土地财政模式与财政体制相关关系的实证分析

　　摘 要：近年来，中国“土地财政”问题越来越突出，中国地方政府投融资平台的风险也逐渐暴露，对中国宏观经济的稳定造成了一定的影响，因此在这种背景下对于土地财政的研究具有十分重要的现实意义。主要从实证的角度对中国土地财政模式和财政体制相关关系进行研究，得出相关结论并提出一些建议措施。 　　关键词：土地财政；财政体制；财力不足 　　中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）28-0118-02 　　一、引言 　　1994年为了理顺中央与地方的分配关系，国家推行了分税制改革，其主要内容是在合理划分中央政府和地方政府事权的基础上，按照税种进行划分，进行分类分成，伴随着地方政府的财权上移和事权下放的直接后果是地方政府财政收入和财政支出之间的巨大缺口形成，同时地方政府财政收入占全国总收入中的比重也逐渐下降。我们可以看到1993年地方收入的比重约为0.78，而1994年则下降到了0.44，2012年为0.52。面对中国经济发展所导致的财政收入规模的缩小与地方政府不断膨胀的财政支出的矛盾，地方政府必然转向另外一种收入机制来扩大财源。在分税制改革以后，土地出让金却是地方政府可以独自享有的，再加上我们国家现有的土地制度以及征用制度，以及中国如今的城市化进程的不断加快和城市规模的过度扩张和政府官员单纯以GDP为指标的政府绩效考核机制等因素都成为地方政府形成土地出让这种偏好的巨大推动力，从而造就了地方政府的“土地财政”。 　　“土地财政”主要形式包括出让土地获得的土地出让金和其他一些土地相关的税收收入。近十几年来，由于土地财政和土地金融的形成，地方城市政府通过经营土地，积累了大量的基础建设资金，城市建设突飞猛进，同时也带动了周边农村经济的转型与发展，形成了近十年来中国财政收入持续超GDP增速增长的格局。然而在令人振奋的高增长背后，它同时也带来了一系列的财政与金融风险，激发了潜在的社会矛盾，造成了中国经济的投资和消费结构的失衡。第一，与土地相关的财政收入获得具有不可持续性，因为土地的稀缺性和房地产业的税源的一次性，一旦土地与房地产市场降温，那么很可能会出现像美国“汽车城”底特律那样的“城市破产”。第二，因土地征管发生的层出不穷的群体性事件，上演了一幕幕的悲剧，激发了严重的社会矛盾，阻碍了和谐社会的构建。第三，政府的巨额资金投资影响了产业结构的平衡，造成了产能过剩。第四，土地财政极地了滋生了官员的贪污腐败现象，土地价格的日渐推高的背后隐藏着许多“招租”行为。 　　总体来说，牺牲未来来换取今天高速发展的“土地财政”模式弊大于利，自20世纪末以来，“土地财政”模式已经成为众多学者研究的重点，主要是通过理论分析来揭示它的成因。本文在理论基础上，通过对1992—2012年的相关数据，利用协整检验进行计量分析，探讨“土地财政”模式与中国财政体制之间的一些关系，做出一些政策上的建议。 　　二、地方政府的“土地财政”模式与财政体制的关系的实证分析 　　（一）变量选择与数据 　　本文所选用的样本数据区间为1992—2012年，选取的变量为土地出让金收入占地方政府财政收入的比重（LR）和地方政府的财政收入占全国总财政收入的比重（BR）。数据主要来自于《中国国土资源年鉴》 、《中国统计年鉴》 、国家财政部和国家税务总局网站等。 　　因为土地出让金在土地财政收入中占据非常大的比重，所以本文选取土地出让金占地方财政收入的比重（LR）来反映土地财政对地方财政收入的贡献，并且分税制改革之后，地方财政收入在全国财政收入中的比重也日渐下降，所以选取地方政府财政收入占全国总财政收入的比重（BR）来反映财政体制改革之后对地方政府财力的影响。 　　（二）变量的平稳性检验 　　因为用非平稳的时间序列数据作回归会出现伪回归的现象，因此为了保证回归结果的有效、最佳和无偏，我们对样本数据进行ADF单位根检验，结果（见下页表1）： 　　从表1可以看出，变量BR的水平值大于10%的显著性下的临界值，而一阶差分后，ADF值则小于10%的显著性下的临界值；变量LR的情形和BR相同，我们可以得出变量BR和LR都是一阶单整的，所以我们可以对它们进行协整分析。 　　（三）协整分析 　　首先我们运用Johansen 协整检验来检验变量LR和BR之间是否存在一个长期的协整关系。下面给出了Johansen检验中的迹检验和最大特征值检验。 　　由表2和表3可以看出，Johansen的迹和最大特征值均在5%的显著性水平下显著。因此我们可以判断出变量LR和BR之间存在一个长期的协整关系，可以得到协整方程为： 　　LR=0.6449-0.6563BR （1） 　　建立误差修正模型： 　　ΔLRt=-0.4573ΔBRt-0.2683ECMt-2 （2） 　　t=（-1.335） （-1.750） 　　（四）结果分析 　　（1）式表明地方政府土地出让收入占地方财政收入的比重（LR）与地方财政收入占全国总财政收入的比重（BR）两者之间存在着长期均衡关系，由于两者的变化方向呈现相反的方向，说明当地方政府收入出现不足时会通过出让土地来获取更多的财政收入的实际现象。（2）式表明当前LR的变化受到BR以及前二期对长期均衡状况偏离的影响。地方政府会根据两者对长期均衡关系的偏离程度，逐步调整地方政府土地出让金收入占地方财政收入的比重，使其回归均衡状态。误差修正项ECM系数反映了地方政府对偏离长期均衡的调整力度，大约有26%的本期偏离将在下两期得到调整，这是因为地方政府的整个土地征收与出让的规划和安排，包括土地出让金的收回都需要一定的过程。 　　三、结论和建议 　　近年来，“土地财政”问题越来越严重，地方政府融资风险也逐步显现。探究其背后的原因，有经济发展水平、城市化进程的加快、官员的政绩考核制度、土地出让制度等，但最大的原因应该是由于中国现有的财政体制存在的缺陷所导致的地方政府本身的财力匮乏。但是改革非一日之功，我们也无法在短期内改变地方政府对土地财政的依赖。我们可以从短期和长期两方面来改革。 　　短期来看，我们应该建立并健全完善的土地出让金管理体系，将土地出让金纳入政府的预算内管理，严禁各种小金库，设立专门的机构监督并运用，国家也应该对土地出让金进行专项管理，可以进行适当的转移支付，对过度开发利用的土地进行维护与保养，提高对被征地农民的补偿，满足失地农民的生存与发展的需求，使他们能够平等地享有社会发展所带来的巨大收益；同时土地增值的利益应当用在提高在耕农民的生活水平，国家应该建立专项土地发展基金，真正做到取之于地，用之于地，用之于民。 　　长期来看，我们应该做到：（1）逐步完善财政体制改革。1）用法律条文的形式将中央与地方政府的事权确定下来，减轻地方政府不合理的事权，做到财权与事权相匹配，改变地方政府收支不平衡的局面。2）建立稳定的地方税体系，保证地方政府的税源充足。3）构建规范科学的转移支付制度，最大限度地发挥转移支付制度的财政平衡作用，真正实现基本公共服务的均等化。（2）建立新型的官员考核指标体系，将公民的幸福纳入考核指标。政绩考核体系应该将社会发展、生活环境，居民幸福程度等指标纳入考核指标，而不是一味地关注GDP和人均财政收入等经济指标。政绩考核应该因地制宜，鼓励适度地方政府竞争，建立新型的官员考核指标体系，这将会从根本上改变了地方政府的行为目标，切断地方政府与土地之间的利益联系。 　　参考文献： 　　[1] 邓子基，唐文倩.从新中国六十年财政体制变迁看分税制财政管理体制的完善[J].东南学术，2011，（5）. 　　[2] 李学军，刘尚希.地方政府财政能力研究[M].北京：中国财政经济出版社，2007. 　　[3] 于海峰，姚凤民.财政税收理论与政策研究[M].北京：中国财政经济出版社，2009. 　　[4] 罗必良.分税制、财政压力与政府“土地财政”偏好[J].学术研究，2010，（10）. 　　[责任编辑 吴明宇] 　　收稿日期：2013-08-06 　　作者简介：胡大海（1988-），男，江苏洪泽人，硕士研究生，从事财政研究。