国家审计组织方式的创新思考

作者：李俊平刘晓倩杨传波

审计月刊 2015年12期

　　国家审计组织方式是体现现代审计组织管理要求，能有效组织实施审计监督，确保充分发挥审计保障作用的手段、途径和方法。为跟上传统审计向现代审计快速发展的步伐，适应新形势下审计工作的需要，国家审计组织方式从以传统审计组织方式为主逐渐向传统与现代审计组织方式并重转变，主要可分为常规型审计、扁平型审计、集成型审计和研究型审计。笔者结合审计工作实际，对国家审计组织方式进行探索与分析。

　　一、常规型审计组织方式

　　常规型审计组织方式是指与现行宪法、审计法所确立的审计组织结构、审计领导体制和审计运行机制相适应的传统型审计组织方式，主要包括同级审、授权审、交叉审、上审下。（一）同级审。这是与我国微观直线职能式审计组织结构、审计领导体制相适应的本级审计机关最常用的组织方式。组织和实施主体都是本级审计机关，实施客体是本级审计机关审计管辖范围内的审计事项。同级审独立性最弱，但审计成本较低，情况比较熟悉，组织实施起来比较便利。（二）授权审。这是与我国宏观直线职能式审计组织结构、审计领导体制相适应的上级审计机关常用的组织方式。组织主体是上级审计机关，实施主体是下级审计机关，实施客体是上级审计机关审计管辖范围内的重大审计事项。授权审独立性较弱，但审计成本较低，情况比较熟悉，组织实施起来比较便利。（三）交叉审。这是与我国宏观直线职能式审计组织结构、审计领导体制相适应的上级审计机关常用的组织方式。组织主体是上级审计机关，实施主体是下级审计机关，实施客体主要是下级审计机关审计管辖范围内的重大审计事项。交叉审独立性较强，但审计成本较高，情况不熟悉，组织实施起来难度最大。（四）上审下。这是与我国宏观直线职能式审计组织结构、审计领导体制相适应的上级审计机关常用的组织方式。组织和实施主体都是上级审计机关，实施客体是下级审计机关审计管辖范围内的重大审计事项。上审下独立性最强，但审计成本较高，情况不熟悉，组织实施起来有一定难度。

　　审计实践中，一般单独运用其中一种组织方式，但对于大型审计项目或重大行业审计项目，通常综合考虑各种具体情况，对各种组织方式进行组合运用。

　　二、扁平型审计组织方式

　　扁平型审计组织方式是指在现行审计组织结构、审计领导体制下，维持审计组织编制管理现状，在系统或机关内对机构和人员进行适度整合，减少机构层级，放宽管理幅度，旨在有效提高审计工作效率和质量的拓展型审计组织方式。运用这种组织方式要从两个方面考虑。一是从系统内考虑。在系统内运用这种组织方式，组织主体是上级审计机关，实施主体是下级审计机关，主要适用于统一组织大型审计项目，如全国政府性债务审计、全国社保基金审计、全国国土资金资源审计、重大政策跟踪审计、环保资源审计、重大建设工程审计等。这种组织方式能够有效整合系统内人力、财力、物力和技术等资源，形成高效有力的决策、指挥和执行体系，便于构建上下“一盘棋”格局，组建“大兵团”集中力量打总体战、攻坚战，可以有效发挥审计监督的合力，增强审计工作整体性、宏观性和建设性。但由于审计覆盖面广、链条长、参与人员多、上下协调层次多，组织实施更为复杂和困难，审计资源整合面临挑战，组织协调工作要求高，技术方法亟待突破，审计质量控制难度大。二是从机关内考虑。在机关内运用这种组织方式，组织和实施主体都是本级审计机关，主要适用于本级重大审计项目，如财政审计、政府重大投资审计、重大专项资金审计、重大经济责任审计等。审计实践中，一种做法是在机关内设立几类项目审计领导小组，由其主要行政负责人担任组长，相关分管业务的行政负责人担任领导小组副组长，从机关内部机构抽调审计人员组成审计组，由相关分管业务的行政负责人兼任审计组组长，选任机关内部机构业务能力强的主要负责人为主审。另一种做法是以分管的下属机构审计人员为主体，抽调机关其他机构审计人员组成审计组，相关分管业务的行政领导担任项目审计组组长，直接下属机构主要负责人担任主审。

　　这两种做法均打破了机关内部机构界限，能够有效整合机关内人力和技术等资源，减少层级，强化责任，有利于高效实施审计。由于地市级审计机关特别是县区级审计机关内部机构多而全，审计人员少而散，除一般小型审计项目外，常规型审计组织方式很难适应审计工作需要，统筹型审计组织方式是一种切合实际的较好选择。

　　三、集成型审计组织方式

　　集成型审计组织方式是指将审计目标、审计人员、审计技术等要素聚集，以审计目标为导向、审计人员为核心、审计技术为支撑的创新型审计组织方式。这是一种以常规型审计、扁平型审计为基础，通过充分运用云计算、大数据等现代信息技术来提高审计效率和质量，达到审计目标的组织方式。运用这种组织方式应着重把握四点。（一）摸清信息系统运行特点，关注信息安全防护。全面了解被审计单位信息系统建设运行情况，查看后台数据库的种类、数据量等信息，重点关注敏感和要害数据的安全防护措施，加快面向大数据信息安全审计技术研究，建立并完善大数据信息安全审计体系。（二）围绕审计工作目标，开展数据基础审计。打破传统审计模式，整合审计资源，通过综合分析审计人员计算机水平、工作经验等情况，成立数据集中分析团队，以审计目标为导向，以数据为基础，以审计业务需求为核心，用数据分析指导审计实践，用审计实践推动数据分析，开展数据基础式审计，以提供数据保障。（三）全面分析后台数据结构，锁定重点信息资源。查阅被审计单位规章制度，审查是否制定完善数据库管理和安全操作制度、移动设备安全使用规程，是否规范大数据使用方法和流程，借助采集的数据库设计文档和数据字典，掌握后台数据结构，明确重点领域数据库范围，通过采用穿行测试、代码审查等审计技术方法确定核心信息资源，为深入开展数据分析做好准备。（四）依托国家审计数据规划，深入开展数据分析。以国家审计数据规划为依托，掌握好大数据的存储、分类、挖掘、快速调用和决策支撑等，整合大数据处理资源，建立审计云数据存储平台，推动重点数据库之间的数据互通，共享审计云平台上服务器运算能力资源，开发计算机审计方法和数据分析工具，运用数据挖掘、移动办公、云计算等技术远程开展海量数据审计分析，深度挖掘审计疑点及问题线索。

　　集成型审计组织方式适合于采用数据集中存储信息资源配置模式的大型审计项目，运用这种组织方式集成审计系统内各类审计资源，能较快摸清某行业或某领域的总体现状、存在问题及发展趋势，有利于深化审计内容，深度综合分析，扩大审计战果，提升审计绩效。

　　四、研究型审计组织方式

　　研究型审计组织方式是指在审计项目中嫁接课题研究模式，把审计项目当做课题进行研究，将审计发现的情况、问题与政策初衷、审计目标进行对比分析，从宏观全局着眼、微观入手，深层次剖析机理，找准问题成因，对症下药，以便较好地解决体制机制制度等方面问题，形成层次较高、影响较大的审计调研成果的探索型审计组织方式。这是一种建立在其他审计组织方式基础上，通过充分运用调研方法和手段来提升审计成果，达到审计目标的组织方式。运用这种组织方式要着重把握两个环节。

　　（一）在工作谋划上，做到“三个同步”。首先，同步立项。在年度审计工作中，根据审计需求，在分析影响因素的基础上，以选取的重点审计项目为依托，确定调研课题，制定审计项目计划，实行调研课题与审计项目同步立项。其次，同步实施。在立项的基础上，制定研究性审计实施方案、研究计划和考核办法，将年度课题内容纳入方案和计划中，包括初步确定的准课题名称、目标及调研对象、时间、范围、方式方法、要求等，再按照研究性审计实施方案、研究计划同步实施。最后，同步总结。现场审计结束后，在制作审计报告与其他相关法律文书的基础上，审计组组织研讨分析，整理提炼收集的素材，运用辩证思维方法进行深加工，形成论点鲜明、论据充分的调研报告，通过总结，最终形成审计与调研两大成果。

　　（二）在工作实施上，做到“两方借力”。一方面借助外单位力量，共同研究问题。审计项目中所涉及的一些内容及有关政策，审计人员不可能完全熟悉，可向有关管理部门和单位咨询相关内容和行业政策、标准，甚至可与有关部门和单位联合成立课题组，共同研究。另一方面借助专家力量，解决专业难题。审计项目中所涉及的许多内容和问题技术性、专业性很强，而审计人员以经济类、管理类、财会类为主，对生产的工艺、设备及相关指标了解不够，可聘用行业专家对审计中发现的一些疑点问题作出权威的认定。

　　研究型审计组织方式较适合于专项审计调查项目，以及重大政策跟踪审计、资源环保效益审计等新拓展的审计项目，要在审计实践中积极探索，不断总结完善这一组织方式，有效提升审计层次。

作者介绍：李俊平，刘晓倩，杨传波，荆州市审计局