乡镇债权债务构成与防范的探讨

乡镇债权债务构成与防范的探讨

陈毛山

近几年来，随着农村税费改革的逐步推进，农村经济得到了较快的发展，农村面貌发生了可喜的变化，但也存在着一些不容忽视的问题。特别是乡镇负债现象普遍，而且债务包袱沉重，甚至影响了乡镇政府的正常运转。近期，针对乡镇债权债务的构成以及乡镇债务的防范等方面问题，笔者对长丰县及部分乡镇进行了一次深入调查。

一、 债权债务构成情况

长丰县辖20个乡镇，1个工业区，人口78万人，其中农业人口70万人，2005年国内生产总值38.8亿元，财政收入24506万元。据调查统计，截止2005年底，长丰县全县乡镇级债务总额31805万元（含乡镇、工业区园区建设债务），其中直接显性债务31755万元，或有债务50万元。直接显性债务中，向国际金融组织贷款28万元，农业综合开发贷款775万元，国内金融组织贷款5804万元，财政周转金1881万元，向单位借款7583万元，向个人借款15425万元。全县乡镇级债务总额占全县乡镇当年可用财力总额的278％。全县21个乡镇（工业区）平均负债1500余万元，负债最多的乡镇高达3000多万元，最少的乡镇也有400多万元。

全县乡镇债权总额16464万元，其中，所属单位欠款2508万元，外单位欠款7879万元，个人欠款3395万元，其他应收未收款2682万元。

杨庙镇是长丰县中部一个具有代表性的乡镇，辖15个村，2个居委会，现有总人口3.88万人，其中农业人口3.6万人，2005年镇总产值15100万元，其中工业总产值8500万元，财政供给人数为96人，财政收入564万元。镇债权总额为

149万元，其中所属经营单位欠款68万元，个人欠款3万元，其他应收未收款78万元。镇债务总额674万元，按来源划分，银行及其他金融机构贷款349万元，利息10万元，上级财政借款本金40万元，其他应付未付款275万元。

二、债权、债务形成的原因

笔者通过调查了解到，乡镇债权形成的原因主要有：

一是专项周转资金回收难度大。按有关政策要求，历年度借给单位、企业和个人的财政周转金、扶贫周转资金等大部分难以收回，形成乡镇债权。

二是乡镇政府部分工作人员或其他人员（主要指工程承包人）因公、因私借用公款不能及时结账还款，导致长期挂账，形成乡镇债权。

三是乡镇所属单位欠款长期不还，或往来款项长期不清理冲转。形成乡镇债权。 乡镇债务形成的原因主要有：

一是财政体制不完善，预算管理不规范。县对乡镇下达的财政收入任务定得过高，与乡镇实际税源差距较大，一些乡镇为完成任务追求政绩，采取借钱“垫交”等方式实现收入，形成乡镇债务；部分乡镇财政支出基数核定过小，体制上交负担较重，造成乡镇可用财力较小，财政收支缺口大，形成现实债务；乡镇财政《预算法》执行不严，预算编制不够科学规范，调整频繁，导致年终决算发生隐性赤字，形成债务。

二是基建项目投入过大而举债。前些年，在乡镇财务活动中，缺乏行之有效的债务约束机制，风险防范机制和项目监测指标体系，乡镇基本建设项目决策的随意性大，不顾本地实际（资源、人才、技术、信息）等情况，为“树形象”、“创政绩”盲目上项目，缺乏市场调查和可行性论证，经营水平较低，导致所上项目

不但没有形成应有效益，反而变成财政包袱。一些建设项目没有资金支撑，靠工程承包人“带资”建设，形成乡镇债务。上级安排的部分建设项目强行要求乡镇配套资金，乡镇财政又难以承担发生的配套资金，只有通过举债。前几年，上级要求农村义务教育“两基”达标，地方政府不顾财政承受力，盲目应从，增加了群众负担，造成政府财政匮乏，形成了大量债务。全县各乡镇由此产生债务5000余万元，杨庙镇因“两基”达标产生的债务110多万元。

三是财政支出增长过快。近几年来的政策性增支项目出台，使得乡镇财政支出负担不断增加，能力可能与现实需要之间的矛盾就显得尤为突出。人员工资大幅度调整，工资性支出快速增长，上级“给政策不给钱”项目较多，大大加重了乡镇支出负担。乡镇机构膨胀，冗员过多，财政供养人口过多，远远超出了乡镇财政的承受能力，使得每年新增财力都被“吃”掉了。

四是乡镇在认识、管理上存在偏差。从走访的部分乡镇看，乡镇政府“新官不理旧账”的思想较多，加之乡镇班子变动频繁，造成部分该收回的资金未及时收回，该偿还的未及时偿还，形成“成年烂账”。

五是经济发展相对滞后。大部分乡镇地理位置相对偏僻，以农为本，无经济支柱产业，财源基础薄弱，即使财政收入增加了，但可用财力增加幅度仍然不大，债务积累过大，现有乡镇财力要解决债务尤如“杯水车薪”无济于事。

三、防范和化解乡镇政府债务的措施

通过对乡镇政府债务构成及成因的研究，笔者认为应从以下几个方面防范和化解乡镇政府债务:

1、全面清理乡镇债权。通过多种措施清收干部欠款，收回资金用于还债；针对债务人已死亡或其他原因造成呆账、死账而产生的债权应通过专题会议研究，按

有关程序办理冲账；对于各项工程借款以及因公借款产生的债权，视具体情况督促其结账以核减债权；

对破产企业借用的财政周转金，依据法院的判决书，予以核减。

2、摸清家底、挤出水分、锁定债务。组织专业人员，对债务进行认真清理，核准债务主体，对于属于乡镇政府承担的债务，无论是账面反映的显性债务，还是账外的应付款等隐性债务，都必须纳入财政管理的范畴。对能够冲销的债权债务，乡镇要办理冲销手续，予以冲抵。在核实债务的基础上，建立健全乡镇债务管理体系，实行严格的债务限额制度、举债申报制度。根据各乡镇的可用财力，制定各乡镇债务控制限额，严禁不顾财力的许可，搞“形象工程”、“政绩工程”，严禁各种形式的达标升级活动，坚决杜绝超额举债行为的发生。

3、完善乡镇财政管理体制，壮大乡镇财力。修改和完善县乡财政管理体制，调整乡镇财政收支基数，使收入基数尽可能切合实际，支出基数全部打足，不留刚性缺口，超收财力尽可能留在乡镇，加大转移支付力度，真正实现财力下移，不断改善乡镇财力状况，保证乡镇的正常运转。

4、节俭支出，建立偿债基金。乡镇政府应在年度财政预算安排中，应压缩一切不必要的开支，按照当年可用财力的一定比例设立偿债准备金，专项用于偿债，使乡镇沉重的债务逐步得到化解。要深入推行农村综合改革，积极开展撤并乡镇工作，大力精简乡镇机构，及时合理安排分流人员，切实降低行政成本，压减非生产性支出，节约资金用于还债。

5、上级财政给予适当的财力支持，帮助乡镇减轻债务。对于乡镇落实上级工作部署形成的债务，如教育“两基”达标债务、垫缴税费债务等，上级财政应通过转移支付补助给予解决。对乡镇欠上级部门的支农周转金等专项资金借款，应根

据具体情况给予适当的减免或豁免。上级安排的各种建设项目，资金要给足，不得强行要求乡镇配套。

6、建立化债工作考核制度。把化解乡镇政府债务工作列入乡镇年度综合目标考核内容，并作为乡镇主要领导离任审计的重要内容，使乡镇领导牢固树立“化债也是政绩“的观念，坚决摒弃“新官不理旧债”的现象。要设立专项资金，对化债工作成绩突出的乡镇给予一定比例的奖补。对擅自举债，债务管理混乱的乡镇给予批评惩处，并追究相关责任人的责任。

7、大力发展地方经济。发展经济是化解债务的根本措施，乡镇政府应利用自身的资源优势，加大招商引资力度，坚持以工业立县为主导，大力发展县域经济。同时，要大力推进农业和农村经济结构调整，积极扶持农业产业化项目，加快发展农村个体、私营经济。通过发展乡镇经济，不断开辟和培育新的财源，增加乡镇财政收入，增强乡镇偿还债务能力。

长丰县农村财政管理局 陈毛山