浅析预算编制改革对行政事业单位预算管理的影响

　　摘 要 我国目前正推行从部门预算，国库集中支付，政府采购和政府收支分类为核心的公共预算改革，经过多年的预算管理改革工作，构建了新时期公共财政框架下的预算管理体制。2015年是深化预算管理制度改革的关键年，为落实财税体制改革总体的要求，财政部陆续出台了多项改进部门预算管理的举措，各级预算单位应当按照财政统一部署。拓展预算测算年度，改进项目支出预算管理，盘活存量资金，推进预算评审和绩效管理等工作。本文紧密结合本次行政事业单位预算编制改革工作的变化，从当前我国行政事业单位预算编制工作的特点出发，全面分析了改革前后行政事业单位预算编制工作的差异和当前预算编制工作中的新变化、新特点，以及改革之后各行政事业单位在预算编制工作中需要采取的相应对策等几个方面，为更加全面的做好行政事业单位预算编制工作提出了一些相应的对策和积极的建议。行政事业单位是我国国民经济中的重要组成部分，加强行政事业单位的预算管理，构建财政预算管理的新模式，对于促进我国公共财政体系下的行政事业单位发展有着重要的促进作用。 　　关键词 预算管理改革 行政事业单位 问题 对策 　　一、前言 　　2015年财政部先后出台《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》（财预〔2015〕43号）、《财政部关于加强和促进中央部门项目支出预算管理的意见》（财预〔2015〕82号）等相关文件，就全面推进中央部门中期财政规划管理和改进项目支出预算编制管理做出了部署。从2016年的预算编制工作开始，编制周期由以前的一个年度拓展为三个年度的中期规划预算，采取以三年为一个跨度连续滚动编制的方法。对于项目编制的立项、执行、评审和绩效考核工作提出了明确的要求和工作指引。本文对当前行政事业单位预算编制管理中存在的问题以及如何全面应对改革要求、改进措施进行了阐述，提出了对策。 　　二、行政事业单位预算编制改革的特点 　　当前，我国行政事业单位预算编制的特点是：首先安排保障单位基本支出的合理需要，保证行政事业单位日常工作的正常运转，根据单位年度工作目标和各项事业发展的情况合理安排项目支出的预算。这种做法易导致年度预算执行过程中的存量资金使用与重大民生工程亟须资金安排之间不匹配的矛盾。 　　自2016年预算编制工作起，为了做好2015年部门预算管理和改革各项工作，适应经济发展的新常态，在继续落实实施积极的财政政策基础上，全面深化的改革部门预算编制。具体的改进措施是：拓展预算测算年度，实施中期财政规划管理，建立财政项目库，改进项目支出预算管理，加强预算评审工作，全面推进预算实施绩效管理。具体的改进要求是： 　　第一，实施中期财政规划管理，编制部门三年支出规划。对于规划期内的重大改革、重要政策和重大项目涉及的财政支出情况进行合理的预测并编制三年滚动财政规划。为确保年度预算与中期规划紧密衔接，2016～2018年财政支出规划工作与编制2016年部门预算同步进行，编制范围包括一般公共预算和政府性基金预算。 　　第二，按照“先评审后入库”的原则，对于所申报的属于评审范围内的项目进行预算评审，原则上评审通过方可作为预算备送项目进入项目库。 　　第三，树立绩效管理理念，促进绩效管理与预算编制、执行、监督有效融合。扩大预算绩效管理范围，在开展项目支出绩效管理的基础上，开展中期绩效评价或年度绩效评价，加大绩效评价结果与预算安排结合的力度，推进绩效评价，结果向社会公开。 　　三、预算改革前后行政事业单位预算编制管理的差别 　　（一）项目预算编制周期的变化和实施项目滚动管理 　　本次改革，对于项目支出预算的编制周期由以往的一年编制规划拓展到今后三年的项目支出编制规划。除了编制原有需要一年内完成的项目，今后两年内或者三年内需要承担的项目也一同编制。具体的变化原则是：第一年规划的约束对应本年预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个新的年度规划，形成新一轮中期财政规划。同时，项目支出预算的编制由以往全部申报一年同期的项目变更为同期为一年、两年或三年的项目支出预算。为了适应管理需求，对于纳入项目库的项目填写内容中在立项依据、实施主体、支出范围、实施周期、预算需求、绩效目标、可行性论证、评审结果等内容作了相应改动，作为项目审核和管理的依据。同时提出中央部门和单位要在项目库中对项目的执行、调剂、结转结余、绩效信息及时进行更新和维护。 　　（二）明确提出项目预算的评审工作 　　本次预算编制改革与以往相比，发生了较大的变化，对于项目支出评审工作提出了明确的指引。相关文件指出，项目预算的评审工作要在以前工作的基础上，将评审的范围不断扩大，丰富各种评审形式，积极引入专业机构和第三方评价机构，逐渐提高预算评审工作质量建设和专业化程度。建立项目预算“先评审，后入库”的明确要求。 　　（三）进一步加强预算支出的绩效管理工作 　　在原有的绩效评价工作基础上，改变以往绩效指导体系、信息系统、人员队伍、专业水平相对薄弱和滞后的现状，从项目立项情况、项目完成情况、项目管理水平、项目经济效益、资金落实情况、资金使用情况和财务管理情况等几个方面一系列考评指标体系进行综合全面的评价。执行完毕的项目都要由项目承担单位对照事先设定的绩效目标开展自评，在此基础上，中央部门和财政部选择部分重大项目开展重点绩效评价。 　　从2016年开始，中央财政对于预算财政资金的申请与管理力度上升到一个新的阶段。总体管理思路由“重分配，轻管理”逐步调整为“即重视分配又重视管理”。特别是对于项目资金的申请，着重强调了上述三个方面，并提出具体实施措施，这也是各行政事业单位在编制下一年度财政预算遇到的新问题、新情况。通过本次预算编制改革我们可以看到，新的预算编制方案有利于体现部门预算与政府宏观政策的紧密联系，突出预算编制方向的前瞻性；有利于中央财政更好地与部门职能衔接、避免存在交叉重叠现象；有利于各部门科学合理的项目立项和建立分类标准，突出重点，不再像以往盲目追求项目的数量多；有利于优化预算决策机制的完善，改进以前重分轻管的现象。 　　四、预算编制改革对行政事业单位的影响分析 　　行政事业单位的预算编制是进行预算执行的基础部分，没有较好的预算编制就没有一个较为明确的预算方案，预算的编制需要较长的时间和较多的人力付出，对于编制人员的业务水平也有很高的要求。新的预算编制工作更是如此。 　　（一）配合中期规划，需要扩展预算编制的前瞻性与周期性安排 　　本次预算编制改革，项目预算编制计划的周期由以前的一个年度扩展为1到3个年度。从前期规划上避免了申请资金过程中预算不够精细的管理现状。在以前的预算资金申请过程中，由于每个预算年度都可以在下一年度继续申请预算资金，项目承担部门对于项目资金的整体安排抱有一种先申请下来不够再追加申请的惯性思维，这会造成整体预算资金使用的效率低下，一边继续申请资金，一边又造成大量财政资金累积沉淀的使用效率低下状况，极为不利于我国财政预算资金整体的平衡安排。本次改革明确提出，要一次性做好整体规划，项目资金申请一经确定不得更改的规定，迫使财政资金的申请部门必须充分重视这项工作，认识到预算工作与本部门业务工作的密切联系，不能简单地认为预算工作只是会计工作的一部分，预算编制的主体最终还要依靠资金使用的部门。这对于提高预算资金管理力度，树立加强管理和有序安排的观念，加快预算执行进度，提高财政资金的使用和管理很有帮助，从而有效的改进以前重分轻管的现象。 　　（二）预算评审工作的加强实施 　　充分认识项目评审对项目立项的重要性，建立结合实际的预算评审制度和实施方案。预算评审工作是与项目库建设和管理同步规划，同步实施的，在项目预立项的同时，就要着手开展评审工作。除了选择部分重点项目开展试点，要逐步扩大评审范围，将预算评审实质性的嵌入预算管理流程。预算评审工作主要是针对部门预算中的项目支出预算，按照“先评审，后入库”的原则，拟纳入中央部门项目库的项目都要进行预算评审。这就在预算工作的前期管理中引入新的管理模块，做好预算资金的申请与使用实现管控关口前移。 　　（三）推进预算资金的绩效考评工作 　　通过加强绩效评价工作，改变以往在许多行政事业单位的日常工作中，缺乏对预算管理的有效监督，预算绩效评价机制不完善，缺少操作性、规范性和科学性的现状，对于预算支出的合理性、资金使用效益如何、资金投向是否正确等问题引起足够的重视，强化了预算的约束力，提高预算执行的效率。 　　在这次的预算编制工作改革实施过程中，财政部先后出台了《财政部关于加强和改进中央部门预算管理的意见》（财预〔2015〕82号）、《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》（财预〔2015〕43号）、《财政部关于印发中央部门预算绩效目标管理办法的通知》（财预〔2015〕88号）、《财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知》（财预〔2015〕90号）等一系列文件，对于改革的一系列措施进行详细的阐述和制定。这就需要各单位的管理层、具体编制预算的财务人员和各预算项目申请的业务工作承担人员，认真学习和领会文件精神，按照新时期的预算编制工作要求来更好地完成这项工作。 　　本次预算支出编制改革对于项目支出预算编制的周期和项目预算的前期立项到后期管理都做出了较为明确的工作指引。从而避免以前编制过程中存在的预算拨付的前瞻性与均衡性不强，预算管理不够精细化，资金的使用效益与项目实施的经济效益和社会效益联系性不强等问题。 　　五、行政事业单位对预算编制改革的具体措施 　　第一，提高财政预算管理意识，提高财务人员业务水平和各部门之间的配合。改革促使行政事业单位的管理层需要树立全新的预算管理理念，自上而下使单位的各个层面对预算编制给予一个全新的，充分的认识。同时，针对预算编制的改进，需要较长的时间和较多的人力的情况，对于编制人员的业务水平也有很高的要求。行政事业单位的预算编制还应充分调动各个项目承担部门的人员力量，对于项目的各类专业性问题给予一个预算编制的质量保证。 　　第二，充分认识项目评审对项目立项的重要性，建立结合实际的预算评审制度和实施方案。通过在预算编制环节对预算来源的目的、效果和金额等方面进行综合评审，强化对项目的必要性、合理性和科学性的审核，力求做到项目预立依据充分，计算标准科学以提高预算编制的预见性。具体实施过程中，可以通过向主管的部门所属评审机构、委托有相应资质的社会中介机构或组织专家组评审等方式开展预算评审。对于那些技术性、专业性较强的项目，原则上应委托专业评审机构评审。组织专家评审的，还应当设立专家库并从中随机抽取符合相关专业要求的专家，将经过评审后的项目入库申报和调整，如实申报项目和预算。 　　第三，提高预算资金的使用效益，建立完善的绩效目标评价机制。按照《中央部门预算绩效目标管理办法》的规定，绩效目标的设定原则为：“谁申请资金，谁设定目标。”为了使绩效目标可以清晰反映预算资金的预期产出和效果，需要对绩效指标予以细化、量化描述，主要包括：产出指标、效益指标和满意度指标等。同时，产出指标可以从数量指标、质量指标、财政指标、成本指标等几个方面去把握。效益指标可以从经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标等几个方面考虑。满意度指标是反映服务对象或项目受益人的认可程度指标。绩效标准是设定绩效指标时所依据或参考的标准，一般包括历史标准、行业标准、计划标准、财政部认可的其他标准四个方面。 　　六、结论 　　本文结合中央财政预算编制工作改革的变化对行政事业单位预算编制工作的影响和对策进行了阐述，较为详细地分析了预算编制工作事前立项、事中申请、事后考核管理的重大变化。针对预算编制工作这一系列重大变化，结合以往行政事业单位预算编制特点与经验，剖析了项目立项评审工作、三年支出规划编制与管理工作、项目完工绩效考核工作的管理，提出了自己的一些想法和观点。对于以后年度从事预算编制工作的人员提供了一些基础帮助。鉴于预算项目评审和绩效考核工作在我国全面启动尚属于起步阶段，目前的管理力度还远远未达到预算编制配套工作的要求，有待于未来进一步研究。笔者将在今后的工作中继续研究这两块工作内容，为加强行政事业单位的预算管理，构建财政预算管理的新模式，促进我国公共财政体系下行政事业单位发展发挥一定的作用。 　　（作者单位为中国民航科学技术研究院） 　　参考文献 　　[1] 张霞岭.浅析行政事业单位预算管理存在的问题与对策[J].财经界，2013（32）：74-75. 　　[2] 李宏.浅谈行政事业单位如何加强预算管理 [J].经济研究导刊，2015（2）：230-232. 　　[3] 石磊.浅谈行政事业单位预算管理[J].现代经济管理，2011（22）：118.