侦查监督制度的考察与反思

作者：左卫民赵开年

现代法学 2007年02期

　　中图分类号：DF 733 文献标识码：A 文章编号：1001-2397(2006)06-0146-12

　　侦查是国家权力与个人自由冲突激烈的场域，侦查机关是拥有刑事侦查权的国家机关，但侦查权恰恰制约较少、救济较难；侦查监督制度是抑制国家权力与保障个人自由的制衡配置，但恰恰权威较弱、措施较少。在司法改革中，如何完善侦查监督制度、建构侦查监督权、控制侦查权，事关国家与个人、权力与权利的关系，事关检警关系、侦诉关系，事关审前程序与审判程序关系，既是一个司法问题，也是一个立法问题。

　　一、若干基于数据的分析

　　在诉讼理论中，“侦查监督”①一直是一个聚讼不定的概念。就侦查监督的惯常形态看来，既包括侦查监督部门的监督，也包括公诉部门的监督；既包括程序性监督，也包括实体性监督。究其实质而言，则是对侦查机关错误诉讼行为的发现、否定与纠正。因此，侦查监督旨在纠正侦查机关的程序性错误与实体性错误。具体而言，侦查监督的纠错功能包括三方面：(1)立案监督中，对应立案而不立案或不应立案而立案情形的纠正。(2)侦查程序的监督中，对程序违法行为如非法搜查、扣押、羁押和审讯等的纠正。(3)侦查结果的监督中，对不符合法定条件的犯罪嫌疑人作出不批捕与不起诉之决定，以及对犯罪嫌疑人的追捕、追诉。②考虑到上述纠错职能主要由检察机关内部的侦查监督部门负责，本课题的考察、分析也尽可能限定在这一范围内，并对全国、S省以及S省C市侦查监督状况进行现状描述与分析。

　　表1 全国检察机关侦查监督状况(1995-2005)④

　　

　　表2 S省检察机关侦查监督状况(1998—2005)⑥

　　

　　表3 C市各区县检察机关侦查监督状况(1995—2005)⑦

　　

　　需要指出，由于司法统计直接关系到司法部门、司法人员的方方面面，所以司法统计数据可能并不完全真实反映司法工作实际，但应当认为总体上是接近真实。通过数据透视侦查监督的现状，我们发现侦查监督的具体职能在运行效果方面差异较大，总体制度设计并没有完全达到预期目标。具体表现在：

　　（一）立案监督虽有作用但较为有限

　　立案监督分为两种：对不立案的监督和对已立案的监督。现行刑诉法只规定了前一种形式，但《人民检察院刑事诉讼规则》第378条规定：“对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见”。自2002年开始，各地检察机关开始了对已立案件进行监督的尝试，并逐渐将其纳入目标考核的范围。实践中，检察机关一旦向公安机关发出“说明不立案理由通知书”或“已立案件的纠正意见”，就意味着检察机关认为公安机关应当立案或不应立案，由此进入立案监督的正式程序。立案监督的作用大小可以从纵向和横向两个角度进行分析、评判。

　　纵向角度的考察是指根据历年来立案监督的数量增／减趋势分析其职能作用的变化情况。如表1所示，从1997年到2004年，全国检察机关针对不立案监督的案件数量从9935件增加到23441件，增长了136%；如表2所示，从1998年至2004年，S省检察机关的相应数量则从762增加到657件，微涨39%。③另一方面，对已立案件的监督则从无到有。全国检察机关2004年度监督撤案2 699件，但与不立案监督数量（23441件）相比相差甚远。据此可以认为，检察机关的立案监督职能中，针对不立案的监督是其主要方面。

　　横向角度的考察则有两种方式：其一是将立案监督数量与同一时期侦查机关应立案而未立案或不应立案而已立案侦查的案件数量进行比较。基于众所周知的原因，这方面的准确数据无法可考。但公安机关立案不实已是一个普遍现象。调研中受访的检察官们亦认为，立案监督发现的主要是案卷中暴露出来的案件线索，而大量未立案的案件线索是不会进入诉讼视野之中的。据此，笔者有理由认为立案监督的数量可能仅是同一时期应立案监督的案件数量的一部分。其二是将启动立案监督的数量与侦查机关实际纠正的数量进行比较。全国性的统计数据表明，侦查机关实际纠正的比例历年来在90%左右浮动。S省的数据与此类似。这类数据表明，一旦检察机关正式启动立案监督程序通常能够产生较为明显的效果。

　　基于上述考察，笔者认为，就数据而言，检察机关的立案监督职能发挥了一定作用，但程度较为有限。称其发挥了一定作用，从立案监督启动后的高纠正率可以印证。如表2所示，S省检察机关在2002年的侦查监督工作中，要求公安机关说明不立案理由1063件，通知立案322件，公安机关接通知后立案300件，主动纠正714件；书面纠正侦查活动违法327件，纠正意见执行率达到88%。称其作用有限，则可用立案监督的案件远多于实际监督案件这一情况来印证，也可由立案监督的案件数量有限而反映。如以全国3195个区县的检察机关为平均基数，2004年度立案监督的数量亦不到10件，每月不足1件，与同一时期的批捕案件数量相比相去甚远。

　　（二）侦查程序监督效果趋于减弱

　　可采用上述同样的方式对侦查程序合法性的监督效果加以分析评判。从纵向角度，全国、S省和C市的数据变化均反映出侦查程序监督的数量呈下降之势。就全国而言，从1995年的14243件减少到2005年的7845件，3195个市、区、县检察院则从平均监督4.5件降至2.5件，降幅为45%。S省则从1998年的529件减少到2004年的107件，198个市、区、县检察院年均从2.7件降至0.5件，降幅高达80%。C市在2005年的数量（10件）较之2004年（27件）减少了一半以上。该年21个检察院中，仅有6个检察院向侦查机关提出违法纠正意见，监督最多的也不过4件。这种趋势变化与立案监督的数量增长情况呈相反态势。

　　从横向角度，一方面是将侦查监督数与同一时期的侦查违法行为的总量进行比较。基于与立案监督相似的原因，这种精确的比较结果仍然无法获得。但已有的调查发现，侦查机关的非法审讯现象还在一定范围内存在[1]。除此之外，笔者在调查中还发现，违法留置、刑拘、取保、搜查等现象也在一些地区存在。⑧可以肯定，检察机关纠正违法的数量只是较多的违法侦查数量中的一部分。另一方面，可以侦查机关纠正违法行为与检察机关发出的纠正违法通知之比（纠正率）进行分析。全国侦查机关的侦查违法纠正率历年来在60-80%之间浮动，较之立案监督的纠正率有所不及。就地方而言，S省及C市的违法纠正率明显要高一些，但不排除数据有所不实的可能。

　　综上，无论在数量上还是质量上，侦查程序监督与立案监督相比都有所不及。但就侦查监督的原初含义而言，侦查监督主体部分应是侦查违法监督而不是立案监督，但实际监督的效果却相反。侦查程序监督没有充分发挥作用。

　　（三）侦查结果监督效果较为突出

　　侦查结果监督与侦查程序监督的效果呈分化格局。这种状况显示，检察机关对侦查结果的控制力度较大，控制手段也较有效。可从消极监督（不捕、不诉）与积极监督（追捕、追诉）两方面进行分析、评价。

　　在对侦查结果的消极监督中，检察机关被动、中立，确立了侦查监督的权威。(1)不捕。就全国情况而言，从1995年至2001年，不捕率一直在10-14%之间波动，此后虽下降到略高于7%的水平，但总体上维持在较高的水平之上。根据已有的调查，笔者认为实际的不捕率可能高于上述数据。理由是，不少地区侦查机关和检察机关针对不捕率的目标考核标准使实际的不捕率达不到应有的不捕率。如S省Z市检察机关规定批捕率不得低于90%，侦查机关则相应地规定不批捕率不得高于10%，为达此标准，对部分不符合批捕条件的案件，检察机关同意侦查机关撤回案件，视为未报捕。S省与C市的不批捕率状况与此相似。值得关注的一点是，S省与C市的不捕率从2004年的10%以下突增到2005年的10%以上，这一变化可能与该省各检察机关取消以批捕率作为考核指标的情形有关。考虑到报捕案件已经过一段时间的侦查，通常定罪证据已较充分，这一不捕率应该认为不低。(2)不诉。从1998年至2004年，全国检察机关的不诉率基本维持在2-3%之间。S省与C市的不诉率略低于此。从表面上看，这一比例虽然不高，但考虑到不少地区的侦查监督部门以起诉标准作为批捕／不捕的依据，审查公诉机制的确发挥了较强的后续监督职能。另一个更具说服力的证据是，历年公诉部门退回侦查的案件比例均较高，这部分案件中有相当一部分因为在法定期限内无法继续侦查而由公案机关作撤案或取保候审处理。例如，S省检察机关2000年作出不诉决定的案件为308件，不诉率为0.9%，而退回补充侦查的案件为10059件，退查率达到20%以上。

　　在对侦查结果的积极监督中，检察机关主动性较强，追诉的角色表现和角色意识比较强烈。⑨就全国而言，《刑事诉讼法》修订实施前的1995、1996年追捕率分别为1.1%、1.2%，此后直至2005年维持在1.2-1.6%之间窄幅波动，总体呈上扬趋势。S省的数据中，从1998年至2005年，追捕率经历了上升一下降的变化过程，然后维持在2-3%的水平上。C市在2004、2005两年的追捕率(3.3%、4.1%)均超过全国水平与全省水平。在追诉情况方面，全国与S省检察机关的追诉率历年来维持在0.5-0.9%之间，与追捕率一样也呈上升态势。C市的追诉率则较低。

　　二、侦查监督制度的运行：一种定性分析

　　（一）规范层面上，侦查监督权威与手段较弱

　　从立法关于侦查机关与侦查监督机关的规定来看，侦查监督机关缺乏权威的监督手段和相应的制裁措施。《刑事诉讼法》第76条规定：“人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院”。“法律的力量在于惩罚，而不起作用的惩罚乃是对法律的一种附加的谴责”[2]。违法和责任是必然联系的，如果一个违法活动不需要承担任何法律后果，我们怎能去要求公安机关在侦查活动中不违法呢？由于《刑事诉讼法》关于侦查机关与侦查监督机关的关系规范为“分工负责，互相配合，互相制约”的关系，监督者与被监督者是一种平行关系。所以，虽然《人民检察院刑事诉讼规则》明确了侦查监督的对象是十一类违法行为，最主流观点也把侦查监督界定为立案监督、审查批捕与侦查活动监督[3]，但“检察机关的监督需要在配合中开展，监督措施也往往需要侦查机关配合才能落实。”[4]因为“权力的重要特质在于：它确保可行的因果链、不依赖于服从权力的参与者的意志——不管他是否愿意。”[5]这表明其权力因素尚不充分。

　　案件的撤销或者刑事强制措施的变更是影响刑事侦查与犯罪嫌疑人的重要决定，但是侦查主体从法律上不仅可以自行决定，而且还有权对侦查监督主体的决定提出异议。根据《刑事诉讼法》的规定，侦查机关拥有自行撤销案件的权力，同时在没有赋予犯罪嫌疑人要求释放的权利的情况下，赋予了提请逮捕者即被监督者要求复议的权利，这降低了监督机关地位与监督机关决定效力。因为逮捕是刑事强制措施中最为严厉的强制措施，其本质上是为了保证诉讼的顺利进行，侦查监督机关应当完全自主地作出是否逮捕的权威性决定。

　　立法上侦查监督权威的缺失直接影响侦查监督措施的落实，侦查机关对于侦查监督机关依法采取的监督措施不予办理的并不鲜见，特别是对于立案监督，公安机关往往消极侦查，导致立案监督的实效完全取决于被监督者。如S省Z市检察机关1998年至2000年以来立案监督成案后，公安机关侦破并由法院判决的比率仅占20%左右。⑩2005年5月16日在全国检察机关第二次侦查监督工作会议上，有关负责人表示将把对刑讯逼供的监督作为该年侦查监督工作的重中之重。“经查证确实存在刑讯逼供的，应当向侦查机关（部门）提出纠正意见；对提出的纠正意见侦查机关拒不改正的，要提请上级人民检察院通过同级侦查机关进行督促纠正。”[6]法律明确禁止的刑讯逼供还需被监督对象的上级部门配合，这也表明侦查监督的无力。

　　（二）实践中，侦查监督基本依赖卷宗，侦查活动脱离于侦查监督

　　侦查监督实践中，“审查逮捕是侦查监督的首要职责，是开展立案监督、侦查活动监督的重要基础。”[7]考察侦查监督，必须考察审查逮捕。《公安机关办理刑事案件程序规定》第117条规定：“需要提请批准逮捕犯罪嫌疑人的，应当经县级以上公安机关负责人批准，制作《提请批准逮捕书》一式三份，连同案卷材料，一并移送同级人民检察院审查”，《人民检察院刑事诉讼规则》第92条规定：“审查逮捕部门办理审查逮捕的案件，应当指定办案人员进行审查。办案人员应当审阅案卷材料，制作阅卷笔录，提出批准或者决定逮捕、不批准或者不予逮捕的意见，经部门负责人审核后，报请检察长批准或者决定；重大案件应当经检察委员会讨论决定”。无论是司法实务中还是司法解释上，侦查监督基本依赖卷宗，基本是事后审查。但是，“事后审查制比较不能有效防止警察的说谎（伪证），甚至会鼓励警察的说谎（伪证）。”[8]由此，有学者关于“抓制度建设，从证据入手，靠案卷说话，这是现代宪政与刑事法治的基础工作”的观点便值得反思[9]。因为案卷虽然是科层式司法机构的重要工作方式，但不能寄望于侦查机关自己装订的案卷反映自己的非法行为。

　　对于强制性侦查措施的随意使用，侦查监督无法有效控制。根据《刑事诉讼法》的规定，侦查机关除了逮捕要提请检察机关批准之外，采取拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留等强制措施或技术侦查、搜查等侦查措施，只要公安机关内部行政性审批即可，随意性相当大。以对公民人身自由影响较大的刑事拘留为例，2001年1月至2002年6月，S省公安机关刑事拘留转捕率为42.3%，其中，××、××等地转捕率不足30%[10]。2001年至2003年，××市公安机关“刑事拘留后没有提请检察机关逮捕、提请后没有被批准的人数高达4586人，占刑事拘留总人数的48.6%，近一半的刑事拘留犯罪嫌疑人没有或者无法被追究刑事责任。”既然没有或者无法追究刑事责任，那么刑事拘留对于犯罪嫌疑人的人权构成了侵害。根据当地检察机关的分析，存在主要问题是以罚款、劳教等行政处罚代替刑事处罚以及扩大刑事拘留的范围。在调查的670件案件中，有70件案件当事人的行为不构成犯罪，占全部调查案件总数的10.4%[11]。正因为侦查机关拥有治安处罚措施，所以，即使在采取严厉的刑事强制措施后，侦查机关也可以采取行政处罚措施终止侦查。对于侦查机关撤案行为，检察机关没有任何手段知悉和纠正违法撤案。

　　侦查监督不力间接导致侦查权的寻租与侦查违法行为的蔓延。社会学的研究成果表明，社会资本可以分为人力资本、文化资本和政治资本。“一个权力资源的占有者，可以与一个财富资源的占有者进行谈判和交易，前者通过让渡权力给后者以获取其财富。”[12]侦查权力是一种资源，具备与财富资源交易的可能，而在侦查监督措施缺位的情况下，更是有助于这种交易的膨胀。在非法证据规则与侦查措施司法审查缺失的刑事司法体制下，没有外在控制的侦查权可以轻易寻求与经济资本的交换；同时，侦查监督机关除了审查逮捕与起诉之外，没有法定途径接触侦查。近年查处的黑社会性质组织犯罪等凡是有警察充当保护伞的，几乎无一例外地都有利用侦查权寻租与黑社会性质组织进行交换的情形。

　　（三）从司法改革来看，检察机关进行了检察引导侦查等加强侦查监督的探索，但探索实践与侦查监督的控权职能发生冲突

　　为提高法律监督能力、推动侦查监督改革，检察机关一直在进行着各种加强侦查监督权的探索，如开辟侦查监督案源、侦查监督渠道等，其中值得注意的有检察引导侦查、重特大案件介入侦查、捕前会审与“汉阳侦查活动监督模式”等。

　　检察引导侦查和重特大案件介入侦查制度是侦查监督改革的一个重要方面，但是这两项制度的侧重点在于控制犯罪，而侦查监督本来的侧重点在于发现并纠正侦查机关的违法侦查行为，与引导侦查、介入侦查不应也不可能完全一致，甚至可能完全相反。检察机关认为引导侦查取证是适应刑侦体制改革的需要提出的，是适应庭审体制改革的需要提出的，是适应改善和加强侦查监督工作的需要而提出的[13]。“该种模式可以把警察和检察官统一于相同的追诉任务之中，可以实现追诉主体优秀侦查能力与良好法律素质的结合，从而保证国家追诉权的正确行使。”[14]“通过检察机关在审查批捕环节的介入侦查，发挥检察机关侦查监督部门引导侦查取证的作用，不仅可以弥补现行检警关系中的一些不利因素，而且能够更好地保证公安机关的侦查活动朝着正确、合法、有效的方向进行。”[15]然而，在笔者看来，虽然检察引导侦查和介入侦查而使侦查监督从所谓的静态监督转为动态监督，但是主要是配合而非监督。由于监督者与被监督者控制犯罪的角色合一，导致侦查监督机关对犯罪嫌疑人的救济地位与侦查监督的救济职能的缺失。

　　捕前会审制度是加强侦查监督的一项重要探索，但审查逮捕本是提请逮捕的后置程序，捕前会审却将审查程序改为前置程序，有损审查的中立与独立。如S省人民检察院与S省公安厅联合下发的《关于加强侦捕、侦诉协调、配合有关问题的通知》明确了在该省实行捕、诉前会审制度。对重大、复杂、疑难及社会影响大的案件，公安机关在提请批准逮捕前，“可以邀请检察机关侦查监督部门参加案件讨论会，共把案件质量关”；检察机关侦查监督部门决定批准逮捕前，“可以邀请公安机关侦查部门参加讨论案件的会议，听取意见。”由于捕前会审着眼于共同提高案件质量，实际上成为了处理“夹生”案件即证据不足之类案件的一种法外方式。该省M市F区检察院2003年—2005年共计参与捕前会审案112件167人，其中证据不足建议公安机关继续侦查的就有48件79人，占捕前会审数的41%。“而此类案件中的嫌疑人已都被刑事拘留，据此，我们只好建议公安机关补充侦查，并就侦查的方向和内容提出了详细的补充侦查提纲。但由于此类案件大多已错过了取证的最佳时期，许多证据根本无法补充，从而致使该类案件重新报捕的情况很少。许多案件在取保候审期限届满后又无新的证据的情况下，公安机关只好作撤案处理。”[16]

　　“汉阳侦查活动监督模式”为代表的基层侦查监督改革，标志着侦查监督在向控制侦查和强化实效方向发展[17]。根据汉阳市检察机关的规定，如果侦查机关对嫌疑人刑讯逼供或超期羁押，如果扣押嫌疑人的物品不开具清单，如果以体罚、威胁、诱骗等手段向被害人、证人收集证据……这些在侦查活动中可能出现的违规、违法现象再也不可能“大事化小”、“小事化了”了，其相关责任人因各自情形，或会受到“违法警告”，或会被停止职务，或会受到党纪国法处理。汉阳的侦查活动监督从突出犯罪嫌疑人的合法权益、违法侦查活动的不利后果两个方面，明确了侦查监督活动的方向和权威。总体而言，这一尝试值得延续。

　　三、侦查监督不力的深层原因

　　侦查监督不力的原因是多方面的，尤为值得关注的有两个方面：

　　（一）控制犯罪的司法理念弱化了侦查监督的人权保障职能

　　国家权力与个人权利是一对天生的矛盾体，而保护个人权利必须依靠国家权力。“犯罪侵害所造成的自由的损失，与政府活动造成的自由的损失，在性质上和严重性上是不同的”[18]。侦查权是为了挽回犯罪对自由造成的损失，而侦查监督权就是为了控制、避免和挽回侦查活动对自由造成的损失。我国司法机关始终在人权保障与控制犯罪之间徘徊，而更多地向控制犯罪倾斜。侦查监督权正是在这两者的艰难平衡中缓慢前行。因而，便导致以考核批捕率，以及检察引导侦查等方式监督侦查活动。

　　（二）侦查监督的司法考核指标不合理

　　“徒法不足以自行”，侦查监督人员不仅要衡量代表国家的职务行为对犯罪嫌疑人权利的影响，也要考虑到自己作为国家公务员可能受到的国家限制与国家奖惩，甚至于职级晋升。以破案率、批捕率、起诉率、有罪判决率等为主要指标的侦查监督权责机制，不仅同司法规律相悖，而且通过影响公安、检察机关人员晋升等影响办案。“日本的检察官在压力下刻意制造有利的办案统计数据，但警察在更大的压力下运作同样的事情”[19]，在我国目前缺乏程序性制裁的诉讼大环境下，侦查机关很难避免追求考核中的利益最大化，侦查监督机关也不例外，因此强化了侦查监督权的犯罪控制倾向。特别是，检察机关以检察引导侦查以及逮捕率为主要指标等的考核机制导致侦查监督的异化，很少提出违法纠正意见。如S省检察机关侦查监督部门于2002年介入引导侦查2583件，而当年仅提出违法纠正意见327件；全国的相应数据之比为39556:9091。(11)

　　把侦查监督的质量考核混同于侦查质量的考核模式影响着侦查监督工作。“人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件经过审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。”也就是说，检察机关是否批准逮捕取决于法律的规定以及公安机关侦查收集的证据材料。公安机关的提请逮捕符合《刑事诉讼法》第60条第1款规定的即应依法批准逮捕。姑且不论逮捕率可否作为刑事诉讼活动的一个考核指标，即使侦查机关把检察机关是否批准逮捕作为衡量自己的侦查活动质量的标准还可以理解，但是作为法律监督机关的检察机关居然把自己的考核标准与侦查机关完全等同，审查机关要接受以自己的审查结论作为指标的考核，这当然会影响审查活动的中立公正，不仅可能导致羁押的上升，而且显示了检察机关行使侦查监督职能的制度性弱化。S省M市检察机关提出，“由于审查批捕阶段只有七天时间，要对侦查机关收集的证据有一个全面、客观、综合的评断难度很大，最有效的解决办法就是提前介入，引导侦查机关的侦查活动，在证据的收集、固定、补充、完善方面提出建设性的意见和建议，提高报捕质量，消除一些出错的隐患。”(12)这种侦查监督的考核机制把侦查监督机关融入了侦查活动，侦查监督机关对“提高报捕质量”负责，这在某种程度上把侦查监督机关变成了侦查配合机关。

　　四、侦查监督制度的立法完善：权威重建与职能简化

　　（一）确立一个观念：检察机关是中国审前程序特别是侦查程序控制的相对最好的司法机关

　　刑事审前程序特别是刑事侦查是采取检察控权还是法院控权(13)是司法改革的焦点之一，直接关系着侦查监督的主体设置与权力配置。在主流话语中，一种重要观点就是将逮捕等刑事强制措施在内的重大侦查措施批准权交由法院行使，由法院控制审前程序，因为审判机关相对于检察机关强烈的追诉倾向而言具有中立性和独立性，而检察机关则完全改造为公诉机关。我们认为这至少在目前的中国司法语境中无疑是一种乌托邦。

　　一是法院客观无力承担。“权利实施的程度依赖于司法的警惕性，在最低的限度内，权利需要花费于补充、培训、供给生活、支付工资以及（反过来）监督我们基本权利的司法监护人。”[20]针对法院控制，学界主要是提出了设立预审法院或者是在法院设立预审法官、侦查羁押法官等构想，而这在司法人员配备、工作经费增加上都将遇到极大困难。首先，这必须要有能够从事预审或者是侦查羁押的法官。这有两种途径，检察机关侦查监督检察官转任侦查控制法官，或是从法院现有法官中转任侦查控制法官或者向社会招录侦查控制法官。根据全国人大常委会《关于法官法、检察官法执行情况的报告》，我国法官“办案力量普遍不足。东部地区案件数量激增，新类型案件不断出现使办案难度加大，但因编制不足、人员结构不合理以及为控制财政支出而控编、预留编制做他用等原因，导致办案力量不足的矛盾日渐突出。中西部和贫困地区经济欠发达，基础薄弱，法律人才资源不足，法官面临断档。办案力量不足，使法官长期处于超负荷、高强度的状态当中，既影响办案质量，也影响身心健康。”[21]今年3月9日，中组部、中编办、最高人民法院、最高人民检察院正式下发实施了《关于缓解西部及贫困地区基层人民法院、人民检察院法官、检察官短缺问题的意见》。(14)我国目前的问题不是在原有基础上大量增加法官、检察官，而是现有法官、检察官职业共同体人员的规模有限。所以，即使将侦查控制权转移至法院，那么最多是相对减少了检察机关检察官短缺的工作压力，但很难实现检察机关的侦查监督检察官几乎成建制地转任侦查控制法官。同样，法院系统从现有法官群体中很难组建庞大的侦查控制法官群体。其次，经费同样遇到极大困难。“《关于法官法、检察官法执行情况的报告》指出，‘以收定支’‘收支挂钩’等违反财政纪律的做法屡禁不止。经济不发达地区特别是中西部一些地区基层法院的办案经费难以列入财政预算，即使列入也难以保证，法院办案收取的诉讼费仍是一些地方核定法院经费的重要依据，‘收支两条线’名存实亡，执行走样。有的地方为了解决经费困难而违纪多收乱收、多罚乱罚。一些基层法院院长常常把相当的精力用在跑经费上。”可以认为，在目前法检工作经费都很难得到基本保障的情况下(15)，要向社会公开招录侦查控制法官从而必然增加法院人员编制和工作经费，其前景不容乐观。至于设立预审法院，由于这与我国“一府两院”的《宪法》规定相冲突，在国家体制做出大的调整之前是根本不可能的。

　　二是法院不愿承担。理想的诉讼结构是三角结构，控辩双方对抗，审判居中裁判。法院控制在无力妥善解决检警或者侦诉关系的同时，将有可能产生侦、诉、审的结构性问题，法院的审判职能与侦查职能、包括控诉在内的监督职能将发生冲突。如果对侦查行为实行法院控制，立法势必对其设定监督主体，从而改变现有的国家司法体制。同时，法院还有可能陷入“自己关人，自己判决”的尴尬境地，形成辩审对抗、控方旁观的局面。基于这一认识，包括最高审判机关在内的各级法院从不在官方文件或文献中主张自己行使侦查控制权。(16)

　　三是法院控制效果不一定好。一方面，我国法院与法官承担了控制犯罪的职责，刑事审判活动重要目的之一就是控制犯罪。如果让法院来行使刑事审前程序的羁押审批权等侦查控制权，将可能导致其倾向于作出有罪判决；另一方面，在解纷任务繁重、司法资源有限的约束条件下，法院的审查也很可能形式化或低效化，从而难以实现控制侦查的目的。

　　一项替代制度的产生是因为比先前制度能够解决更多的问题。检察控制论确实产生了许多问题，但是法院控制论也无法对于检察控制论导致的问题作出新的解释与解决，所以也许我们应当接受检察机关作为中国审前程序特别是侦查程序控制的相对最好司法机关。

　　（二）强化一个核心：侦查监督制度必须以权威重建为核心

　　“权威是实践性概念。这意味着谁对谁拥有权威的问题是实践性问题；这些问题关涉他（拥有权威之人）应该做什么。”[22]从目前审前程序看来，公安侦查机关是事实权威，而侦查监督机关连法律权威都不充分具备。基于以下理由，侦查监督改革必须确立侦查监督机关对于侦查机关与侦查行为法律上与事实上的权威。

　　一是检察机关的法律监督地位。目前的刑事法律规范与刑事侦查实务造就了公安侦查机关在侦查中的实际主导地位，形成了侦查主导公诉乃至审判的侦查中心主义，损害了监督制约的权力架构与审判居中的诉讼架构。检察机关作为法律监督机关，其法律监督应当是全面有效的，当然也应当拥有对侦查机关和侦查行为的监督权力，否则侦查机关和侦查行为就必然成为检察机关法律监督权力行使的真空地带。

　　二是人权保障的国际公约与宪政规范。1998年10月5日，中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》。虽然全国人民代表大会常务委员会还没有审查批准该项公约，但是刑事司法改革必须考虑其中关于人权保障的基本内容。如该《公约》第9条第1款规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”，第3款规定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员，并有权在合理的时间内受审判或被释放。”2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，增加了“国家尊重和保障人权”内容。侦查机关自我授权、行政审查、封闭决策等侦查体制下的刑事侦查行为使其成为诉讼过程中人权保障最易受到削弱的环节。这促使我们必须强化侦查监督权威才能够有效遏制直至控制刑事侦查侵权行为，避免走向“警察国家”的任何可能。

　　（三）建立一个模式：从职能冲突到职能简化，排除侦查监督的引导侦查职能，按照控权模式改造侦查监督制度

　　一方面，职能冲突源于同一机构、部门行使多种职能，即职能的未分化状态。政治结构缺乏分化、诸多政治功能由单一主体行使，是传统政治的典型特征。对此，亨廷顿将结构分化视为政治现代化的三个要素之一[23]。在政治分化的理论框架之下，侦查监督权力配置的合理化意味着侦查监督部门最好行使单一性质的职能，达到职能简化的状态。相应地，这就应当将检察引导侦查、捕前会审制度等排除在侦查监督之外。另一方面，控权还是授权，是改造侦查监督权以实现职能简化的重要选择。从控权角度讲，侦查监督是对侦查的程序限制，从而更有力地保障作为刑事侦查对象的犯罪嫌疑人的自由；从授权角度讲，如果侦查监督是侦查监督机关授权侦查机关采取侦查措施，那么由于监督机关与被监督机关的力量聚合，犯罪嫌疑人的自由必将招致更大的侵害。通过控权而非授权，虽然可能降低侦查效率，但是“权力总是易于被滥用，有时这种滥用是很微妙的，有时则是公开的和险恶的。”[24]侦查监督采用控权模式显然有助于减少以往缺少有效控制的侦查权力对于公民权利的侵犯。

　　（四）侦查权与侦查监督权的双重主体设置

　　一方面，公安机关为侦查主体时，同级人民检察院为监督主体；另一方面，人民检察院为侦查主体时，上级人民检察院为监督主体。那种根据侦诉一体化、检警一体化而提出的检主警辅的单一侦查权的设置，能够确保检察机关在审前程序中的绝对主导地位，但是一来检察官的数量远远少于公安机关警察数量，以及检察机关的法律专长与公安机关的侦查专长不同，二来由于还没有超然、独立的法官群体来完成司法审查，那么让检察官拥有完全的侦查指挥权既不可能，也必会导致犯罪嫌疑人人权保障的恶化，不利于检察机关作为国家法律监督机关完成对侦查活动进行监督。

　　（五）赋予侦查监督机关刑事案件登记备案权、重大侦查措施批准权，侦查申诉调查制度，以及违法侦查措施撤销权

　　公安机关受理的刑事案件，应报送检察机关备案。刑事案件侦查终结，公安机关应当向检察机关移送起诉、不起诉，或者提请撤销案件。检察机关在收到公安机关移送起诉意见书、不起诉意见书或者提请撤销案件意见书后，检察机关应当尽快作出决定。借鉴英美法系司法令状主义，建立我国以检察机关为主控制侦查的司法令状主义。一是羁押措施。侦查机关决定羁押犯罪嫌疑人时，应报请同级人民检察院批准。二是对物的强制措施。侦查机关采取搜查、扣押等强制措施要提请检察机关批准，检察机关应当在24小时之内作出决定。三是采取秘密侦查、技术监听、卧底等重大技术性侦查措施前，侦查机关必须向检察机关报送犯罪可能性、措施必要性等材料，检察机关应当尽快作出决定。人民检察院自侦部门采用上述三类措施时，应报请上一级人民检察院批准。

　　借鉴《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第15章《申请》的规定和吸收我国检察机关检察引导侦查动态监督中的成功做法，建立违法侦查申诉调查制度。在立案、不立案或者立案侦查中，侦查机关要告知犯罪嫌疑人、被害人对于违法立案、不立案或者违法侦查有向检察机关申诉的权利。同时，犯罪嫌疑人、被害人也可直接向检察机关提出申诉。书面申请应装入案卷，口头申请的应做好笔录。接到申请后，检察机关侦查监督部门应当迅速采取调卷、询问侦查人员、讯问犯罪嫌疑人等方式进行调查，并做出纠正违法行为、通知立案或不立案等同意、完全或部分驳回申请的决定。

　　确立检察机关违法侦查措施撤销权。“仅有这种进行干预的可能性，就可以对警察的权力起到重要的作用。它可以使检察官有更多精力对侦查进行指导并关注侦查的方法。如果对于该犯罪不会起诉，警察就可以避免浪费时间及不必要地打扰嫌疑人、其同案犯或证人。如果警察正在使用的侦查方法有问题，检察官就能够及时干预，以便既保护公民的权利，又使收集到的证据具有可采性”[25]。对于侦查机关违反刑事诉讼法的规定，采用刑讯逼供等非法侦查措施等取得的证据，犯罪嫌疑人、被告人有权向检察机关申请撤销；检察机关侦查监督部门或公诉部门应当讯问犯罪嫌疑人、被告人，调阅侦查卷。查证属实的，报经检察长或者检察委员会决定，应当宣布撤销该违法侦查措施，并不得在审查逮捕、审查起诉和提起公诉中使用违法侦查收集的证据。

　　（六）确立羁押复查制度(17)

　　借鉴《德国刑事诉讼法典》第117条关于羁押复查等大陆法系国家羁押制度规定，建立申请复查和职权复查等羁押复查制度。在未决羁押期间，被羁押人可以申请检察机关复查是否应当撤销或者延期执行羁押。考虑到我国目前批准逮捕后的羁押期限一般不得超过2个月，而且有分别延长1个月、2个月等规定，所以可以规定未决羁押已经执行了1个月而被羁押人没有申请羁押复查的，检察机关侦查监督部门应当进行羁押复查。对羁押进行复查的，检察机关侦查监督部门应当讯问被羁押人、询问侦查人员、调阅侦查案卷，必要时可以组织侦查机关、被羁押人公开听证，做出维持羁押或者撤销羁押的决定。

　　（七）赋予侦查监督机关违法办案人员建议更换权、惩戒建议权

　　检察机关负责受理关于侦查人员以及侦查活动违法行为的控告、举报。犯罪嫌疑人及其家属有权对于立案以及侦查活动向检察机关提出控告，检察机关应当在受理控告后14日内书面答复控告人。报经主管检察长批准，有权采取调取侦查机关侦查卷、询问侦查人员等方式进行调查。经调查核实违法行为的，检察机关可以向侦查机关发放《侦查人员更换建议书》以及《侦查人员违法侦查惩戒建议书》。对于情节严重、涉嫌渎职犯罪的，侦查监督机关报经主管检察长批准，可以进行初查。达到立案标准的，移送检察机关职务犯罪侦查部门。

　　收稿日期：2006-09-1

　　注释：

　　①国内理论界对侦查监督的概念界定有广义、狭义和折衷三说。广义说认为，侦查监督是对整个刑事侦查工作的监督，除了对侦查活动的监督，审查批捕与审查起诉也是其重要方面。狭义说则将侦查监督范围限定于侦查机关的违法侦查情形，即侦查监督是对侦查机关违法侦查活动的纠正。与广义说相比，狭义说将侦查监督的范围缩小到“侦查违法”的情形。折衷说将侦查监督理解为对侦查权的主要控制形式，包括审查批捕、立案监督和侦查活动监督。这是一个较为主流的官方立场。对上述概念的梳理旨在确定一个认可程度较高且较具理论价值的研究对象，而不在于厘定对错。以此为标准，广义说固然与“法律监督”的宪法宗旨十分相近，但审查起诉是各国通行的诉讼制度，在“侦查监督”的特殊范畴内研究的价值不大。折衷说尽管在概念范围上有所缩限，但其中的审查批捕亦很难与人身逮捕的“令状主义”相区分，其独立的理论价值不易得到体现。狭义说将侦查监督定位于单纯的违法纠正功能，突出了侦查监督的主体内容，即对程序的控制，但却未将实体性监督内容——对侦查结果的监督——纳入其中。本文综合上述三说，将侦查程序监督与侦查结果监督视作侦查监督的全部内容。同时，目前的侦查监督包括对公安侦查和检察院自侦的监督。鉴于对检察院自侦的管辖权学界争议较大，本课题的侦查监督主要界定于对公安侦查的监督，但是基本原则仍然适用于对检察院自侦的监督。

　　②侦查监督意义上的追捕、追诉是指追加决定逮捕和追加决定被起诉人员，它们是对侦查机关漏捕、漏诉的情形的补正，旨在发挥检察机关的追诉职能。这种职能的实质是一种诉讼处分权，涉及对被追诉对象的人身自由、法律地位的处置。在此，应当将其中的追捕概念与侦查机关由于查缉需要而实施的追捕行为区分开来。

　　③需要说明的是，立案监督制度发端于1996年修改后的《刑事诉讼法》，故相关数据在1997年后才可能产生；S省1997年相关数据则因资料不全而未能搜集到。

　　④以下数据来自历年的《中国法律年鉴》和《最高人民检察院工作报告》。由于各种原因，表格中的数据尚不够全面。

　　⑤“7666+6304(85)”指：提出意见后的侦查机关纠正7666件，侦查机关主动纠正6304件，纠正总量与要求说明不立案理由总量之比为纠正率85%，下同。特此说明。

　　⑥以下数据来自S省检察院历年工作报告等。由于S省1997年行政区划发生重大调整，所以没有收集1995-1997年的统计数据。

　　⑦以下数据来自S省C市检察院历年的工作报告。

　　⑧左卫民主持的另一个专门针对侦查程序的调研组于2005年10月至2006年3月针对S省一个落后地区、一个中等地区、一个相对发达地区的公安机关的调研发现，不符合法定条件而采用留置或延长刑拘情形较为普遍，非紧急情形下的无证搜查也不在少数，以创收为目的而滥用取保的情形在个别地区还较为严重。

　　⑨最高人民检察院于2005年10月16日在《检察日报》上公开了2003年以来追加逮捕和不批准逮捕的数量，而没有出现批准逮捕的数量。在目前司法改革的大环境中，公、检、法各自突出本部门重要作用，最高检察机关即使不是把追加逮捕、不批准逮捕放在比批准逮捕更为重要的位置上，但把不批准逮捕作为检察机关的一项职能与成绩进行宣传，至少使基层监督机关不再需要担心把不批准逮捕与打击刑事犯罪不力联系在一起，从而让不批准逮捕也回归到控制侦查这一侦查监督的应有之义上来。

　　⑩《加强刑事立案监督，提高有罪判决率》：S省检察机关侦查监督工作经验交流材料之七。

　　(11)全国性数据来自法律年鉴编辑部：《中国法律年鉴(2003)》，中国法律年鉴出版社2003版，第170、1352页。S省C市、Z市数据来自两市检察机关关于考核的文件。

　　(12)资料来源于对有关人员的访谈记录。

　　(13)在学界论述中，主要是采用司法控制或司法审查而不是法院控制的概念。此处用“法院控制”，主要是为了和检察控制相比较，便于论述。同时，虽然官方文件中明确法院、检察院是我国的司法机关，但是“司法”概念在我国法学理论中并没有形成共识。笔者认为西方特别是关于“司法”的立法与理论并不具有普世意义。根据我们国家一党执政与人民代表大会制的政治制度安排以及分权不是很充分的政体设置，笔者认为应当将法检共同视为司法机关。

　　(14)“2002年至2005年，西部地区基层检察院由于退休、离岗、外流等原因，检察官递减9814名，而同期新任检察官只有1362名。3年共减少8452人，充分反映了西部地区基层检察官短缺的现状。”“据统计，实行国家统一司法考试制度以来，西部地区1173个基层检察院通过司法考试的仅有580人，通过司法考试人数偏少是制约西部及贫困地区基层检察官队伍建设的一个重要瓶颈。今年，全国各省级检察院还专门举办了司法考试脱产培训班。”在检察机关“自顾不暇”的情况下，是不可能再剥离部分检察官转任法官的。（正义网：http://www.jcrb，com/zyw/n56/ca471855.htm）

　　(15)“2002年，全国共有407个检察院人均财政拨款不足2万元，15个县级检察院人均财政拨款不足1万元。2002年全国检察机关办案缺口近10亿元。还有不少检察院为了办案采取干警垫支办案费的办法，全国检察干警2002年垫支办案差旅费等费用近2亿元。”在现有工作经费都无法得到甚至是基本保障的情况下，财政肯定是无力支付预审法院或者是侦查羁押法官、预审法官等费用。（付侃：检察机关经费保障体制的建立和完善[A].最高人民检察院外事局.中国与欧盟刑事司法制度比较研究[A].中国检察出版社，2005.313.）

　　(16)检察机关确实想把至少是职务犯罪案件的批准逮捕权交由法院行使，但是“最高人民检察院希望把这个权力交出去，但是最高人民法院不愿意接受”。参见国家检察官学院院长石少侠2004年在中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心等在长春举办的“羁押制度与人权保障”理论研讨会上的发言。（陈卫东.羁押制度与人权保障[C].北京：中国检察出版社，2005.410.）

　　(17)笔者一直认为设计和改革羁押制度应当考虑人权保障和控制犯罪的折衷。在羁押制度的具体改革上，要坚决取消1996年《刑事诉讼法》规定可以长达30天的刑事拘留这种羁押制度。参见笔者2004年在中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心等在长春举办的“羁押制度与人权保障”理论研讨会上的发言。（陈卫东.羁押制度与人权保障[M].北京：中国检察出版社，2005.357-360,395-396.）

作者介绍：左卫民(1964-)，男，四川成都人，四川大学法学院教授，博士生导师，法学博士；成都 610064 赵开年(1968-)，男，四川盐亭人，四川大学法学院诉讼法专业博士生。成都 610064