城市地下空间开发使用权管理问题研究

２００８年第１２期第２４卷（总第１８４期）

改革与战略

ＲＥＦＯＲＭＡＴｌ０Ｎ＆ＳＩＲＡＴＥＧＹ

ＮＯ．１２，２００８

（Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ，ＮＯ．１８４）

城市地下空间开发使用权管理问题研究

汪霄，卞晓雯，刁璇

（南京工业大学管理科学与工程学院，江苏

南京２１０００９）

【摘要】我国城市发展速度不断加快，土地利用与土地资源的稀缺性之间的矛盾日益加剧。在土地平面开发模式逐渐转变为立体开发模式的过程中，地下空间的开发利用及其使用权管理相关的诸多问题却没有被妥善处理。为了能够更好地管理土地资源，达到集约合理利用的目的，我们对地下空间的开发利用及权属管理应当慎重对待。

【关键词】．城市；地下空间；开发；使用权管理【中图分类号】Ｆ２９３．２

［文献标识码】Ａ【文章编号】１００２—７３６Ｘ（２００８）１２－００４８－０３

ＯｎｔｈｅＭａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆＵｒｂａｎＵｎｄｅｒｇｒｏｕｎｄＳｐａｃｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄＵｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ

Ｗａｎｇ

Ｘｉａｏ，ＢｉａｎＸｉａｏｗｅｎ，ＤｉａｏＸｕａｎ

（ＣｏｌｌｅｇｅｏｆＭａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄＥｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ，ＮａｎｊｉｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｎａｎｊｉｎｇ，Ｊｉａｎｇｓｕ２１０００９）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｉｔｈ

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ｍａｎａｇｅｍｅｎｔｃａｒｅｆｕｌｌｙ．

ｗｏｒｄｓ：ｕｒｂａｎ；ｕｎｄｅｒｇｒｏｕｎｄｓｐａｃｅ；ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ；ｕｓｕｆｒｕｃｔｍａｎａｇｅｍｅｎｔ

随着我国经济的发展，在各个城市特别是经济较发达城市正在不断地开发地下空间。城市地下空间开发利用已经成为提高城市容量、缓解城市交通、改善城市环境的重要手段，正在成为建设资源节约型、环境友好型城市的重要途径。虽然各个地区已经意识到地下空间资源的可贵之处，但是，在利用过程中普遍存在权属管理混乱、开发不当等问题。这些问题很容易引发对地下空间资源的浪费，也不利于对城市土地的统筹管理，阻碍城市的发展。所以，我们应对城市地下空间的开发与权属管理问题进行细致而深入的探讨与研究。

大城市地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的前列。预计２０１０年前，我国开通运营的城市地下轨道交通线路将达到１２００ｋｍ以上，

中，问题与矛盾也不断出现。例如，地

下空间的产权到底属于谁，其使用权应该如何获得？“蔚蓝星座”项目位于南京市龙蟠南路，开发商决定利用该小区的地下空间建设地下一层立体停车库，与原车库连通，建设总面积为３９５０平方米。但规划示意图却显示，该车库用的并不是小区的地，而是市民公共绿地。对于开发商是否有权利开发这块地下空间，有关管理部门只是给予“需要公示”，

“如果通过了规划，开发商来

今后平均每年建成的线路为１８０ｋｍ，现

在已有１５个城市已建或已获国务院批准建设城市地铁。地下交通越来越得到重视，大型城市地下综合体建设项目建设水平不断提高，隧道建设不断取得辉煌成绩。南京长江过江隧道于２００５年３月２９日开工建设，隧道主体工程距离长江大桥约ｌＯｋｍ，项目总投资约３０亿元。同时，许多城市已经意识到地下空间价值的巨大。２００６年，南京就曾经公开拍卖湖南路地下商业街和金陵中学地

国土局补交出让金就可以了”的回答。这不仅不利于地下空间通过市场环节实现真正价值，更不利于对市民利益的保护。再如，城市地下建筑物的使用权问题如何处理？其中仅地下车库的权属到底归谁这个问题就存在多个解答，相关案件的判定在全国各地存在着不同的结果：有的地方判定归业主所有，有的地方判定归开发商所有，还有的依据地方

一、地下空间开发利用现状下车库两处地下空间，湖南路地下空间遭多家开发商围抢，从１０００万元的底价

１．地下空间开发利用受到越来越广泛的重视。进入２１世纪以后，我国城市地下空间的开发数量快速增长，特

拍到了７７００万元才最终成交。深圳等城市也曾经进行过城市地下空间的拍卖。

２．在城市地下空间的积极开发

【作者简介】汪霄（１９６２－），女，安徽合肥人，南京工业大学管理科学与工程学院硕士生导师，副教授，研究方向：房地产研究；卞晓雯（１９８３一），女，山东滨州人，南京工业大学管理科学与工程学院硕士研究生，研究方向：房地产研究；刁璇

（１９８２一），女，河北邯郸人，南京工业大学管理科学与工程学院硕士研究生，研究方向：房地产研究。

万方数据　

性法规规定判定，没有定论。

３．城市地下空间的安全性问题日

益突出。地下空间由于其特殊性，比地上空间更容易出现安全质量事故或隐患。其中有很大一部分是由于人为因素造成的。例如，开发商无视有关规定，擅自将车库出口堵塞；私搭违章建筑用于出租，使得地下车库的上下通道无法正常使用等。这些行为造成了严重的火灾等隐患。

二、地下空间确权的限制因素

（一）相关法律规定的缺失限制城市地下空间的确权

１．我国的法律法规中没有对地下

空间的权属进行明确的规定。《土地管

理法》中只是规定“城市市区的土地归国家所有”，但是对这条规定中的“土地”所包含的范围并没有做出解释。虽然１９９５年原国家土地管理局在《确定

土地所有权和使用权的若干规定》中指

出，

“地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的（楼房除外），上地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利。”但是，这项规定却没有确定地下空间的所有权。相关的法律规定都没有对地下空间的权属做出明确的规定。可见，城市地下空间所有权主体无法根据已有法规来判定。

２．在地下建筑物所有权和使用权方面，现行法律也没有给予充分的解释和认定。因为缺乏法律依据，房地产管理部门拒绝颁发权利证书，地下空间的开发利用者得不到充分肯定的地下空间使用权以及所建设建筑物的产权。产权模糊使得开发者无法得到相应的利益，开发者对地下空间的开发利用的积极性被限制在法律的缺失中。

３．涉及地下空间管理的法律法规缺乏。《城市地下空间开发利用管理规定》虽然在其条款中提到地下工程“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的思

想，但过于笼统，对地下空间的开发权

与地上土地使用权之间的关系，地下建筑物与地上建筑物之间的关系等方面都没有涉及。此外，我国《城市房地产管理法》和《城市房屋权属登记管理办法修订》只是对土地上的房屋权属登记作

万　

方数据了规定，并没有涉及地下房屋的权属登间的权属管理

记。但是对于不动产，唯有登记证书１．地上土地使用与地下空间的开（登记薄）或登记机关颁发的产权证书发互相影响。一方面，已开发的地上建才具有公信力，不动产产权变动也只能筑物由于没有考虑地下空间的合理利用通过登记来加以公示，才能达到产生对而随意设置其建筑状态，任意覆盖土地世性效力物权的结果。

表面，等到需要开发利用地下空间时，

４．缺乏对地下人防工程的法律法就会遇到重重问题；另一方面，由于地

规规定。人防是地下空间开发利用的主下空间的开发利用，使得地表建筑物不要形式之一，我国《人民防空法》规

能或者不容易达到最有效的效果，由此

定，人民防空经费由国家和社会共同负

导致土地使用权的实现受到地下空间的

担。根据《城市地下空间开发利用管理限制。城市不断发展的显著表现之一就规定》的“谁投资、谁所有、谁受益、是建筑物的高度不断上升。但是，这些谁维护”，可以认为，人民防空工程分

高层建筑物必须建造在地下有坚固地层为国家所有和社会私人所有，但是法律的土地上。该地块下面是否有这样的地中一直没有明确。虽然现阶段已有地方层以及地层的位置如何，直接关系到地性法律法规对此有了相关规定，例如，

面建筑物的建造费用，甚至能决定该地江苏省苏州市日前发布的《苏州市人民

块的价值。

防空工程管理办法》就对地下空间工程２．地上土地使用权在土地的纵向的权属进行了规定，但是规定面局限性范围没有明确的表示。我国的土地管理

大，不合理性也存在。

相关法律法规中只是规定了土地出让时

（二）管理体制混乱限制地下空间土地的横向范围，而对于出让土地使用的确权

权的纵向范围没有限定。这种情况下，目前，我国地下空间管理的隶属关开发商往往将相应的地下空间使用权包系为：市政工程局管人行过街地道、越含在所得的地上土地使用权之中，例如江隧道等基础设施类型的地下工程；市商品房的地下车库、商业建筑的地下营建委管地下管道建设和一般地下工程建

业场地等。地上土地使用权的不明确不

设；市民防办管民防工程；地铁管理部

利于地下空间的确权。

门管地铁工程；交通部门管地下交通设３．地上建筑物的权证管理不利于施。地下空间的多头管理使得地下空间地下空间的权属管理。例如，在登记的开发零乱无序，利用效率低下，管理时，房地产交易中心对地下车库的产权局面混乱，造成了对这项不可逆转的宝不单独发证，而是在房屋产权证上作相贵资源的浪费。此外，由于各部门的管应的标注。这就为将来的地下建筑物的理权限不同，各自的管理面有交叉也有管理工作带来了麻烦，现有的地下建筑

分离。不同管理部门之间缺乏良好的协物的确权问题难以办理。

作与沟通，资料无法共享，往往造成部４．相邻关系权规定的不完整性限门之间的矛盾，而且更重要的是造成资制了地下空间的产权确定。在地下空间源的浪费。在城市建设中，往往会出现权的相邻关系中应包括地下空间与地上

刚刚铺好路面或者造好地下工程，开发权利人的相邻关系、地下空间工程之间

者才获知市政工程等部门早已计划在此

相邻关系、地下空间工程与地上工程之处埋设管道，使其不得不重新敲开路面

间的相邻关系，而在新颁布的《物权或将管道改线。这样最终导致地下空间法》里面并没有明确规定立体的相邻关零乱无序的利用状态。对于独立地下空系，只在第九十一条规定：

“不动产权

间的开发者来说，无法找到相应的地下利人挖掘土地、建造建筑物、铺设管线

空间开发权的审批部门，假如开发者要以及安装设备等，不得危及相邻不动产

向所有的地下空间的管理部门都提出申的安全。”但是，不动产权利人之间立请，程序之复杂便会严重地影响开发者的体的相邻关系是客观存在的，例如地铁积极性。由此看来，多头管理的地下空间站的出口、基础以下地下空间的利用与管理体制已严重限制地下空间的确权。

地表建筑物的关系等等，这些相邻关系

（三）地上土地的使用限制地下空

问题会随着地下空间的开发而逐渐呈

现。因此，立体相邻关系的缺失也限制用地使用权不可避免地会损害已设立的了地下空间确权工作的进行。

用益物权——尤其是地下空间使用权对

地表已设立的用益物权的损害，所以，

三、对城市地下空间确权相关问题对地下空间使用权的探讨应依据相应土

的探讨

地的现有状况分别进行。

１．对于现存的城市中还未转移±：

（一）对城市土地的开发应注重其地使用权的国有土地，应当根据当地的地上与地下的整体规划，开发其整体利具体情况，将现阶段当地技术可行的合用价值

理开发深度至地表的三维空间内的地下我国逐步认识到地下空间的巨大利空间分层定价制定出让价格。在城市用价值，并已经制定相关政策，推动地中，未转移土地使用权的国有土地一般下空间的开发利用。但是，在过去的城都用于修建公园、公路等，这部分地上

市发展中却忽略了对地下空间的规划，建筑物对地下空间的影响较小。城市可

造成了现阶段在开发利用地下空间时的依据分层出让价格通过拍卖和出让的方一些不利因素，影响了土地的集约利法转移地下空间使用权，促进城市地下用。所以，对城市的地上与地下空问进空间的开发利用。也可以通过划拨的方行整体规划是未来的发展方向。

式用于公益事业的建设，如地铁建设、现阶段，我国的部分城市已经开始

市政工程等。但是，对于这些土地地下尝试将地下空间作为单体，对其进行规空间的开发利用，必须明确工程的占用划开发，也取得了较好的效果。２００５年目的、占用期限、占用地点、设施的结

深圳市对地下空问开发地块土地进行拍构、施工方法、工程周期、道路的复原

卖，这是我国有史以来以经营性土地方方法等，便于以后的地表和地下空间的式首次出让的地下空间使用权。２００６年开发利用。

８月，南京市发布国有土地使用权出让２．对于已转移土地使用权的土公告，对湖南路地下商业街及金陵中学地，首先应确定地上土地使用权的范东侧地下空间土地使用权进行公开挂牌围。在出让、拍卖或划拨地下空问使用出让，它参照地上土地出让的原则进行权之前，应根据相应土地的规划设计方

挂牌出让，从而改变目前地下空间开发案，会同规划、设计等管理部门共同确

混乱的现状，打破了一块地面只能出让定地下空问安全的开发利用三维空间范一个使用权的局面。这种做法有利于实围，并且应当注意两个问题。（１）应现地下空间的巨大利用价值，有利于充当赋予地表土地使用者相应地下空间的分开发利用城市空间。但是，这也只是一定程度的开发利用优先权。因为土地对于地上有很少或者没有建筑物覆盖的的使用与地下空间的使用会互相影响，公共用地的整体开发利用，这种土地地所以地下和地表使用者一致可以减少因

下空间的管理及开发都比较简单。对于使用者不同而发生的矛盾。但是，地表

地上覆盖大量或大型建筑物的已出让土土地使用权所有者的优先权不能是绝对

地，整体规划开发方法还有待进一步细的，只能在相对的几个方面给予优先考

化研究。

虑，例如：在符合资质等条件的基础（二）根据地上已有建筑物状况的上，优先受到招投标邀请；在开发方案不同，应对城市地下空间采用不同的开相当时给予优先考虑等。（２）如果地发利用方式

表土地与地下空间使用者最终确定不一２００７年颁布的《物权法》第１３６条致，或是国家需要划拨相应的地下空间明确规定：

“建设用地使用权可以在土

所有权，则需要对已设立的地表土地使地的地表、地上或者地下分别设立。新

用权人进行补偿。双方使用者对补偿的设立的建设用地使用权，不得损害已设相关问题首先应进行协商，协商没有达立的用益物权。”这条规定明确了城市成的，可以由土地使用者对其受到的或

地下空间使用权应当区分地上及地表使者可能受到的损害到相关部门申请认

用权存在。国家可通过如拍卖、出让等证，得到认可后再进行相应的补偿。

方式转移设立的地下空间使用。但是由（三）对地下建筑物所有权和使用本文上述讨论可以看出，新设立的建设

权确权的探讨

囫改轴鳍吩万　

方数据１．对于独立开发的地下建筑物，应按照“谁投资，谁受益”的原则归于独立建筑物投资者所有。实际情况中，很多地下建筑物往往还担负着人防工程的角色，在战时归政府做防护用。根据《人民防空法》等规定，国家对于人防工程这些公益性建筑工程是提供享受免收房屋拆迁、土地附加等各项规费等优惠政策的，所以国家也是人防工程的投资者，应当与社会投资者共同拥有所有权。但是，为了促进地下空间的开发利用，提高社会投资对地下空间的积极性，国家可以放弃这部分所有权。为了国家安全，在出让地下空间时必须明确战时国家拥有地下建筑物所有权这一前提。所以，对于新出让的地下空间使用权，应该在出让合同中明确规定在战时国家有权无条件获得地下建筑物所有权，国家在非战时适时归还；对于现阶段已经出让的地下空间，也应当签订这方面的补充协议。另外，国家征用并归还之后还应当对地下建筑物所有权人的

合理损失给予适当的补偿。

２．对于结建地下建筑的所有权和使用权应当视具体问题分别给予解决途径。例如，对于商业小区的地下车库以及商场地下营业厅，都应当独立购买地下空间使用权。“谁投资，谁受益”的

结论在对地下车库的讨论中最受支持。

但是从实际情况来看，这种结论存在矛盾性。现阶段，在我国假如没有获得地表土地使用权，开发商就无法获得建设地下车库的权力。即便建筑材料等是开发商投入的，获得这块土地的使用权的

土地费用是计入业主的购房成本中的，

这样看来，地下车库应当由全体业主及

开发商共同拥有产权。况且现在的地下

车库还兼具人防的功能，这种地下车库实为国家、开发商及个人共同所有。商场地下营业厅虽然没有产权归属的问题，但是它的建设必然会影响后期建设的相邻或深层次地下空间的开发利用。所以，在明确区分地下空间权与地上和地表使用权的基础上，开发商在建设结建地下车库或是开发商场地下营业厅时也应当购买相应的地下空间使用权。由于结建地下建筑物位置的特殊性，可以给予一定程度的优惠政策。独立购买地下空间使用权不仅有利于地下车库作为

［下转第７６页】

使税制具有一定的科技创新导向。例如，美国政府鉴于基础研究重要性，为了鼓励企业把应用研究与基础研究有机结合起来，在相关法律中专门做出明确的规定，即公司委托大学或科研机构进行的基础性研究，合同支付的研究费用的６５％可以直接从公司所得税中抵免。税收优惠方式可分为税率式优惠和税基式优惠两种形式。这两种方式各有特点，也各有利弊，经济发达国家往往注意两者的搭配使用。我国现行税收政策鼓励企业技术进步过分倚重所得税减免这一方式，具有明显的不足，特别是对新产品缺乏必要的税收支持。因为我国现行的企业所得税优惠政策，大多是针对科技

的净所得大大减少，税款随之减少，从而得到延期纳税，实质上是国家将税金作为无息贷款贷给企业，有利于企业加大科技投入、更新设备和采用新技术。美国政府规定科研设备的法定使用年限缩短为３年，机器设备缩短为５年，厂房、建筑物缩短到１０年；对用于科技开发的软件，可在２年内提取全部折旧。Ｅｌ本为了促进技术引进与技术革新，自２０世纪６０年代起先后制订了几十种特别折旧制度。规定凡属国家重点产业部门或行业所引进或购买的技术设备，第一年可折旧其价值的一半，从利润总额中予以扣除，形成企业内部积累；对技术先进的机器设备和风险大的产业的主要技术设备，实行短期特别折旧制度。我国在一些技术设备更新快的产业部门，应实行加速折旧，以提高企业技术创新能力和竞争力。采取加速折旧可能会影响一些当年的财政收入，但培养了税源，最终会增加财政收入并促进经济发展。

持方式对企业自主创新活动的重要作用，根据我国的具体情况，灵活地结合运用这些方式，尽早实现我国的自主创新由政府主导型转变为企业主导型。以竞争机制为动力建立市场化的良性循环系统，构建官、产、学、研一体化社会化多元化研发投入机制，以最终实现研发投入模式的市场化、高效化和制度化，增强企业、社会乃至国家的自主创新能力，从而为我国赢得有利的国际竞争地位。

【参考文献】

［１】傅家骥．技术创新学［Ｍ】．北京：清华大学出版社，１９９８．９６．

［２１郭昌欣．新形势下提升自主创新能力的若干思考［ＥＢ／ＯＬ］．科报网，

２００５－１１－０７．

成果的收入给予减免税优惠，而对事前

的研究开发活动本身或研究开发过程的税收支持不够，重“果”而不重“源”，这种做法将导致创新动力的严重不足。今后，我国科技税收政策的侧重点应放在税基式优惠方面，如采取加速折旧、税前列支ｆ扣除）、投资抵免、税收抵免等方式，因为这种税基式优惠侧重于税前优惠，充分体现政府支持科技创新的政策意向，能够对企业创新动力产生更大激励作用。

（四）运用加速折旧政策提高企业技术创新能力

加速折旧使企业在折旧期头几年内

［３１洪蔚．自主创新是寻求本土化发展路径ｆＮ］．科学时报，２００５—０４—２８．

［４１王朝才，徐博．关于自主科技创新财税政策的思考Ⅱ】经济研究参考．２００７，（４８）：４—７＋１７．

【５１万君康．论技术引进与自主创新的关联与差异Ｕ１．武汉汽车工业大学学报，２０００，（４）：４３—４６．

此外，还应该加强部分相关配套措

施的建设。如加快推进财政体制、转移支付制度、预算管理制度、税收体制等相关配套制度改革，为自主创新提供良好的财税体制环境。

［６１杨聪杰．提升我国自主创新能力

的财税政策浅析Ⅱ］．中共云南省委党校学

四、结束语

报．２００６，（１）：７９—８１．

［责任编辑：李国燕】

我们应当充分认识财税政策各种支

［上接第５０页】

一种独立产权进行权属登记，便于房地产管理部门的管理；更重要的是，可以使地下车库的产权归属更加明晰。

【参考文献】

四、结语

ｆ１】蔡兵备．城市地下空间产权问题研究Ⅱ］中国土地，２００３，（３６）：１４—１６．

随着城市化的不断推进，地下空间的开发利用的重要性也已逐渐显现出来。有效利用城市地下空间资源，对于集约利用土地、促进城市的合理发展有重要意义。但是因受到相应法律法规缺乏、管理体制混乱以及地上土地使用权不明确等因素的限制，我国的地下空间的确权问题在理论与现实之间一直存在很多争议。地下空间的确权问题是地下空间开发利用的前提条件，只有产权明晰才能促进其有序的开发利用及管理，

［２］高洪宾．空间权问题探讨Ｕ】．法律适用，２００７，（１０）：２５—２９．

【３］梁天宇．地下车库权属的法律问题研究Ⅱ］．河南师范大学学报，２００７，（７）：８９—９２．

【４］刘燕，刘安然，梁亚荣．城市地下空间物品属性及权利结构Ｕ］．中国土地科学，２００７，（１０）：１１－１４．

『５１陆庆胜．日本地下深层空间利

空，２００７，（５）：５—９．

最终达到集约利用城市土地和促进城市合理发展的目的。

ｆ６］论不动产所有权移转的法律规范问题［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｔｕｄａ．ｎｅｔ／ｍｉｎｆａ／

０６１１０６／１５３４５５８．ｈｔｍｌ．２００６—１１—０６．

［７】钱七虎．中国城市地下空间开发利用的现状评价和前景展ｌＩＪ］．中国人民防

［８］童林旭．地下空间概论卟地下空间，

２００４，（３）：１３３—１３６．

【９］王利明．论物权法中车库的归属及相关法律问题Ⅱ］现代法学，２００６，（５）：８４．

【１０］吴殿廷，虞孝感，查良松．日本的国

土规划与城乡建设Ⅱ］地理学报，２００６，（７）：

７７１—７８０

用的法律问题卟政治与法律，２００３，（２）：

】５０－１５５．

【责任编辑：唐玉萍】

万方数据　

城市地下空间开发使用权管理问题研究

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

汪霄， 卞晓雯， 刁璇， Wang Xiao， Bian Xiaowen， Diao Xuan南京工业大学管理科学与工程学院,江苏,南京,210009改革与战略

REFORMATION & STRATEGY2008,24(12)1次

参考文献(10条)

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4. 钱七虎 中国城市地下空间开发利用的现状评价和前景展望 2007(05)5. 论不动产所有权移转的法律规范问题 2006

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引证文献(1条)

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本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_ggyzl200812014.aspx