联合国秘书处的机构设置
作者：陈鲁直
世界知识 2002年11期
联合国的秘书处都做些什么？
国际政府间组织设秘书处原是为会议服务的，例如举行会议的具体安排、发言和决议记录、文件准备、口译笔译，等等。因此，最初的国际组织秘书处机构简单，组成人员除秘书长外大多是“就地取材”。随着形势的发展、会员国的增多，秘书处的职级也不断扩大。今天的联合国秘书处就得跟踪分析全球和地区的政治、安全、裁军、经济和社会、环境、人权等领域的情势，组织安排维持和平行动与紧急救援，起草秘书长给大会、安理会、经社理事会及它们的附属机构的报告，执行这些机构交付的具体任务。部门繁多，所需的人才五花八门，必须从会员国广泛征聘。
就联合国秘书处纽约总部的发展看（不包括日内瓦、维也纳、内罗毕的联合国办事处，更不计入联合国专门机构），大致分三个时期：从成立到20世纪50～60年代，秘书处的机构基本上按照《联合国宪章》的规定的任务设置，包括秘书长各办公室（有行政、特别政治事务、法律、财务、人事等）、政治和安理会事务部、经济和社会事务部、托管和非自治领土部、新闻处、会议事务局和总务局，另有一个贸易发展会议秘书处。我在纽约总部工作时的70～80年代，最突出的变化就是第三世界的兴起和国际经济问题重要性的上升，反映在总部机构设置上就是增添了“发展和国际经济合作总干事办公室”，以及技术合作与发展部、科学技术发展中心、跨国公司中心，等等，另外，行政、财务、人事从秘书长办公室出来，与总务局合并组成行政、财务、管理部，新闻处也分出来升格为部。90年代则是冷战后的联合国秘书处机构改革。
五个常任理事国，各有一亩三分地
《联合国宪章》第100条有云：“秘书长及办事人员于执行任务时不得请求或接受本组织以外任何政府或其他当局之训示。”实际上联合国秘书处的机构设置和人员任用脱离不了国际政治的影响。联合国1945年成立以来，安理会五个常任理事国在秘书处纽约总部里都各有自己的“地盘”。秘书长一职五国都不能担任，这是默契，而几个主要部门则各有所归。冷战时期的50～60年代，秘书长下的主要办公室负责人大多来自美、英两国；政治和安理会事务部是苏联的“领地”，其挂帅的副秘书长都由苏联推荐；经济和社会事务部副秘书长职位属法国；托管和非自治领土副秘书长职位就属当时的蒋介石集团了。
70～80年代，“发展和国际经济合作总干事”的设立和聘任是形势发展的结果，他的地位仅次于秘书长，名义上是联合国国际经济事务的总管。选拔总干事曾引起争议，意见最大的是法国，因为“地盘”被侵犯了。其时，我国已恢复了在联合国的合法席位，这对第三世界是一个巨大的鼓舞。法国寻求妥协，接受加纳外交家达齐为第一任总干事，但得由法国人接任。达齐从1978年做到1982年，其后调任贸发会议秘书长，法国人如愿以偿，取得总干事职位。我国人员则因托管和非自治领土事各已接近尾声，改任新成立的技术合作与发展部副秘书长。
改革：加利、安南的不懈努力
秘书处的组成变化最大的是90年代。应该说，在80年代后期秘书处机构重叠臃肿、人浮于事、缺乏效率、铺张浪费的问题已引起人们的重视。1991年冷战告终，改革呼声更加强烈。1992年加利秘书长一上台就抓这件事。首先是把秘书处高级职位从48个减至37个，减了23%。其次是重组政治和维持和平行动两大部门，以适应冷战后一些成员国内部种族、宗族、派系冲突日益增多的需要。第三是在经济社会部门加强信息的收集和分析，把经济与社会任务更好地集合起来，以缓和人们对联合国80年代以来重视经济工作不够的抱怨。此外，也增设了一些职位，如人道事务副秘书长、人权高级专员等。尽管有1994年联合国大会通过的所谓人力资源管理战略，1996年加利并据此提出进一步调整改革，但未及实施就下了台。
1997年接任的安南秘书长似乎改革决心更大，他的目标是“使人力资源适应联合国的全球使命”，并且要做到“具有恰当技能的恰当的人在恰当的时间执行恰当的任务。”1998年，他向联合国大会提出了《人力资源管理改革》报告，更加响亮地把历来被称为人事管理的业务提高到人力资料管理的高度，其要义就是秘书处职员不但要选拔任用，而且要不断提高素质和业务能力。
这是安南引以自豪的秘书处机构调整和广罗人才的实例（见表一），其中妇女占了很大比例。
表一：联合国秘书处职员一览表
职务
姓名
国籍
常务副秘书长 弗莱彻特女士
加拿大前国防部副部长
环境计划署长 托费尔
德国前环境部长
毒品管制防止 阿拉奇
意大利参议员
犯罪办公室主任
裁军部门秘书长达纳帕拉女士
斯里兰卡前驻美大使
人力资源管理 萨利姆女士马来西亚
办公室主任
性别问题特别顾问
金氏夫人 牙买加
现在秘书处的机构设置已大为改观。除常务副秘书长外，副秘书长一级的职员职务和国籍分配（见表二），同50～60年代相比，区别是十分明显的。秘书长办公室已大为缩小，另在秘书长之下设立了四个由总部各部门及专门机构负责人分别组成的的执行执行委员会，即政治安全、经济社会、人权、发展四个执行委员会，以实施秘书长的领导和部门协调。令人吃惊的是，总部的高级职位竟然没有俄罗斯的份，俄罗斯人只是日内瓦任副秘书长衔的办事处主任。就联合国秘书处而言，这大概是冷战后的最大的变化了。其他四个常任理事国仍然各有自己的“地盘”，尽管主管的部门已不同。日本分得一席，看来是因为会费缴得多。而印度竟占据了两个要害部门，这在过去是罕见的。
表二：联合国副秘书长一级职员职务和国籍分配一览表
职务国籍
内部监督服务办公室 新加坡人
法律事务办公室
瑞典人
政治事务部 英国人
裁军事务部 斯里兰卡人
维持和平行动部
法国人
人道事务协调办公室 日本人
经济社会事务部
印度人
大会事务及会议服务部中国人
新闻部
印度人
管理部
美国人
安全协调员办公室
塞浦路斯人
这里特别值得一提的是，安南还经大会同意成立了一个高级管理组，相当于秘书处的内阁，由常务副秘书长和副秘书长构成，主席为秘书长，决定秘书处工作的方针政策。从1997年9月起，这个“内阁”每星期三开会”“内阁”成员不得无故请假，非请假不可时也要为其提供一部专门的电话，让他在外面参加会议。联合国的各基金会、计划署负责人和日内瓦、维也纳、内罗毕的办事处主任则通过电视参加例会。据说会议开得很有效率，一般仅一个半小时。为了协助“内阁”研究问题，另设一“战略设计小组”，向会议提供情况、资料和意见。我们记得，过去的秘书长与部门负责人也是有每周或两周一次的例会的，但并未形成正式的机构。安南的高级管理组无疑是一种创建。