[四巡裁判]提起确认行政行为无效之诉无须先向作出行政行为的机关提出确认请求

裁判要旨

在一些国家和地区，的确要求当事人在提起确认行政行为无效之诉时，必须已向作出行政行为的机关请求确认行政行为无效而未被允许或未获答复。规定此一先行程序，有利于穷尽更为便捷的行政救济手段，避免滥诉。但该先行程序通常必须基于法律的明文规定。而在我国，行政诉讼法以及其他法律、法规对此并未规定。由此驳回当事人的起诉，客观上不仅会对当事人行使诉权增设门槛，也会为行政机关附加法定之外的先行处理义务。

我国实行两审终审制，再审是对已经发生法律效力的判决、裁定提出的特殊不服请求。人民法院启动再审程序，一方面要对“确有错误”的判决、裁定予以纠正，以恢复人民群众对于裁判的信赖；另一方面，也要考虑权利救济的实际需要。如果有其他途径同样能够达到目标，甚至更为便捷经济，未必一律启动再审程序。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申1174号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）周火生，男，1944年11月2日出生，汉族，住湖北省汉川市经济技术开发区。

委托代理人陈华，北京市农权律师事务所律师。

委托代理人杨丹丹，北京市农权律师事务所实习律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）汉川市人民政府，住所地湖北省汉川市仙女山街道办事处广场路7号。

法定代表人黄建军，该市人民政府市长。

原审第三人湖北华云置业有限公司，住所地湖北省汉川市霍城大道99号。

法定代表人王煜龙，该公司董事长。

再审申请人周火生因诉汉川市人民政府（以下简称汉川市政府）确认征收土地行为无效一案，不服湖北省高级人民法院（2016）鄂行终801号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员董保军、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

周火生向湖北省孝感市中级人民法院起诉称：其系汉川市经济技术开发区田家村村民，汉川市政府和第三人在没有立项、环评、规划，没有经过湖北省人民政府征地批复等合法手续的前提下，以永和安新汉都商品房二期、三期项目名义实施征占多达1.8亩，非法侵占其土地。汉川市政府和第三人的行为是无效的，给其造成巨大的经济损失。请求依法确认汉川市政府征收土地行为无效，恢复土地原状并赔偿其土地被占之日起至恢复土地原状之日止的损失（从2014年3月至2016年5月底20万元）。

湖北省孝感市中级人民法院一审认为：确认无效诉讼，是公民、法人或者其他组织请求法院确认行政行为自始无效的诉讼。对于确认无效诉讼，应当首先经过行政处理，即首先由行政机关予以确认。具体来说，确认无效诉讼必须先经行政机关确认是否无效，只有在行政机关在法定期限内不予答复或者未被确认无效的情况下，才能提起确认行政行为无效诉讼。由于周火生未先向行政机关申请确认征收土地行为无效，不具有请求确认行政行为无效的前提条件。因此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第十项的规定，作出（2016）鄂09行初17号行政裁定，驳回周火生的起诉。

周火生不服，提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为：对于行政相对人提起的确认征收土地行为无效诉讼,人民法院应如何处理,法律或司法解释未作出明确规定。原审法院认为,对于此类诉讼,应由相对人先申请行政机关确认是否无效,只有在行政机关在法定期限内不予答复或者未被确认无效的情况下,才能提起确认行政行为无效诉讼。本案中,由于周火生未先向行政机关申请确认征收土地行为无效,不具有提起确认行政行为无效诉讼的前提条件，遂裁定驳回周火生的起诉。原审法院这样处理,有利于查明事实,有利于妥善处理此类行政争议,也有利于保护行政相对人的合法权益。否则,一旦司法作出不当认定,对相对人来说,就会贻误救济时机。原审裁定驳回周火生的起诉,适用法律正确。周火生的上诉理由不能成立,其上诉请求不予支持。据此作出（2016）鄂行终801号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

周火生向本院申请再审称:1.一、二审法院裁定驳回其起诉没有法律依据。我国法律明确规定，对于不服土地征收的可以提起诉讼，而一、二审法院认为提起诉讼还需有其他前置条件。2.其起诉符合起诉条件，符合法律规定。一审法院引用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第十项“不符合其他法定起诉条件”的规定裁定驳回起诉，该条款具有模糊不确定性，对其显失公正。综上，请求：1.撤销一、二审裁定；2.依法确认再审被申请人组织实施征收土地行为违法无效，没有经过省政府批准；3.判令再审被申请人及第三人恢复土地原状并赔偿再审申请人自土地被占用之日起至恢复土地原状之日止的损失（从2014年3月至2016年5月底20万元）；4.判令再审被申请人承担一、二审的诉讼费用。

本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”该条规定的虽然只是一种判决方式，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款第四项的规定，公民、法人或者其他组织可以向人民法院请求判决确认行政行为无效。本案中，再审申请人的诉讼请求正是要求人民法院确认汉川市政府征收土地行为无效。一审法院认为，“确认无效诉讼必须先经行政机关确认是否无效，只有在行政机关在法定期限内不予答复或者未被确认无效的情况下，才能提起确认行政行为无效诉讼”。“由于周火生未先向行政机关申请确认征收土地行为无效，不具有请求确认行政行为无效的前提条件”，因而裁定驳回再审申请人的起诉。再审申请人对此提出质疑，认为原审法院的上述理由“实在无法无据”。对此本院认为，在一些国家和地区，的确要求当事人在提起确认行政行为无效之诉时，必须已向作出行政行为的机关请求确认行政行为无效而未被允许或未获答复。规定此一先行程序，有利于穷尽更为便捷的行政救济手段，避免滥诉。但该先行程序通常必须基于法律的明文规定。而在我国，行政诉讼法以及其他法律、法规对此并未规定。因此，一审法院的裁判理由尽管合乎法理，却没有明确的法律依据，由此驳回当事人的起诉，客观上不仅会对当事人行使诉权增设门槛，也会为行政机关附加法定之外的先行处理义务。

我国实行两审终审制，再审是对已经发生法律效力的判决、裁定提出的特殊不服请求。人民法院启动再审程序，一方面要对“确有错误”的判决、裁定予以纠正，以恢复人民群众对于裁判的信赖；另一方面，也要考虑权利救济的实际需要。如果有其他途径同样能够达到目标，甚至更为便捷经济，未必一律启动再审程序。经本院了解，再审申请人在二审裁定生效后，已向再审被申请人递交《确认无效申请书》，再审被申请人对此也未作处理。在此情况下，再审申请人完全可以重新提起诉讼，即使本案不启动再审，也不影响再审申请人继续行使诉权。

综上，再审申请人周火生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人周火生的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　董保军

审 判 员　阎　巍

二〇一七年三月三十一日

法官助理　骆芳菲

书 记 员　张　兰