上海增加农民财产性收入新途径研究

作者：方志权

科学发展 2011年04期

　　农民增收是“三农”工作的中心环节，是衡量统筹城乡发展的重要标志，也是缩小城乡差距的物质基础。近年来，在上海各方面的共同努力下，农民人均可支配收入连续6年呈上升态势，2009年达到12324元。但由于城乡居民收入基数不同，本市城乡居民收入差距仍有所扩大。因此，如何依托上海现有的综合优势，健全农民持续增收的长效机制已成为难点和重点，也是当前和今后一个时期上海“三农”工作必须面对和解决的现实问题。

　　农村居民收入由工资性收入、家庭经营收入、财产性收入和转移性收入四部分来源构成。其中，财产性收入在农民收入中越来越占据重要的地位。所谓财产性收入，主要指农村居民以金融资产、有形非生产性资产向其他机构或个人提供资金或将有形非生产性资产供其支配，作为回报而获取的收入，包括利息、股息、租金、红利、土地征用补偿收入等。

　　一、基本情况

　　伴随上海农民收入总量的大幅提升，近些年农民收入结构也逐步改变，财产性收入呈现逐年增长的趋势(见表1)，2009年达7.6％，财产性收入的相对重要性逐步显现。

　　从农民财产性收入的内部构成来看：(1)房屋租金、流转承包土地经营权、征地补偿及股息利息收入为农民财产性收入主要来源，近年来四部分收入总和占财产性收入比重均在90％以上，2008-2009两年均在95％；(2)租金收入占农民财产性收入主要份额，近年来所占比例均在55％以上；(3)承包土地经营权流转收入占农民财产性收入的份额，近年来所占比例均在15％左右；(4)征地补偿收入、存款利息及集体分配股息红利收入构成农民财产性收入的必要补充，所占比例之和在20％左右(见表2)。

　　从农民财产性收入的增长态势来看：(1)农民财产性收入总量持续快速增长，从2005年起，各年份增速均在25％以上，大幅领先农民可支配收入增速(见图1-2)；(2)房屋租金收入、承包土地经营权流转收入呈普遍增长态势，2008、2009年分别达527元、536元和139元、160元，比上年均有明显增长，占财产性收入比重达60％和17％左右；(3)征地补偿收入和股息利息收入不同年份有涨有跌。

　　当前增加农民财产性收入也面临不少问题：一是房屋租金收入占据农村居民财产性收入主要份额，但后续增长潜力有限；二是土地资源盘活潜力远未发挥；三是农村集体经济总体水平还不高且不均衡，农民股息红利收入有限。同时，不同地区、不同村镇、不同农村居民贫富差别明显并有进一步扩大趋势，落后地区、偏远地区、贫困农民财产存量少，财产创收能力弱。

　　二、路径措施

　　按照上海城乡经济社会一体化发展要求，针对农民财产性收入的基本现状和存在问题，参考各地试点探索的有效做法和成功经验，笔者认为，新形势下上海增加农民财产性收入关键要把握两点：一是要解放思想，必须立足加快形成城乡经济社会一体化新格局解决农村居民财产性收入增加问题，必须跳出“农村、农业、农民”范畴解决农民财产性收入增加问题；二是要改革创新，必须立足于保护农民的合法权益，在打破城乡二元分割的土地等资源要素管理体制和市场配置机制方面有所突破，必须在明确和落实农村地区发展权、改革权方面有所突破。其主要路径和对策措施：

　　(一)建立土地资源开发管理机制

　　这是上海增加农民财产性收入的关键所在。主要包括：建立上海城乡统一的建设用地市场，落实农民财产性收入增加的功能载体。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理和同地同价原则，打破城乡建设用地“二元分割”的所有制界限，逐步缩小农村地区征地范围，推进农村集体所有的建设用地有序规范进入市场流转；完善农村建设用地开发补偿机制，农村建设用地预期价值增值必须回馈农民。

　　路径之一：将农村集体建设用地流转收益留给农民。

　　

　　农村集体建设用地流转收益，是指通过集体建设用地使用权流转或指标流转取得的收益。2010年已在浦东新区合庆镇、嘉定区徐行镇、松江区佘山镇、金山区亭林镇、闵行区梅陇镇的5个村开展农村集体建设用地流转试点工作，并已明确规定，将农村集体建设用地流转收益留给村集体经济组织的每个成员。凡以出让方式获取的一次性收益按照农村集体资产产权分配办法进行处置。原则上按集体经济组织成员及农龄确定相应比例予以分配。凡以租赁等方式获取的多次性收益，纳入集体经济组织年度收益分配进行管理，原则上按年度农村在册的集体经济组织成员人口进行分配。具体分配对象的确定，则充分尊重农民意愿，由代表土地所有权的集体经济组织民主决策，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。

　　通过集体建设用地使用权出让和指标流转形式流转获得的一次性收益，主要用于集体经济组织成员的社会保障，可设立专项资金，作为新型农村社会养老保险中的集体补助资金和农民大病风险保障补充资金的重要来源，以提高农民的社会保障水平。经民主决策，在确保保值增值的基础上，可确定一定比例的收益用于村级经济发展。为增加农民财产性收入，在收益中，还可确定一定比例用于现金分配，原则上不超过上年度本集体经济组织成员人均可支配收入的两倍。

　　通过租赁等形式流转获得的分年度收益，可按集体经济内部收益分配规定，可用于当年农民的收益分配，以增加农民的财产性收入。在实行农村集体建设用地流转收益分配过程中，应积极鼓励村集体经济组织开展村级产权制度改革，创造条件组建股份合作社，将长期稳定的流转收益股份量化，促进农民增加财产性收入。如浦东新区合庆镇在本市率先开始探索农村集体建设用地指标流转，反响较好。

　　路径之二：将农民集中居住区商业配套用房经营性收入留给农民。

　　在市委、市政府的重视下，在部门、区县和试点单位的共同努力下，2010年1月，上海市政府办公厅出台了《关于本市实行城乡建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点工作的若干意见》的政策性文件(沪府办发[2010]1号)，政策规定，农民集中居住后，要根据各地情况成立村社区股份合作社，统一管理农民集中居住区商业配套用房(占10％左右)经营性收入、集体农用地流转开发收入及其他相关集体收入，使农民有一个长期稳定的收益。如嘉定区安亭镇在宅基地置换试点工作中采取了这一办法，取得了良好的效果。

　　(二)加快农村集体经济产权制度改革

　　这是上海增加农民财产性收入的主要亮点。农村村级集体经济股份合作制是村级集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度，农民变股民，按份享受集体资产收益的分配制度。

　　路径之一：推进村级集体经济组织产权制度改革留给农民股金。

　　上海积极推进村级集体经济组织产权制度改革，特别是2009年5月，市农委等部门下发《关于本市推进农村村级集体经济组织产权制度改革工作的指导意见》文件，提出符合改制条件的村要建立村级社区股份合作社，将可以量化的村集体资产以股权形式量化给股民，使资产变股权，村民变股民，年底享受分红。到2009年底，上海共有4个区的29个村集体经济组织建立了24个股份制公司或社区股份合作社(其中闵行17个、浦东新区2个、宝山区3个、嘉定2个)，股民人数4.7万人，共量化资产23.7亿元；资产从改革前的46.2亿元增加到2010年的90.0亿元；2009年分红1.3亿元，人均分红2766元，村级集体经济产权制度改革取得了初步成效。

　　通过改革，村级集体经济组织建立起现代企业制度，形成了与市场经济相适应的运作机制，为村级经济的发展创造了良好的体制环境。如闵行区22个村通过产权制度改革，股民平均年分红4000多元。嘉定区顾浦村集体净资产10155万元，比1996年增长了1.6倍。通过改革，真正做到“资产变股权、农民当股东”，使农民开始享有稳定的分红收益，初步建立起农民增收的长效机制。如闵行区改制后的22个村级集体经济组织净资产总额23.6亿元，净资产较改制前增加5.9亿元，增加三分之一；经营收益总额8.8亿元，较改制前增加3.2亿元，增加一半；上交税收3.5亿元。

　　路径之二：推进镇级集体产权制度改革留给农民股金。

　　上海松江新桥镇在全市率先探索建立农村集体经济联合社，使1.8万多农民全部变成“股民”，不仅解决了集体资产遗留问题，还使农民可以公平分享城镇化的长效收益。

　　随着城镇化进程的不断加快，一边是日益庞大的集体资产收益与权益主体不清的困惑，一边是城镇化进程中农民增收的瓶颈。为解决这些矛盾，松江区政府相关部门与新桥镇政府合力破解难题，“新桥模式”应运而生。新成立的农村集体经济联合社，代表镇农村集体经济组织全体成员行使对集体资产的管理权、经营权、处置权和收益权。筹建联合社之始，该镇就对自1956年成立农业合作社起，至2004年3月31日实行“镇保”为止，期间已经撤销建制的原村队的人数、人均耕地、劳动贡献年和干部干龄情况等开展调查摸底，按照每亩土地折算35股、一劳动贡献年折算1股的计算方式，将全镇集体资产量化到110万股左右，全社居民平均每人61股。联合社参照现代企业管理架构，在全体社员中推选出50名社员代表成立第一届社员代表会议，在此基础上再选举产生理事会和监事会，对联合社的日常事务进行管理。重大事项如分红、股东变动、预决算公开等，则要召开社员代表大会讨论。考虑到经营风险，集体资产主要投向不动产，如出租标准厂房、写字楼、外来人口居住中心等。有的则尝试参股，如以土地入股形式拥有漕河泾国际光仪电产业园区40％的股份，由于园区的服务品质高，租金、售价都较高，镇集体可获得的分红回报可观而又稳定。目前浦东高东、闵行梅陇等地也都在积极探索实践镇级集体资产改革。

　　(三)调整农村集体经济组织发展方式

　　这是上海增加农民财产性收入的重点突破。主要包括：推进农村集体经济布局调整，实现农村集体经济由经营性资产向资源性资产转移，增加农村集体经济在土地、商业用房、标准厂房和权益投资等长期增值领域的资源和物业资产比重，规避农村集体经济市场经营风险，建立农村居民财产性收入的稳定来源。

　　路径之一：探索实行经营性物业回购留给农民集体资产。

　　从2008年11月起，闵行区制定政策，规定凡闵行区新建成并可供的全部商业用房、商务楼、工业标准厂房和仓储用房，区、镇资产经营公司和有关村公司都可通过回购的方式取得并长期持有、集中经营管理，产生的收益归镇、村集体经济组织，主要用于发展壮大村级集体经济、提高村民社会保障水平及完善公益性事业。目前全区区、镇资产经营公司和有关村公司已回购经营性物业23.24万平方米，其中，标准厂房11.19万平方米，商业配套用房7.34万平方米，商业用地1.98万平方米，办公用房1.66万平方米，商业菜场1.07万平方米，地下车位250个。

　　在推进物业回购工作中，闵行区采取了三方面的措施。一是强化领导、责任到位，形成合力。为规范新增经营性物业回购行为，在区政府领导下，区国(集)资委、区房地局、区发改委、区经委、区财政局、区规划局、区土地储备中心和区资产经营公司等部门组成监管小组，在房地产项目建设初期就相关回购事宜进行协调，明确具体操作事项，具体工作由区国(集)资委和区房地局牵头。各镇、街道及区属公司也成立相应领导小组，细化责任，落实到人，具体实施回购物业工作。区镇通力合作，形成工作合力。二是制定政策、建立制度，形成保障。在推进过程中，区政府与相关部门制定了一系列政策，做到方案先行，制度保障。政策规定物业回购主体为区资产经营公司、镇资产投资经营公司和有关村公司。回购方式以镇、村或区、镇联合回购为主，也可单独回购。区级回购取得的经营性物业原则上十年内不得转让(镇级期限确定为五年)。区、镇、村三级经营性物业如需转让，需经区政府审批。镇、村经营性物业如转让，区资产经营公司有优先收购权。为确保工作顺利推进，政策还明确规定配套商品房中商业用房回购的价格，凡与住宅一体的按住宅回购价或最终结算价回购，单独设置的按工程审价后的实际成本或成本加微利回购。其他经营性物业回购的价格，原来有协议的按协议约定，没有协议约定的按低于市场平均价格确定。同时政策规定凡回购配套商品房商业用房的，需到区房地局办理相关认定手续后方可回购。经营性物业回购后，由回购主体到区房地产交易中心办理相关房地产权属登记手续，并按规定缴纳相关税费。区房地产交易中心对回购的物业，在房地产权证上应予以注明。为解决回购物业资金的不足，区有关部门对镇、村回购经营性物业提供融资服务，协调有关金融机构为融资提供便利。同时，区财政还制定了物业回购贷款贴息政策，2009年全区扶持贴息资金达800万元，2010年扶持贴息资金可望有所增加。三是明确用途、动态监管，形成机制。对经营性物业的收益用途进行了严格规定：镇资产投资经营公司新增经营性物业的收益主要用于扶持村级集体经济组织，也可部分用于提高镇属居民社会保障水平及完善公益性事业；镇、村联合回购的新增经营性物业，以股权分配方式量化到各村级集体经济组织；村公司新增经营性物业，其经营收益主要用于提高村民社会保障水平及完善公益性事业。为规范收益，区、镇、村三级都建立了物业回购及收益使用台账，有关部门定期对新增经营性物业的经营收益使用、回购主体履行协议等情况进行检查，确保资金落到实处。

　　闵行区这一办法已取得了初步成效。通过政府及各级经济组织出资回购经营性物业，可发挥区域调控功能，将经营收益用于扶持发展经济相对滞后的镇、村，壮大集体经济实力，增加农民收入。如由区资产投资公司出资回购的浦江工业园区内17808平方米的标准厂房，出租收益用于对浦江镇经济薄弱村的扶持。又如由华漕资产经营公司出资回购的2757平方米的商业用房，出租收益的70％用于陈家角村发展村级经济，增加农民收入。

　　路径之二：探索在经营性用地招拍挂中返还村级经济组织部分商业资产。

　　在挂牌出让地块中，确定一定比例的商业建筑转交村级经济组织经营，具体比例则根据实际地块情况确定，写入挂牌文件，作为竞买单位必须落实的建设条件。挂牌成交后将此款写入土地出让合同，在项目建成后移交村级经济组织。这种方法，闵行区已在虹桥215号地块中进行了试点。该地块出让土地面积为5564.8平方米，区房地局根据虹桥镇政府的申请，与区发改委、区土地储备中心充分商议后，在挂牌文件中要求竞得单位须在地块内提供600平方米的商业用房给村级经济组织，并且须按虹桥镇政府要求做好开发。基层反映，闵行区探索在经营性用地招拍挂中返还村级经济组织部分商业资产的这种做法操作简便实在，是落实市政府征地留用地政策的一项有效举措，也为上海在推进城镇化过程中确保增加农民财产性收入探索了一条新路径。

　　路径之三：合作入股组建农民新经济实体。

　　闵行区莘庄镇1.49万名征地农民和镇集体经济共同入股组建征地农民新经济实体——上海莘欣置业发展有限公司，以此探索建立农民财产性增收长效机制。该镇确定符合入股条件的人员，每人至少入1股，最多入5股，每股1000元。村民按照自己的意愿，决定是否入股新公司。同时，镇在新公司内注入了两块优质资产。公司成立后，将以资产经营、投资置业为主营业务，采取收购优质资产、参与重大项目开发建设等方式，确保资产保值增值。莘庄镇共有14922人入股，入股率达到98.27％，已筹得股金7370.9万元。该公司将采取保利分红的形式，可基本保证年股金收益在8％左右。

　　(四)健全农村土地经营权流转机制

　　这是上海增加农民财产性收入的重要保障。主要包括：建立市、区两级政府对农村农业补贴与农村承包土地经营权流转的协调机制和监督评估机制，确保农民土地承包经营权流转规范有序进行。建立上海农村承包土地经营权流转市场，完善农村承包土地经营权流转的市场定价和市场调节机制，提升农村居民承包土地经营权流转收益。完善上海农村承包土地经营权流转的公共服务和市场服务体系，建立农村承包土地经营权流转中介服务组织、纠纷调解和法律仲裁机制，完善农村居民承包土地经营权流转收益的服务配套。

　　主要路径：建立乡镇农村土地承包经营权流转管理服务中心，促进规范流转。

　　2009年起，上海依托乡镇农经部门，率先选择在金山区漕泾镇、奉贤区庄行镇、浦东新区曹路镇、崇明县竖新镇等四个乡镇试点开展建立乡镇农村土地承包经营权流转管理服务中心。2010年郊区近50个左右乡镇都已建立管理服务中心，年内可实现农村土地承包经营权进场流转全覆盖的任务。流转管理服务中心主要承担提供流转信息、开展政策咨询与价格评估、指导合同签订以及从事服务和调解纠纷等职能。通过健全土地承包经营权流转规则，落实土地流转合同制和备案制，进一步规范土地流转行为，形成公开、公平、公正的市场流转机制，从而进一步提高农民的土地流转收益，近年来农民土地流转收益年均增幅在15％左右。

作者介绍：方志权(1966-)：上海奉贤人，管理学博士，经济学博士后，研究员。现在上海市农业委员会工作，主要研究都市农业、农业政策法规 上海 200003