之后，我国为了发展国民经济，建立工业体系，通过工农产品的剪刀差过度的提取农业剩余，把农民创造的剩余产品都转移到了工业的发展上，通过户籍制度，把全体人民人为地分成了农民和市民，使农民和市民具有不同的地位，享有着不同的权利，存在着对农民的歧视。这就使得农民在发展农村经济，提高农民生活水平的过程中处于弱势，造成了农民负担过重和农民生活水平停滞不前。

缩小城乡差距、建和谐社会就需要首先打破城乡“二元”结构，打破这一“二元”结构其基本的途径一是消除城乡之间的壁垒，这个壁垒包括经济的，政治的，文化的，社会的；二是注重城市的生产要素向农村的转移流动，使城市的生产，经济活动和农村的经济活动有更多的联系；三是农村人口向城镇的转移，保障农民的自由迁徙权。

还要消除一切歧视农民的政策，努力创造条件使农民和市民享有平等的受教育权、享有同样的社会保障和同样的就业机

会和权利。

有学者指出，“中国农民问题的根本是权利问题，只要中国农民有了宪法保障的基本权利和自由，其他的一切问题都可以

迎刃而解”［７］

当前之所以会存在城乡“二元”结构和在各种制度上的城乡分离政策，主要是因为计划经济体制下，出台的一系列剥夺农民宪法权利的制度安排，没有重视农民和市民享有同样的宪法权利。要真正的实现农民和市民的平等就必须使农民有宪法来保障其的基本权利和自由，对农民给予以宪法的关怀。㈡认真落实关于解决农村问题的方针

党和政府提出要解决“三农”问题，要坚持“多予、少取、放活”的方针政策。“多予”主要是在于增加对农业和农村的投入，从而加快农村的基础设施建设，发展农业规模化经济，增加农民收入，从而为发展农村经济减轻农民负担奠定良好的基础。“少取”主要是指对农村税费

的改革，免除农业税收减轻农民负担，使得农民能够休养生息，

通过各种政策、法律从农民那里少取一点，规范政府行为，禁止以各种名目乱收费，乱摊派、乱集资的现象发生，并把能否切实有效的减轻农民负担作为评价政府政绩的指标之一。“放活”主要是指落实各项政策，把农民群众的积极性、主动性、创造性充分地发挥出来，活跃农村经济，拓宽农民增收的渠道。党和政府在农村的政策是符合我国农村的实际情况的，有助于“三农”问题的解决，政府关键是把这些政策落实下来，只有这样才有能减轻农民负担。

㈢开展农村教育事业，提高农民普遍的科学文化素质

农民负担过重的原因之一是受传统封建思想影响农民的维权意识

比较薄弱，科学文化水平低。这些归根到底还在于农村经济发展

水平低，农民的科学文化水平不高。因此政府应加大对农村教育的投资力度，在农村真正实现“九年义务教育”的免费教育，提高农民的普遍文化素质，同时要加强对农民的政治教育，使他们意识到自己的权利，并能够主动地去争取自己的利益和权利。

㈣创建代表农民利益的农民协会组织对农村剩余产品在国家、集体、和农民之间进行分配时，国家、集体和农民个人之间存在着严重的权力不对称，国家和集体都掌握着不同程度的权力，而农民处于弱势地位。农民单个人在权利受到国家、集体可能的不合理和不合法的侵害时，难以用个人的能力来维护自己的利益，他们往往倾向于忍气吞声，这种“安守本分”的文化根源则来自强权，他们畏官，怕打击报复。尤其改革开放以来，市场化取向的改革自然培育和形成了多元化的利益主体，而农民逐步演变成了改革成本的承担者和市场经济过程中的利益受损阶层。造成这个状况的原因何在？“不同利益主体之间的利益实现程度在很大程度上依赖于自身的组织化程度，只有制度化了的利益集团才能在市场经济的博弈中起到维护本集团的特殊作

用”［２］。因此我们可以看出农民之所以成为改革成本的主要承担者和市场经济过程中的利益受损阶层其根本原因在于没有制度化的利益表达组织，农民要具有自身利益诉求的渠道和能力，必须从高度分散的状态中组织起来，形成代表自己利益和意志的农会和其他农民经济组织，来维护和捍卫自己的合法权利。从而才能在利益分配中，农民的利益得到切实的保障，在农民利益受

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取消农业税后农村面临的问题与对策

康付军

（中共平原县委党校

摘

要：目前我国已经整体上进入工业化中期阶段，取消农

业税不仅有利于增加农民收入，稳定粮食生产，确保粮食安全，缓和农村社会矛盾，更有利于新农村建设。但取消农业税的同时也带来了诸如财政收入锐减、农村公益事业难以发展、农村债务化解难度加大等一系列困难和问题。在取消农业税后政府应采取切实可行的对策，理顺土地承包关系，完善转移支付制度，发展农村公益事业，探索化债途径，清收税费尾欠，破解清收难题。

关键词：取消农业税；问题；对策

山东

［１］

平原２５３１００）

。

㈡稳定了粮食生产，确保了粮食安全

免征农业税政策和

实施粮食补贴、良种补贴、农机具补贴等政策后，农民种粮特别是种植优质水稻、大豆、玉米等粮食作物更加有利可图。农民为减少生产成本，增加收入，把主要精力转移到种植有补贴资金的粮食作物上来，将土地用于种植经济作物、发展养殖业上，促进了现代农业的发展。在耕地总量不变，甚至有所减少的前提下，由于政策带动了种植项目的调整和农村劳动力布局的调整，增加了粮食作物的种植面积，使粮食产量保持稳定增长的势头，增强了粮食自给能力，保证了粮食安全，提高了土地利用率。

㈢缓解了干群矛盾，拉近了农民与政府的距离长期以来农村干群关系紧张，主要是由基层干部的收税、收费行为引起的。由于各级政府层层给农村下指针、定任务，为完成任务，乡村干部使用多种不良手段向农民收税收费，成为引发农村干群矛盾的主要因素。免征农业税和实施“粮食直补”农民后，乡村干部不再向农民收取税费，使干群关系紧张的问题得到一定缓解，从而拉近了农民与政府的距离。

二、取消农业税后农村面临的主要问题

目前我国已全面取消农业税，广大农民告别了缴纳“皇粮国税”的历史。这不仅激发和调动了农民的生产积极性，也使乡村

干部从以往向农民催粮催款的繁杂事务中解脱出来，农村党群、干群关系进一步改善。但随之也出现了一些应当引起高度关注新的矛盾和问题，需要采取措施切实加以解决，从而进一步促进新农村建设健康发展。

一、免征农业税政策的效应与作用

免征农业税是我国农村税收制度改革的一个重要里程碑，它不仅结束了我国长期以来农民缴纳“皇粮国税”的历史，而且是继２０世纪８０年代初在农村实行家庭承包经营责任制以来的又一次重大政策调整，体现了国家对农村、农民的关心和支持。

㈠增加农民收入，起到了安民作用长期以来“三农”问题难以解决的一个重要原因就是农民收入增长缓慢。过去的税收虽然从表面上看数额不高，但对低收入的农民来说，负担并不算小，导致农民负担不断增加。这些过重的负担挤占了农民家庭消费，直接影响了农民的生产与生活。在农业增收难度加大的情况下，减负也是增收，逐步取消农业税就是间接增加农民收入。同时，取消农业税，对农民实施“零负担”政策后也将拆除一些地方政府借农业税“搭车收费”的平台，有利于农民保护自身利益，也有利于农民负担监督工作有效开展，从而促进农村经济的发展

在取消农业税的同时也出现了一些新的矛盾和问题，应当

引起高度关注，并采取措施切实加以解决，从而进一步促进新农村建设健康发展［２］。

随着取消农业税及“粮食直补”、良种补贴等惠农政策的落实，农民种田的效益比以往有所提高，原来许多不要土地的农户现在要地种粮，由此引发一系列土地纠纷。一是减人不减地、增人要增地引发的纠纷。自土地承包到户以来，减人的土地没有调减下来，新增人口无耕地现

㈠农村出现要地热，土地纠纷增多

象比较普遍，户与户之间土地不均。以往交税费时，种地多则交税多，缺地农民没有多大意见。现在土地成为无税资本，增人没

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损时使他们的权利得到维护。

参考文献

版社，２００５．

［１］李昌平．我向总理说实话．北京：光明日报出版社，２００２．

［２］张英洪，戚祖良．中国农民与当代政治．北京：中国文史出版社，２００５．

［３］余道先，汪小勤．论我国农民负担过重的原因及解决问题的出路．商业研究，２００５年，⑽．

［４］王春光．农村社会分化与农民负担．北京：中国社会科学出

Ｇａｎｓｕｎｏｎｇｙｅ

［５］袁金辉．取消农业税后的农民负担调查．行政论坛，２００６，⑴．

—理解三农问题的新视角中国三农［６］顾海良．科学发展观——

问题：历史、现状、未来（代序）．北京：社会科学文献出版社，２００５．

［７］张英洪．给农民以宪法关怀．南风窗，２００２，⑴．

（编辑田庆林）

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