水资源管理与水环境管理-夏青
水资源管理与水环境管理
夏青
摘要： 水资源管理和水环境管理是处在两个不同的决策层次，有不同的内涵，但基本单元和
运行机制的动力是共同的。两种管理的思想境界都需共同提升。
我国水资源管理形成独立的领域源于汪恕诚部长将“工程水利”转变为“资源水利”之后，理念的力量，使水资源作为国家战略资源的重要性, 流域发展模式成为可持续发展战略的重要组成部分、生态环境用水、防治水害等等观念均为国人所共识，并已反映在“水法”中。在此基础上， “水质水量统管”、“水资源优化调配”等规划思想使水资源管理更多地与人类活动相联系，由此在一些人脑中产生了水资源管理就是水环境管理的模糊认识，需要界定水资源管理与水环境管理的内涵。这对于水利与城建、环保、国土资源等部门的协调合作和开创新局面，不乏益处。
1. 资源管理与水环境管理处在不同决策层次
水资源管理要从掌握水的自然属性和商品属性规律出发提高资源利用率，实现社会、经济、环境效益最大化和水资源的可持续利用。
所谓水的自然属性，可概括为“三流”和生态效应：
● 流量：指水量大小和时空分布；
● 流态：指流速、流势和水位；
● 流质：指污染物、营养盐、泥沙浓度与盐度。
● 生态效应：指水资源时空变化带来的生态系统和构成变化。
“水多水少”的传统水患，与“水浑水脏”的新问题，以及 “某些流域水资源开发利用率过大”“某个水利工程的不利生态影响”都是不恰当地改变了“三流”中的某一项或几项，导致水资源调控失衡或引起生态破坏。
水的商品属性，源于水资源是有价资源，只有变无偿使用为有偿利用，才有可能运用市场机制实现从取水、给水到排水、回用水全过程的优化调控和资源永续利用的目标。
因此，水资源管理处在经济发展中某一种资源的调控层次。
水环境管理首先体现为对人的管理。经济发展战略、区域发展规划、项目环境影响、生产活动污染控制等等都需要进行不同层次的环境影响的评价，制定防治对策。为了实现水环境质量与公众健康双保障。水环境管理还要针对具体水域，按环境功能区进行分类管理，对污染源分级控制。
现代环境理念把人作为环境的一部分，人的理念灌输、发展战略都作为环境管理的优先领域。因此，水环境管理不是仅以水资源、土地资源、林业资源的管理和影响水环境质量的城市、农村经济活动为对象，还要对从事开发、利用、保护活动的人进行教育、监督指导和协调。这就使水环境管理处在高于单项资源管理的决策层次。
温副总理要我们重视水环境问题的长期性、复杂性、系统性和社会性，要求我们在人口、资源、环境、灾害的大系统中决策水环境问题的解决方案，揭示出水环境管理面对的主要矛盾不是水资源保护与调控本身，而是经济发展与水环境保护目标之间的协调与平衡。层次之异无重要次要之别，只是正确定位、形成合力的基点。
2. 水资源管理与水环境管理的基本单元
水资源管理要实现“水质水量统管”“生态流量”“优化调配”的目标，必须落实于可进行水陆输入响应的基本单元。把用水、排水作为输入，水质水量目标作为输出，在基本单元内建立定量关系。水资源管理的基本单元从水资源分区，到3396个Ⅰ级水功能区，再至2862个Ⅱ级水功能区，扣除重复后为4808个水功能区，按照水法是水资源管理的基本单元。按照水污染防治法，全国水环境功能区划至地市级为13000多个，为了保证用水与排水输入响应的唯一性，为了适应按行政区域执法的需要，选最小单元作为基本单位，有利于把水质水量统管落到实处。
我们强调水环境管理处于高层次决策，并不等于不涉及具体的空间时间和污染物。在每一个具体的水环境功能区内，高层决策的内容由两个优化分配来体现：
● 在流域范围内，优化分配包括流量的环境容量资源；
● 在区域范围内，优化分配技术和经济投入；
由两个优化分配引导出基本单元内的经济发展战略决策。必须强调的是，不能把某一单元的水资源保护及水环境管理目标与取水、排水对水资源系统和水环境功能区的影响定量化，就不可能实现科学决策。而科学决策的实施，需要照水法所规定的“按流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”去办。水环境功能区已经经省政府批准的有16个省，作为省级地方标准颁布的有4个，全部省辖地市获批准的有两个省，安徽是与功能区共同报批，只剩下江西、内蒙、新疆、西藏、广西、青海、宁夏、海南8个省未获批复。在这样的形势下，水环境功能区作为基本单元是适宜的。因此，要做一个修正，“水利不上岸，环保不下水，接口在入河排污口”的说法是形式化的，不利于水质水量统管，而应该是接口在水环境功能区内，水资源与水环境管理都要以水质水量统管，保证生态流量和水资源优化调配为目标，只不过各自的侧重点不同，各自提供的技术资源不同而已。
3. 水资源管理与水环境管理新运行机制的共同推动力
我国水资源价格、自来水价格和污水处理费、排污费普遍偏低，不能合理反映水资源的价值和供水、污水处理的成本，非但不能促进节水、防污、防害，反而会纵容对水的浪费和污染。通过提高水资源定价，水的分质定价、优质优价，定额管理、超量加价、排污违法、总量收费等一系列调整措施，可以大大促进节约取用天然水，促进水的循环重复利用，实现水资源优化调配。要把水资源作为决定社会发展的战略性资源，充分利用市场机制和价格体系，形成用水补偿产水的价值平衡、排污补偿治污的新运行机制。
要在流域可持续发展模式下，确定各个区域、各条河流的生态流量，确定可开发利用水量。根据可开发利用水量和节水要求发放取水许可证，取水许可证可以在法规允许的范围内，进行市场交易，用取水权来促进公众节水和企业提高用水效率。提出水环境功能区允许纳污。确定允许入河排污量，发放排放许可证，排污许可证同样可以在法规允许的范围内进行市场交易，促进企业的污染治理。
水价改革将成为水资源管理与水环境管理新运行机制的共同推动力，可以概括为“全程计价”，即取水、给水、排水、回用水均计价，全面推进水利部已经开始的全国性水价改革。价格的威力将推动水资源与水环境管理效益最大化，并使水
资源开发、利用、保护成为拉动内需的新热点。
中国的水环境保护，政府投入是主体。在城市环保基础实施建设方面，政府应该继续推动并加大投入，将城市集中式污水处理设施，排水管网建设，还有城市垃圾处置和农村污染控制都作为水资源保护的基础能力建设，以“保本微利”为准则，建立激励机制，采取更加积极的导向性措施，引导建立节水型社会，导向可持续消费，实现政府、企业和公众的水资源开发与保护的理念提高，理顺水环境管理与水资源管理机制，充分利用市场经济管理模式，按照“谁用水，谁投资；谁污染，谁付费；谁受益，谁补偿”的原则，促进国民经济的绿色化和水资源管理的现代化。依靠水价改革这一共同的推动力，推动水资源和水环境管理在共同目标下形成新运行机制。
4. 现代环境理念指导水资源与水环境管理思想境界全面提升
现代环境理念之一：人与自然和谐共处反对人定胜天
1958年大炼钢铁是我国人定胜天思潮影响的开始，钢没有上去，污染遍地，生态破坏遍地，发展到后来的以粮为纲，围湖造田、毁林造田，加剧了水土流失和湿地破坏，水资源的优化调控则无从谈起。
在我们关注美国充满生机的密西西比河，变成死寂之河之时，应该深思都江堰留给我们的水利工程经验；应该思索淮河流域4000多个节制闸的调度理念；应该重视海河流域70%开发利用率的教训。
现代环境理念之二：发展要有环境目标，不能仅有经济目标
江总书记发展了国外政治家的观点，提出“发展要有人文目标，资源目标和环境目标”。开发利用水资源的工程也不能仅有经济目标，需要重视水利工程的外部不经济性，更需要将各个经济项目的环境成本内在化，特别要按照江总书记综合决策的要求，把战略环境影响评价和项目的生态效应评估做好，避免在部门执法权限和范围的争论中，忽略了发展的环境目标。
现代环境理念之三：保障国家环境安全
水资源的欠缺和跨国争夺，水污染成灾和由此引起的多项国际履约任务，都是国家环境安全的重要因素。入世之后，仅仅几个月，我国水产品60-70%因氯霉素超标受阻，反映了水产品基地污染的后果。中国1/2饮用水源地，一项或两项指标超标，已直接影响公众健康。这是我国水资源管理和水环境管理全面提升水
平的压力和动力。
现代环境理念之四：以人为本，把提高公众生活质量作为决策之本，需要各行各业实现环境化、人性化水资源管理，也需要研究全部开发利用活动对公众生活质量管理的积极影响和负面效应，使决策融于公众的长远利益之中。
正是这四大现代环境理念，孕育了生命周期评价、关注生态环境影响而不仅仅是污染、重视相关方、建立内部审查、约束、完善机制等环境管理新思维。在我们跨越国外150年历经的水质黑臭、重金属污染、水体富营养化和有机毒物四代水环境问题的同时，我们还要通过水资源的优化调控，实现战略资源的优化调配。共同的任务需要现代理念的指导，需要把管理新思维作为武器。现代科学技术使我们有条件不重复国外在技术落后时所历经的弯路，我们也有可能利用“后发”优势，实现水资源和水环境管理的跨越式发展。重要的是各尽其责，携手共进，共同走好“生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”对此，让我们满怀信心和期待。
报告人简介：
夏青，中国环境科学研究院副院长兼总工程师，研究员。1978年起，开拓了中国水环境容量、污染物总量控制研究，是环境规划、环境标准、环境标志领域的著名专家。主持了长江、黄河等五大流域水污染防治规划；担任了淮河、太湖、南水北调东线治污规划技术总负责；参与制修订国家地表水环境质量标准，建立并完善了中国水环境分类管理系统；指导建立了世界最大的中国水环境功能区划地理信息系统。担任多项国家科技攻关课题、专题负责人，并多次荣获国家和省部级科技进步奖；出版专著20部；国内外发表学术论文一百余篇；培养博士，硕士11人。现任中国环境标志产品认证委员会秘书处主任。