关于民族区域自治制度中民族区域自治权的几点思考
关于 族民区 域自 治制度 中族民 区 自域权 治几点的考思 姜
红星
摘 要 :民族 区 域自 权是治 我 国民族 区域自 治 制度中的 个 重 大理一论 与 践实 问 题正 确 。解 理民族 区域自
治权, 确把准 握 其渊源、特 征 、涵内、要 求 等,不 仅有助 于 消除 国 际社 会 的 误解 ,解 化族 民工作 中 的盾矛, 还有 助推 动党于 的族 工作民 针 政方策的 施实 ,好更地促进 族民 往 交流交交融 ,形成 实现 中 民族 华伟 大兴 “ 中复
国 梦” 巨的 大民合族力 。
键关词:民族 区 域自治 ;权历史 源渊 内涵;特 ;征 策对建
中 图议分 类 :D号 363 文 献 识 码标:A 文 章编 码 : 6 17 2 3 1 6 ( 3 0 125 ) 05— 0 0 5 6.0 5
民族 域区 自权 治 我 国是民族 区域自 治度 中 制的一 重个大 论理 践 问 题 ,是实 国中特 色解 决民 问族 正题确 路道的重要 特征 。 正 确理解 民族 域区自 治 权,准确 把 其握渊 源、 征特 、内涵 、 求 要 ,等 于及对时 应 国际对民族 义 浪主潮 给 我带 国 来的 风险 挑战 ,切 消实除 当前理 论界、社 会上 质 疑 责难 党 的民 族 政策 的噪 音 杂音 正确, 贯 党彻 的 族民工 作 方针 政策、 更好 地 促 民进族 交往 交流 交 融正,
确处 民理族工作 中 出现 的矛盾 问题 , 都 分十 要 、 必
大有 益裨。
芽一到现 实 从 幼 年 到、 熟成、 从理论 到 实践的 发
过 展程 ,主要 三个 阶有 。段
一( 思 ) 想孕育 阶段 : 从 的党二 大始 到开抗
日 争前战
们我 党成 立 ,积极后 探 提 索 了出包 解 决括
民 族题 在问内的一 列 政 策系主 张 。当 反时 反 封 帝建 争 是斗 主要矛 盾, 为争 取了各 族 群 的支众持 ,
我们
在这党 一段阶 核的心点观坚持 民是族平原等
则,提 出 联 邦以 制解 决 国中 的族民问 题 主、 民张 族自决 权。 1 292 年 党二 的 《 大 宣言 》确 明 出 : 提 “蒙古 、藏西 、回疆三 部 实 自治行 成 ,为 民主自
、“
源” 与“ ” :我流们 党 于 民族 关域 区
自治权
的识 历 程 认
治邦
” 。“用 自由邦联 ,统制中一本国 部蒙、古、 西藏、 回疆,建 立 华中邦共和联国 ”这 。 是中国
共产党 一第 制次 定解 决 的内 民族 国问题的 纲领 。
族民 域 区自 权治是 克 思马 主义的普 遍 原理 同
中
国革的命体情具相结合的况产物 ,经 历从了萌
收 稿
日期 :2 0 51— 60
— 15
作者 简 介 姜红: ,中央统星战 研究部室 四处 副处 长。
5 6
这个纲领还
提出 了“自 ”决 自“ 治”“ 主民自治邦”
和立建“ 联 邦共 和国” 的口 号和 主 。张 192 8年
党行 蒙
回民 与族汉 在 族治 、 政济经、 文化上 平的 等 , 建立 回民蒙族 的治 区。” 1自9 5年4 中央记 处书在
的六 通过大的 《 治政决议 》中提案出“ 统一 中国 ,承认 族 民决权自” ,并将其为党的作大十政治口
号之 一 1 9 3 。1 年 华 中苏 维埃 第 次一全国 代表 大会
关《 内蒙工于方针给晋作冀 中央察的局示指》中 调强, “ 对内蒙的 本方针 ,基在 目是前实行区 域自治 ”,非 常确地明 明指在内 蒙实古行民族区 域 自治 1 9。4 6 年中 央对针蒙东自治问 指出 : 题 “根
据和 平建国要求 民族 平 自等 治但,不应 提 出立独 决自口号 。” 19 74年 蒙 古内自治 府政 告宣正 式
通成过的 《中华 苏埃共和维 宪国法大 纲》 规定: “ 中 华
苏 维埃政 权 承 认 中国 内少境 数 族民的 自 权 ,决
一直承 认到 各弱小 族有 民 同 国脱中 离, 己自 立 成
立独的国家权利。蒙 的、回藏、 苗 、、高丽等人 ,
凡是 居住 在 中国 地 域内 的 ,他 们 完 全有自决 权
:立 ,
为中国确立新以实 施 族 区民域自 治为解决 国 内民问题 族基本的策政和度制供 提了功成范例的。 从
抛 民弃 自族决理 论 选到 择民 族 治 理自论 ,
加
或入离 中国脱维埃联邦苏 ,或立建自己 自的
区治域。 国中苏维 埃 政 权在 现在 要努 力 帮 助 这 些 弱 民小族脱离帝 国 义主 、国民党 、军阀 、 王公 、 喇嘛、
从提 出政主张策到诸付体实具践 我们党,关 民
族 于区域 自 权 治的思想 步逐成 熟 , 迈出 了从 理 想 到 现实 的 关键 步一。 ( 三 )善发 完展阶 段( 从 中国成新立 初 之至
今 )
司等土压迫统的治得而完全到的 自由 主。 ”自 193 5
中年 苏华维埃府发 出了 政《 对蒙古 民人 宣》, 言
出 提 内蒙 “古 民族可 以从心 所 欲的组 织 起 ,它来 权有按 自 主 的 则原 , 织组 自的 己 生活 建, 立自 己
新
中国成 立 后我,们 党结合 我 国 “ 一统大 ” 的 历史 传统 单、一 制 的 国 家构结 坚定 ,不 移地 探 解索 决民族 问 题 的确正道 路 我 。 党 在 这一 阶段们
核的 心观 是点坚 持 和发 展 民 族区域 自治 制 ,度
一进
的
府 ,政权与有其他 民结族成邦 的联关系
,也有
权 完 分全 起立来 。”
族 民自 权治 与民 区 域 族自 权治 既 内 在有联 ,系 也有本 质 不 同, 民 自治权族 的 提 出标 志, 着
步 丰富民族 政 、策善完民 族区 域治权自。 91 49
们 党探我解决 民索族问 题的发 端也孕,育 民着族
区域 治自 的思 想 权芽 萌。 (
)日臻二 成熟 段阶 从(抗 日 争 期 间到战新
中国成 立 前
年) 《国中人 政 民协商会议治 共纲同领 》对施 实
族 区域民自治 的规模 、民 自族 机关 的治性质 、 位 地和 权 都 作职出 了 确 的明规定 。 1 594 年我 国 颁 布 实 了施第 一 部宪法 ,法 律 的以 形式把 民族 区 域 自 治 制度正式 立 下确来 使,之成 我 为的国 一 项 基 政本
随形势 着的展发化变我们党和 身的不断成
自 ,熟 我们党 当时对 国 情 了解的、 对 族 民题 问的 思考 不断 深入 到, 抗 了战争 时日期 党 的 民族纲 领 有 了 明 的显变化 。我 们 党 在 这一 段 的阶核 心 点观 是在统一 的 国 家 内 实 民族行区域 自治政 策 ,抛 弃了
治制 度1 。98 4年 《中 华人共民和国 民族域区自治 》颁法布, 民 族区域 自治 作为 我政国制治之度
从 国家基 本一法 的角度 到确 得 和保 障立,民族 区 域
自权作 治为民族域 区治自度的制要重标也得志到 全面阐 述。此 ,我后们根据党族民作工际 实在,
实 践中对 族民区域 治自政 策 和 族民 域 区治自权不 断进 行 丰富 发 和展。
邦联制 、民族自 决 。权19 3 8 毛年泽东志同在中 共 届六六中全上 指 出,“ 允许 、蒙藏 、苗、瑶 、彝、
各舍民 与 族汉 族有平 等权利 , 在 共 同对日原 则 下, 有 自 管己 自理己事务 之 权 ,同 时 与汉 族联 合建 立 统一 的 国 家” 进, 一 阐步 明党 了的 民族 平等 、
联
族 区域民自 治是权我们运用 党克思主马理义 论解 民决族 题问一的创新大成 果,是党民的族工 理作政策论的 重内容 ,要 实施是 民区族域自治制 度 重大的题 问 在促,进 族民结团、 改 民善关族系 、
维 祖护 统国 一和 领 完 整 土 方等 面 ,发挥着 重 要 作 57
合
和自治主张的明确 了,民族域区自 的思想治。 19 4 年5 月1 1日发布的《 陕宁边区甘政施纲 领 》 首次 以 的形法式规定: “ 据依 民族等原平则, 实
用 。
族
域 自治区 权, 础 基就 在于 具有民族 身 份而,且 这种自 权治 主也要 是体现 在本 区地 各内 少数个 民 族 对 民族内
部 务事的管 理 层 面 。但 也 要 注 意, 民族 区域 自 权治 是不 某个 民族 独有 的 权 力。 恩周 同 来 志曾 说经过 , “ 这 种民 区族域 治自 不仅使 聚 居 的民族 能够 享 受 自到治权 利 而, 使且 杂居 的族 民 也 能够 享受 到 自 治 权利 ”。 因此 从, 人多口 的 民 族人 口到 少的民 族 从,大 聚 居的民族 到 聚小 的居 民 族,只 要 是治自地 方民的 , 族 能都 受 享自权利治。 (
)四 从范 围上看 ,体 现 了广 泛 性与 有限 性 相 统
一
一
二 、 “” 形 与“质 :民”族 区 域自 治 权的特
征和 涵
民内 族域区自 治体现权了民平族 等民族 团结、
精的神 内 ,彰核 了显我 们党解决 民族 题 的 真问心 诚 意 反,映 了 人民 主民 在民 族 工作领 的 内域 在要 求 具,有 诸多 立对统一 的 基 特本 征。
(一 )从 属 性 上 。看 体 了权现利 性 与 权力 性 相 统
一
权利 重法侧律上的保障 力,能依法享受特够 定利的 益权;力重政治侧 的强制上 力,是职 责 范围
内的 支 力 量 。配 权 从视 利角 来 ,民看族区 域自
方 面 ,我 国
自 治地方 地 域 分 布 很广 ,行
使治
表现为民权族自 治方 地内各 民族人 民在理管
本民族和本 地 内部方 务事方 面拥 有一 定程 度的 自主
自
权治主的 体即族民 区域自 地治方自治 关机分 的
也 很 布广,而 且 宪 法法 律和 赋予 民族 治自 地方自
治机 的关自 治权的 内 容 也十 分广 泛 ,涉 及 了到政
,权能依法请求上够 国家机关级 助和保帮障 加
民族快地 区 发 展 各 项的 业事 的权利 。从 权 力 视角来 看 ,民族区 域 治自权表 现 为族 自民地治 方的 治自
治
、经 济、文 化 、社 等会 方方面 面。 另 一方面 , 民 区族 域自权治 是 体 具的 ,民 区域族自 是 治家 国统
一领导 下的 自治 ,自 治权 不也 于 同主 ,各权民
机
关制定 决的议、决定 、 令等命具都有强 大约的 束 力,范了民族规自 治地与方下级 其关的系其及
与 辖 区内组织 和 公民关的 系。
(二 从 )源 头 看 上,体 现了 自 主 与性派 性
生相 统 一
族
自治地方 的治 机 自关 是都 央中人 政民 府领 导 下 一的 地级方 政权 ,都必 遵须守 国 法家 法律 规 必
须, 服从 中央集 中 统 的一领 导,必须 保 国证 家 令 在政民族 自 治地 的方贯彻执 行 。
民族
域区自 权治 作 自为 地 方治 自治 机 关一 的
民族
域区自 治权 及涉政 治 经、 济文、 化 社 、
项 殊 特权 利 有,大 一 般于 方地 政 府 自主的 ,权突
会各个等 面,结方合我国族民政的分类策,我 国
族 区民域 自权 可治以 大致分 以下 为个四类 。型
一表出现 在族 民治地自方府在政执上行级国家 关机
决议 的、决 定 、命 和令指 示时, 具有 “ 变执通行 权”
或 “ 停 止者执行 权 ” 。但也 要 看 , 到自治地 方 自
立是 法性 利权。主 要包括 行使 立 法 权 利 ,
如 族民 自 地治 方 人的民代 表 大 有会权 依 照 当 地民
治机 关的 治权 自是宪法 和法律 赋 予 的 , 是 从国
家 权派 生主 ,是 的种一 授 “ ”权关 系 不是 “ 分而”权
族的 政 治经、济 文和 化的 点 特制,定 自条治 例 单和 条 例 。行 对国有家关 法律 变 通的执 行 权 利 如 对 ,于 不 适合 民族 治地自 方 实 际情况 的上 级国家 机
关系,它 同中央的 权 力 关 系是授 权 被 与授权 的 关 系 只有 经, 过国家 权力 机关 的 授 权 和认 可 才 能 行
的决关 、决定议 、命和令指等示, 民 自族地治方
的自 治机关 可 以 合 当结 地 实的 际, 上报上级 国 家关 机批 ,变准 执行通或者 停 止行执 。二 扶 是持性 权 利 主。要 包括 主自 发展 经 济的 权 利,如 民族 治自 地 方的 自 机 治关在国 家 的 指导 , 自主 下 地安排 和 管 理地 方性 经的 建济 设 事 ; 业 经 国务 院批 准, 可以 开辟 对 外 贸易 口岸;凡 是 依 国照财 政家 体制 于 民族 属自治地方 的 财政 收 入,
使
,从于属国家最高权力 。
三 (从 )内上涵看 体,现 了 区域 性与 民 族性
统 一
相
所谓 域区性 ,是指 民族 自 治 方 政 地 府自治机 关
的治 自权 能只 在民族 自 地方治政 府 管 辖范围 内
的
自 地方 行使 , 治 超出这 范 围 自治 一权行使 无效。
所谓
族民 性,是指民族 自治 方地自治机关 拥民 有
都 应
当由民族 自治 地方 的 自 治机关 自主 地安 排 使 用 。 培养 民族 干 的部 权利,如 自治 区主 席 、 自治 州 州 长、 治 自 县 县 由长 行实 域区自 的 民族 的治公
二 是不 的同权 利属 性 。 我国 的族 民区 域治 权自 是一种从 属 权性 利, 具 不 国家备主 权性 质,各 自治地 方 都是 国 家 不可 割 的 一分 部 分。 而 前 苏联 民族 自 决 具权有 国 家主 权性 质 ,宪的法 里 规 定 了
民任担 民族; 治地方自 自的机关治录用 工人作 员的时 ,对实行 候区 自治的民域 和族其他数 少民族
的人员 应给予适 当当的
照顾。
盟权退, 盟加共国和为作拥主权有 政的治实 体,
可 以 自由 退 出邦联。 三 是不 同产生的来 。 源族 区民 域自 权来 治自 于 法宪 法 律 的和 授 ,民权 自治地 族 方 能 不为 己 自 立新 的设权 。力 前 苏 各联 加 共盟和 的国权 是力本 身所 具 有 的由联 邦 ,法认 宪可 。
( 二)民 族区域自治权 与 特别 行 区政 度高自
治 的异
同
是 三保 护 性权利 。主要 包括 使 用 民本 语族 言 文 的权字利 ,如 民族 治 地 方自的 自治 关 在 执机行 职 务的 候 ,时 照依本 民 族治自 方地自治 条 例 的规 定 , 使 用 当 一地 种或 者几 语 种 言 字文;同时 使 用 几 种通 用 的语 言文字 执 行 职 务 ,可的以 实以 区
域 自治行民族的的言语字文为主保持。或者改革本
民 族风 习俗惯 权的利 ,如 尊重 和 顾照少 数 民族的
自 治
法基本与各 法自 都予 赋族民自治 地和
港方 特澳 别行政 区一 些 特 殊的自 主自 治 限权 两,者 的自 权 治都来 源 于国 家 授权 ,都 来 自 宪于法 和 法 律 许的可 , 都有 超出 般一地方 政 府 的 殊特权 利 。 两但者之 间 也存 着一 些 明显 在不的 。 同一
庆节 习 ,俗 保障数 民少特殊族品食经营的,扶持 和
证保少 民族数特 需用 品 的 生产和 供应以 及 尊重
数 少族的民姻婚、 葬 习俗等。宗丧教信 仰自由
的权利 如,保 障 少 民数 族 公民 切 合一 法的正 常 宗 教
活动。
是 立 权 法限 差 异的 。 民 族自治地 方 可以根
四 是补偿性 权 利 主要 包。括 补偿 生态 环 境 的
据
当地实 际 制 自定治 例 和条单 行 例条, 项这权 利
权
,利如 族 自民 地治 方 为国 家生 的 态平 、环 衡 境 保作 护出 献 的贡, 国家给 一予 的定利益 补 。补 偿 偿 源资 开 发的权利 , 国如家在民 族自 治 地 开 方发 资 源、进 行建 设的 时 候, 应照 顾当 民族 自治地 方 的利 益,作 有出利 于 族 民治自地 方 经 建设 济的 安 排 , 顾照 地当少 数 民族 的生 和产生活 。 国家采 取 措 施 对,输 出 然自 源 的 资族民 自治 地 方 给予 一定
的利 益 偿补。 、 “三同” 与 异“ ” : 自 治 权与自 权决、 特
的使需行报要级上大人委会批准后才能常生效。
而 特别 行政 立区 机法 关制 定 的 律 法 需不要 全 人 国 常大委 会批 准 ,要 报只全 人国 大常 会 委 备案 后 就可生
效 。
二是司 权 限 法差的 异 。民 族自 治 地方的 人民
法
院人 民检察和
院对本人 民代级大会表其常委
及会 责 ,审负判 关机受 级 审上判 关机和最 高审 判机 的监关督 ,下 级 察 检机 要 受关 上检 级 机察 关和 最 高检 察机 关 监的督 和领导 而 特。 别行政 区法 进院 行 判审不 受 任 何 干 ,享涉 有 独 的 司立 法权和 终 审
权 、法律 释解 权 。
行别政 高 度 自区治 的别差 民族 区域 自治权 是为 了决 解族民 题 而 问 予 民赋 族治自地 方 的 一种 权 利,与前 苏 联 民的族 自 决
三是 行 管 理 权 政 的限 差异。 民 族自治地 方 的 自 治 机关 有权 管 理 本 地 的方内 部事 务 但 ,也要接 受 上 级 机关的 领 导。 特 而别行 区政政 只 府对 法 立会 负责 ,中 央人民政府 及 所 属 各 门部也 不得干预 。
四 、“ 桥 与 “ ”” 船正:确 理解 和 把 民握族 区
自域权 的治 思路 建议
权、特别行 政区高度 自治权都有的显着著 区别。
( )一民 区域 自治权 族 与族民自决 的权 区
别一
是
不 同 理 的 论 基 础我 。国 的国家 结构形 式
是
单一 ,制苏前联行实 是联邦制的 两,种不同 的
国家 构 结定 决了两 种不同 的解 民族决问 的题 论 ,理 我 采国取 的 是 民族区域 自 治理 论, 而前苏 联 则 是民 自决族 论理。
正
确理 和解把 握 民族 区 自治域权, 须必坚 持以民族 区 域自治 制 为根 度,以国家整 体 利为 益本,
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国以 利 益 与家 少数 民族 益利统 一 为要 确,保 沿着 国特中 色解 决民 问族题的正 道 确路不 前断行。 ( 一)巩 思 固想基 ,础进 一 厘 步 关清 于 治
自权的 模糊 认 识
化
,进一推进 民族工作法治化建设步 形,成较为
完善 的 国特 中色民 族 法律法 体规 系,为 民族 区 域
自 权 的治行提供坚实保 障。在使立法面方,构 建法
体 律系 。 前当 重点是 构 不建 同 类别、不 层同次 组 成的 ,结 构 合 理 有序 、 互 协 相 统调一 ,调 整民 族 关 的系民 族 法 律体 系可 以分。为 四 个层 次,第
一
提思 高 想 识认 正是 把确握 族 民域 自区权治 的 前 。提 要主是 避 免 单一 化思 ,维 认 民为 族区 自 域
治是权某 民个独族有的权力 民族区,域自治 是 某个
民族 独 享 的 自 治; 免避 极 化 端思 ,维不 能既过 于强 化人 、 为 地突出 民族 差 别挑 起、民 族问题 , 特别 不 能 是 自治 权 以圣神 不 可 侵犯之 名 行 民,
族 分 裂 实 之 同时, 不 能也过 淡于化 、刻 意 地回 避、
次层宪是法 第二
,层次 民族 区是域 自法治 ,第
三层 次 是 具 体实 施 细 和 则行 政法 规 ,第 四层 是 次
自
条例 、单治条行和地方例性规。法当前, 制 定自治
区的 自 治条例 必须 坚 持中央 导 、慎 主渐重 进原的则, 但 也 要 立 改革树突破 的观 点 适, 时分步骤 、
忽
视 民族 治 地自 和少 数 民方 群 族 的 自治权众利 : 避 特免殊 化 思 维, 强 调治自 权时 须必以 进增 华 民族中凝 力聚、维 祖护 统 国 为 前 一 ,提 强 调中 华民
分 段阶推进方试地点,力争实现新 的突。在执
法破 方面 强 化, 刚 约 束 性各 。级行 政机 关 要都 过 通正 确 执 行 法律保 障自治 ,并权且 严 格 限地定在 法 范 围 内执律 行, 坚 防 决在 止 政 行执 过 法程中 出 现有法 不 依 、 法执 不严 、违法不 究 的 现 象 在 司。 法方 面, 重 利 注 益保障 。 在治 权 自 受 到 害侵后 , 过通司 法 关 的高 机质 量 高 、 效率 的审 判 作 来 工予 给补 偿 救 济和 , 使治自权 得 最充到分 、 最有 效 的 保障 。 (
四 )巩 制固 度 础 基,进 一 步强化 保 障自治 权
硬的 性约束力
族
整利益 、体突少出 数族民 家公国 身民时 ,份也 必
须 注 保重 少护 数族 民的特殊 利益 ; 避免 隔 裂 化
思
, 脱维离国我施 民族区实 域自权治的 历背景 、史 现实础和时基代要求,简 地与单国外解决民族 问 的题办相法 比 较进,否定我国的民族而策政。
( 二)巩 固政 策 基 ,进础一 步 实现行 使 自治
权与贯 彻 党 的民 族 工作政 策 统 一
相 确 把握 民族 正区 自治域权 必, 须根据 当前民
治自权 的有 效 落 ,体实现 在日常 工 作 之 ,中 赖有 于强 有力 的监 督检 查工 作及以 惩 处的约 束硬。 要建 健 全 民族立 治自地方 自 治机关 行使 自 治权的 审 查督监机制 , 通 过 经常性 的审 查、调节、 制控、 纠 等偏环节 ,保 证治 机关自 正 确行 使 自治权。 一 方 面,要 审 查 和监 督 上 国家级 关机的行 政法 规 、 决 定 、决 、议 令 命 规 范等性 件文 行和 政行为 否 是侵 犯自治 权 是, 与宪 否法 和 法律 中 关于自治 权 的 规 定抵相 触, 是 否侵 了犯自治 权的 权 益 。另 一 面方 ,要审查 和 督监 族民自治 方 地的 自治机 关 ,是 否 存 在 着 违反 宪法 法和 律规 , 是 否积极定行 使自权 ,治
族工作特点和的律规 在,坚持本理论 、基本基政 策 的前提下 ,对 民族工 的作些具体一政措施策作
出适 、度务
实 的 整调。把 握 基 本方 向,本 有 利着 于 维护 家 国的 集 中 统一, 利 有坚 持于 民 族 平 等 , 有 利 于 维 民护族 团结,有 利 于 各民族 共同 荣繁 发 展的 则原。注 重 重 稳 妥慎,对 已有 民 优族惠 政 策
行进真梳认 , 不理简能单取 ,消更 能不倒推重来。 突
区域出 导向 , 对尚未 出 台的优 惠 政策 在,照顾 族 性民的 同 要 注时 意体 现 地域性 ,由 按族民 划分
步逐为按转域划分 ,突出地现 体家国经济对展发
后 滞 区 地的照顾,而 不是对 某些 民 族 照的 。 顾
(三 巩 ) 固法 律础 ,进 一基 步构 筑行 使 治
自 法 权保 障治 系 体
是存否在越权为等行,确 保治自权正真地 、落 正确行使 。
编 :郭辑晓 东
着要 推 进 国眼家理治 系体治和 能 力理代
现
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