基于利益相关者理论的民族地区社会管理创新

第３０卷第１期

兰州文理学院学报（社会科学版）

Ｖ０１．３０，Ｎｏ．１

２０１４年１月

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＬａｎｚｈｏｕＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＡｒｔｓａｎｄＳｃｉｅｎｃｅ（ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ）

Ｊａｎ．２０１４

基于利益相关者理论的民族地区社会管理创新

刘燕华１，赵

宁２

（１．西北民族大学管理学院，甘肃兰州

７３００３０；２．兰州文理学院政法系，甘肃兰州

７３００００）

【摘

要】在中国社会转型期，为了增进民族团结，化解社会矛盾，推动以保障和改善民生为重点的社会建

设，需要构建以政府为主体的社会利益各方协同管理框架，利用合力去一起完成和实现公共服务和社会事务的管理。从而完善社会管理创新机制，有效提高民族地区社会管理的科学化水平。【关键词】利益相关者；民族地区；社会管理；创新

【中图分类号】Ｃ９１６

【文献标识码】Ａ

【文章编号】２０９５—７００９（２０１４）０１—００２０—０５

ＳｏｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＩｎｎｏｖａｔｉｏｎｉｎＭｉｎｏｒｉｔｙＡｒｅａ

ｏｎ

ＳｔａｋｅｈｏｌｄｅｒＴｈｅｏｒｙ

ＬＩＵＹａｎ—ｈｕａ．ＺＨＡ０Ｎｉｎｇ

（１．Ｓｃｈｏｏｌｏｆ

Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＮｏｒｔｈｗｅｓｔＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｆｏｒＮａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ，Ｌａｎｚｈｏｕ７３００３０，Ｃｈｉｎａ；

２．ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＬａｗ，ＬａｎｚｈｏｕＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＡｒｔｓａｎｄＳｃｉｅｎｃｅ，Ｌａｎｚｈｏｕ７３００３０，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＤｕｒｉｎｇｔｈｅｓｏｃｉａｌｔｒａｎｓｉｔｉｏｎｐｅｒｉｏｄｉｎＣｈｉｎａ，ｉｎｏｒｄｅｒｔｏ

ｐｒｏｍｏｔｅｎａｔｉｏｎａｌｕｎｉｔｙ，ｒｅｓｏｌｖｅｓｏｃｉａｌｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓ，

ｐｒｏｍｏｔｅｔｈｅｓｏｃｉａｌｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｗｈｉｃｈｆｏｃｕｓｅｓ

ｏｎ

ｅｎｓｕｒｉｎｇ

ａｎｄｉｍｐｒｏｖｉｎｇｔｈｅｌｉｖｅｌｉｈｏｏｄｏｆｐｅｏｐｌｅ，ｉｔｎｅｅｄｓ

ｔｏ

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ｉｎｔｅｒｅｓｔｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎｍａｎａｇｅｍｅｎｔｆｒａｍｅｗｏｒｋｗｈｉｃｈｉｓｔａｋｉｎｇｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｓ

ｔｈｅｍａｉｎｂｏｄｙ，ｆｉｎｉｓｈａｎｄｒｅａｌｉｚｅｔｈｅｍａｎ—

ａｇｅｍｅｎｔｏｆｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅａｎｄｓｏｃｉａｌａｆｆａｉｒｓｔｏｇｅｔｈｅｒｂｙｕｓｉｎｇｒｅｓｕｌｔａｎｔｆｏｒｃｅ，ｔｈｅｎｍａｋｅｔｈｅｓｏｃｉａｌａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｉｎｎｏｖａ—

ｔｉｏｎ

ｍｅｃｈａｎｉｓｍｐｅｒｆｅｃｔｅｄ，ｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃｌｅｖｅｌｏｆｓｏｃｉａｌａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｉｎｍｉｎｏｒｉｔｙ

ａｒｅａｓ

ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｓｔａｋｅ－ｈｏｌｄｅｒ；ｍｉｎｏｒｉｔｙａｒｅａ；ｓｏｃｉａｌａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ；ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ

“利益相关者”一词可以追溯到１９８４年，弗里的群体”。不同于股东至上理论的核心思想——

曼（Ｆｒｅｅｍａｎ）出版了《战略管理：利益相关者管理的企业存在的唯一目的就是将股东利益最大化，利分析方法》一书，明确提出了利益相关者管理理论。益相关者理论认为企业的发展离不开各种利益相利益相关者管理理论是指企业的经营管理者为综关者的投入与参与，企业不仅要为股东利益服务，合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理同时还要对其他利益相关者的利益负责口］。

活动。将利益相关者理论运用到民族地区的社会国内学者于２０世纪９０年代开始了对利益相管理中，不仅能帮助分析民族地区社会管理的相关关者的研究，我国较早将利益相关者理论应用于问题，也可拓展利益相关者理论的研究范围。

公司治理最具代表性的有杨瑞龙、李维安等。之一、利益相关者理论研究综述

后，利益相关者理论作为公司治理理论的一部分已为大部分学者所认同并应用于实务中。有学者学术界一般认为利益相关者概念最初是由斯提出了企业社会责任和利益相关者问题，认为平坦福研究院在１９６３年提出的，它将利益相关者定衡利益相关者各方的利益符合可持续发展理念对义为“如果没有他们的支持企业组织将不复存在

企业承担社会责任的要求。有利于保护利益相关

【收稿日期１２０１３—１２—０２

【基金项目】甘肃社科项目“甘肃社会管理改进和创新研究”（１－２０１１３８号一３）研究成果

【作者简介】刘燕华（１９６４一），女，黑龙江肇东人，西北民族大学教授、硕士生导师，主要从事人力资源管理、民族地区公共管理理论研究。

一２０—

万方数据

者的合法利益。综合来看，学者在利益相关者理论与企业治理、社会责任治理和立法方面进行了更多研究。

公共管理中的利益相关者是指由于重大利益影响而以一种或多种方式参与其中的人、团体和组织。主要分为四类，即政府部门、企业组织、非营利组织和公众四种利益主体，以建立由政府、企业、非营利组织、公众组成的利益相关的多元化公共治理结构。利益相关者理论在卫生领域也得到了广泛的应用，美国的Ｂｌａｉｒ和Ｗｈｉｔｅｈｅａｄ是较早将该理论和方法引入卫生领域的学者。国内一些学者以管理学上“利益相关者理论”为理论基础，站在可持续发展战略高度上，构建以利益相关者利益最大化为导向的颜型农村合作医疗绩效评价指标体系。综合专家学者的研究，利益相关者理论在社会管理中的应用，主要强调水平利益的制衡和资源的重新分配。民族地区的治理需要依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等多种组织及公民的网络体系，针对地方公共问题，利用合力一起完成和实现公共服务和社会事务的管理。这也是西方学界兴起的一种新的政治

构架管理理论——治理理论的核心。

二、少数民族地区社会管理创新的困境中国少数民族地区经济发展水平普遍较低。同时，较高的行政管理和经济建设成本限制了民族地区地方政府的财力，落后的基本建设又使得民族地区地方政府不得不把政府财政支出的相当大一部分用于经济领域，从而挤占了在公共服务领域的支出。

（一）少数民族地区财政自给能力弱，转移支付制度均等化作用有限

民族地区在义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等公共品供给方面与其他地区存在明显差距。义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等公共服务供给水平是由政府公共服务供给能力所决定的。由于地区财政能力有限决定了义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等公共服务供给能力差异。

政府为公众提供义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等公共服务，是通过筹集公共收入和安排公共支出来实现的。政府财政能力的大小，一方面取决于一定经济条件下政府所能筹集到的公共收入的大小，在现行财政体制下，公共收入资

万方数据

源主要包括地方税收和中央对地方的转移支付；另一方面受制于政府一定的公共支出安排即政府对提供公共服务与公共投资之间的相对偏好。表一分别从各地区人均ＧＤＰ、人均地方财政收入、人均财政支出以及代表政府公共支出供给的财政自给系数等四项指标，对地方政府财政能力进行了比较（如表１），结果显示：在经济发展水平上，

表ｌ

２０１１年全国及民族地区财政能力比较

单位：元

指标人均ＧＤＰ

人均财政人均财政财政自给收入

支出

系数（％）

全国均值３５１８１３８３２．７６６７６３．９４５６．６６民族地区均值

３４４４０．８０

３２１０．２６

９０３１．７６

３５．５４

资料来源：根据２０１２年《中国统计年鉴》数据计算所得。财民族地区人均ＧＤＰ为３４４４０．８元，与全国平均８５６元，西藏、广西人均ＧＤＰ最９９４元、广西为１４２３０元，国平均水平，而在人均财下支出方面却远远大于表２

２０１１年民族地区财政自给系数比较（％）

年份

内蒙古

广西

西藏

宁夏

新疆

均值

２００８Ｏ．７６１３０．６５０３１．０１５２０，５５０３０．４５２９０．６８６０２００９０．４４１６０．３８２９０．０６４００．２５８１０．２８８６０．２８７０２０１００．４７０６０．３８４５Ｏ．０６６５０．２７５４０．２９４６Ｏ．２９８３２０１１

０．４５３９０．３７２３０．０７２２０．３１１６０．３１５４０．３０５ｌ

均值

０．５３１９

０．４４７５

０．３０４５

０．３４８９

０．３３７９

资料来源：根据历年《中国统计年鉴》、《中国民族统计年鉴》（二）产业发展缓慢，没有支柱产业，自身造血一２１—

政自给系数＝人均财政收入／人均财政支出

水平相差７４０．２元。各自治区中，内蒙古人均ＧＤＰ较高，为５７低，其中西藏人均为１９仅为全国平均水平的５６．８３％、４０．４４％经济发展水平的差异必然导致主要依靠税收的地方财政收入的差异［２］。民族地区人均财政收入明显低于全全国平均水平，从而导致民族地区财政自给系数

仅为３５．５４％。在民族地区之间，同样存在不均衡发展的矛盾，内蒙古和广西相对财政供给系数较高，最高的为内蒙古，在２００８年一２０１１年都在４０％以上，而广西、宁夏、西藏、新疆则较弱，其财政供给系数都在３０％徘徊（表２）。由以上分析可知：由于民族地区经济发展水平的制约，从而导致财政自给能力弱，转移支付制度均等化作用有限，财政收入总量难以满足经济社会发展的需要，势必导致义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等公共品供给不足。

数据计算所得。

机能不足

民族地区产业发展基础较差，水平普遍较低，产业在带动当地经济社会发展、增加当地财政收人与居民收入方面的功能还相对薄弱。比如贵州省能源丰富，水能与煤炭优势并存，是国家“西电东送”电力输出中心，竞争优势较强，具备构建国家重要能源基地的基础条件。但是，生态脆弱，自然条件差、建设成本高，导致基础设施严重短缺，制约了当地的生产发展。２００９年，全省仍有１５．１％的乡镇和７４．７％的建制村没有通油路，１０．８％的建制村没有通公路。工程性缺水严重。２０１０年的西南大旱折射了贵州工程性缺水严重的现实：由于水利工程历史欠账多，加之各级财力较弱，贵州全省１８９６座水库中，没有一座大型水库；中型水库仅３４座，平均３个县才拥有一座中型水库；小型水库１８６２座，个数占到９９％，蓄水量占６７％。由于喀斯特地貌占全省面积的７３％，雨水蓄不住，地下水用不上。目前，贵州省水资源开发利用率仅９．６％，远远低于全国平均水平。这些导致了工业发展存在产业和产品结构不合理、布局不合理、创新能力极弱、工业总量太小等四个突出问题，主要矛盾是工业基础薄弱、工业经济总量严重不足［３］。产业发展不足，经济自然无法增长。从而造成了越穷发展越慢，发展越慢就越穷的恶性循环。自身不能造血，只能靠输血。靠财政投人、靠天吃饭，等、靠、要的意识在民族地区根深蒂固，甚至习以为常。

（三）民族地区科技支撑和自主创新能力不强，内生动力不足，制约了公共服务能力

少数民族地区的现代化关键在于科技的发展。突出科技支撑，才能强区富民。科技支撑又在于科技人才支撑、科技发展和科技普及的资金投人。民族地区科技基础设施总量不足，基层尤为薄弱，场馆少且缺设备，科教资源匮乏，特别是农村科技基础条件差，不能满足提高公众科学素质的需要；科技人才数量不足，水平不高，专职科技人才少，兼职科技人才队伍不稳定、作用没有充分发挥，面向基层的科技人才短缺，科技创新、科技活动策划与组织等方面的高水平人才匮乏，而且人才选拔、培养、使用的体制机制不完善；县级财政投入较少。科技投人基本依赖于财政，社会化科技投入机制尚未形成，尤其是县级和边远少数民族地区的科学技术普及经费投入严重不足，投入差距较大；对于特色产业创新性不足，竞争力不强，自主研发、创新能力极弱，企业创新的科技一２２一

万方数据

含量不足，缺乏市场竞争力［３］。例如：甘肃临夏回族自治州的古河州白酒、和政县啤特果都是依托当地自然资源、具有发展优势的产业，但产品技术含量及科技投入不足，加之营销体制问题，至今仍在国内市场不为人所周知。再如，民族地区中药现代化科技产业行动的实施与中药民族药产业的蓬勃发展，已举世嘱目。西部少数民族地区民族医药优势尤其突出。举世闻名的藏医药、彝医药、苗医药、傣医药、侗医药、土家族医药及布依族医药等，常用品种也达上千种，有着不少极其丰富并亟待研究开发的“处女地”。但是，中药材市场信息不灵。在质量标准化方面，中药材种子种苗的纯化复壮和良种选育还严重滞后，规范栽培养殖的标准规程尚未很好建立，中药饮片加工企业至今也非常落后而陈旧，基本上还是手工作坊式作业。中药民族药科研与生产尚缺乏核心技术及世界水平的专业人才，现有人才也面临着断层，一些民族医药知识、特色诊疗技术、方法濒临失传。

三、构建以政府为主体的社会利益

各方协同社会管理体系（一）构建民族地区社会管理体系促进民族关系和谐发展

与全国其他地区相比，社会转型期民族地区经济社会发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题更为突出，少数民族利益诉求呈现多元化和社会分层的特征；一是城乡不协调，城乡二元结构突出；二是区域发展不平衡，不同地区、行业和社会成员之间的收入分配差距扩大；三是经济与社会发展不同步，教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、公共安全、扶贫开发等社会建设滞后，民生问题突出。其中一个明显的倾向是大量少数民族人口进入以汉族为主的东部城市，也有大批汉族人口进入少数民族传统聚居区，各民族的流动人口大量增加，民族分布格局变动显著，这无疑增加了社会管理的难度和成本。这些问题是民族地区经济社会发展水平和阶段特征的集中反映。同时，现阶段民族地区社会管理在理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等方面还存在很多不适应的地方。因此，加强民族地区社会管理能力建设、完善社会管理创新机制，提高社会管理科学化水平，不断增进民族团结，有效化解社会矛盾，切实维护社会和谐稳定，更好地推动以保障和改善民生为重点的社会建设，促进各民族共同团结奋斗、

共同繁荣发展，显得尤为重要和紧迫。

（二）民族地区社会管理利益相关者协调运行机制

中国公民社会的兴起催生了大量的社会组织。这些组织承担着一系列功能，扮演重要的社会角色，政府要实现有效社会管理，必须与这些独立的社会组织进行协商与合作，形成相关的协调机制（见图１）。

文森特・奥斯特罗姆（ＶｉｎｃｅｎｔＯｓｔｒｏｍ）、查尔斯・蒂伯特（ＣｈａｒｌｅｓＴｉｅｂｏｕｔ）和罗伯特・瓦伦

（Ｒｏｂｅｒｔ

人士开展对话、协商，让他们参与政府部门活动，向社会公开信息，吸引宗教组织的注意力和积极性，同时还要通过行政上的支持和经济上的诱导，鼓励他们进入社会管理领域。第二，大力培育社会组织，发展农牧区村民自治组织。民族地区的社会组织处于发育时期，政府的引导、支持十分必要，对于社会团体、行业组织、社会中介组织、志愿团体等在内的各类组织要突出运作管理的本土化，在公共物品供给和利益协调上互补合作，互利共赢。

３．监督、制约各方利益主体进入公共事务领域的活动

社会力量进入公共事务领域必须在政府治理框架的调控之下展开，否则社会公益的实现就难以保证。为了提高各方利益主体运行的有效性，政府监管到位十分必要。民族地区政府主管部门要对各种公益资金和物资的拨付、使用、后期跟踪等状况实施审查制度，促进这些社会组织的局部利益和社会公益的平衡。

（三）利益相关者互助的社会管理实践１．民族工作实行政府主体下的多部门合作民族地区设有民族宗教事务局，进行民族事务管理的顶层设计，参与地区社会管理事务，在面对社会问题时要形成民委为主体，多部门协作、参与的少数民族和民族地区的公共事务的协商。民族事务也是“公共事务”，地方民族宗教局在工作方法上要充分利用数字化信息技术开展与民对话工作机制，走入社区，走向基层。社区、居民都是利益相关者，设立由他们共同参与的一个组织，了解民意，调查民情，与老百姓直接对话，这种每个百姓都可触摸到的问题解决机制，使日常问题得到日常处理。联合宗教界人士合作开展利益协调，发挥宗教界人士在群众中具有一定威信和独特的影响的作用，在解决本地区民间纠纷、维护社会秩序、保障社会安宁方面形成政府调控下的社区、民族宗教局、宗教界人士、居民代表共同联动机制。

２．各类利益相关者参与宗教场所的社会化管理

民族地区的宗教场所对当地社会和文化发展影响深刻。要逐步将宗教场所与属地管理统一起来，一方面，为宗教场所提供最基本的公共服务；另一方面，成立僧尼人员和属地政府管理人员、属地群众的管理委员会，实施共同治理，将宗教寺院融入到整个社会发展进步当中，建立政府掌舵，合作共管、共赢的社会管理体系。以青海省为例，有

一２３—

Ｗａｒｒｅｎ）在１９６１年的《大城市的政府组

织》中提出了“多中心的政治体制”的概念，并对“多中心”做出了定义。“多中心”意味着有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争关系中相互尊重对方的存在，相互签订各种各样的介约，并从事介作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突。［４３多中心主体都是利益相关者，他们基于一定的集体行为规则，通过相互博弈、相互调试、共同参与协作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。

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图１

政府为主体下的社会利益各方协同管理框架

１．政府部门在民族地区社会管理中的主导作用更突出

政府是利益多主体的核心。必须保证多利益主体作用的发挥。必须保证制度供给，起到激励

和扶持及监督。制约、仲裁、惩罚的作用。政府是

代表公共利益的，必须以公共利益为依托，引导、支持、协调、监督下一层政府、私人部门、第三部门等社会力量的行为，使各利益方达到均衡。民族地区政府的职能要从经济建设向突出社会管理和社会建设转变，避免社会管理的缺位、越位和错位，由命令型政府向服务型政府转变。

２．引导、激励各方利益主体参与社会管理多元的民族文化，造成了民族地区在社会管理中的多元语言文字、民族风俗习惯、心理特征、审美情趣、文化艺术的特殊作用。第一，多元的宗教文化有着深厚的群众基础和较大的社会影响力，政府要引导、关心和激励宗教组织，要与宗教

万方数据

藏传佛教寺院６９４座，僧尼４６３６４人；清真寺１３８２座，阿訇有２３００人。作为全国第二大藏传佛教传播区，青海省内的藏、蒙、土三个世居民族信仰藏传佛教根深蒂固，使藏传佛教更具有深厚的群众基础和较大社会影响力。青海省把僧尼看做普通群众和基本公民，突出公民身份，享有公民权利，并负有公民责任。不仅使寺院同样享受水、电、路等基本的基础设施配套，还为僧尼解决医保、低保、养老等后顾之忧；寺院也帮助政府调解群众之间的草场纠纷、邻里矛盾［５］。

３．企业及企业商会参与民族地区社会管理民族地区的民族企业正在崛起。甘肃民族企业除了传统的资源型企业、食品企业外，近几年医药企业的发展势头迅猛。企业的社会责任重大，民族地区企业的社会责任，是指民族地区企业为实现自身与民族地区经济社会的可持续发展，遵循法律、道德和商业伦理的基本准则，在运营过程中关注生态安全和利益相关者的利益诉求，追求经济、社会和环境的综合价值最大化的理性行为。民族地区社会管理要充分吸收民族企业参与。受传统宗教的影响，民族企业文化更具有民族凝聚和公众导向的功能，对于民族地区的员工凝聚作用更强，因此，民族企业对于民族地区社会管理的作用更突出。维系着员工对企业的忠诚和归属的同时也维护着民族地区的稳定。企业是其利益相关方相互关系的联结，它通过各种显性契约和隐性契约来规范其利益相关方的责任和义务，并将剩余索取权与剩余控制权在企业物质资本所有者和人力资本之间进行非均衡的、分散、对称分布，进而为其利益相关方和社会创造财富。利益相关方都对企业的生存和发展注入了一定的专用性投资，他们化解了一定的企业经营风险，也为企业的经营活动付出了代价。作为民族企业要与社会和谐发展才能取得经济效益，要接受政府监督，关注社会诉求，吸纳社会人员就业，政府也要帮助企业实现利益最大化。Ｉｓ］

２００７年成立的甘肃民族企业联合商会。积极开展各种社会公益活动，引领和促进各会员单位加快发展。先后举办“法律讲座”１０次，还不定

一２４一

万方数据

期举办法律知识学习班，受培训人员达３００余人次，使商会的各项工作在法制轨道上良性发展。积极开展民事调解工作，发现问题，主动与会员单位沟通，把矛盾纠纷化解在萌芽状态。五年来共调解处理矛盾纠纷１５６起，其中，严重的群体事件６起，有力地促进了民族团结，社会和谐。先后为“５．１２”汶川大地震捐款５０余万元；为舟曲特大泥石流灾害捐款３０余万元；为东乡县特大滑坡灾害捐款３８０万元。向东乡县等贫困地区教育捐资５０余万元；先后向社会各类公益事业资助１５０多万元，捐赠物资５万余件［７］。

综上所述，民族地区政府在向服务型政府的转变过程中，构建与社会其他部门良好的“伙伴关系”是保障公共产品和服务供给的基础，也是社会各方力量参与社会管理、承担社会责任的主要表现。要协调ＮＧＯ组织、公众、企业通过公私合作伙伴关系，或公共民营合作制、公用事业民营化、官督商办等形式实现风险共担、资源互通、利益共享。

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［责任编辑：孙志忠］

基于利益相关者理论的民族地区社会管理创新

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

刘燕华， 赵宁， LIU Yan-hua， ZHAO Ning

刘燕华,LIU Yan-hua(西北民族大学管理学院,甘肃兰州,730030)， 赵宁,ZHAO Ning(兰州文理学院政法系,甘肃兰州,730000)

甘肃联合大学学报（社会科学版）

Journal of Gansu Lianhe University (Social Sciences Edition)2014,30(1)

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