PPP项目支付违约频发 政府承诺函该如何立法

见习记者 吴敏 北京报道

根据财政部网站数据，截至2016年6月末，我国入库PPP项目达到9285个，总投资额10.6万亿元，已落地项目619个，投资额1万多亿元。但在存量PPP项目中，有相当一部分是失败的，不仅如此，在推进PPP项目合作发展过程中，政府信用违约一直是PPP落地的一大阻碍。

一位不愿具名的业内人士向记者表示：“目前PPP还未立法，缺少法律保障，大多数都是政府的承诺函，政府在推动。所以推出来的项目多，但是做的少。或者做了项目，政府无法按照合同完成支付义务。关键还是法制健全与否的问题。”

立法问题有待解决

对此，上海建纬（北京）律师事务所主任谭敬慧表示，在PPP两法合一里面最重要的是建立一个行政权力，发改委将这种模式称为特许经营模式，而财政部更多的是从经济模式角度出发，推动政府和社会资本合作模式，并没有突出其中的行政许可问题。所以第一，要解决共识问题。在行政行为上，需要设立一个行政权力。第二，如何界定某一个行政行为缺失造成的影响。由于PPP项目牵扯到一系列的合同，某一个行政行为的缺失，会导致后面一系列行为的效率问题。第三，PPP合同的性质。最高人民法院去年明确特许经营协议是行政协议，但没有明确PPP合同的性质，未来PPP合同的争议解决，是按照行政协议纠纷来解决，还是按照平等主体之间的民事争议性质去解决，比如违约求偿问题，工期延误的索赔问题。如果一部分争议的解决可以归于民事争议，那么就可以通过仲裁解决违约纠纷，也就是我们所讲的PPP合同的可仲裁性问题。

记者注意到，11月27日国务院发布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中称，大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

对此，谭敬慧表示，针对地方政府在PPP项目中的支付违约，可以通过行政诉讼的方式去解决，已经有很多社会资本通过诉讼使地方政府完成支付的案例。成熟的社会环境下，政府上被告席也无可厚非。

财政部副部长张少春也曾说道，从国际经验看，重诺履约的市场环境，是顺利开展PPP的前提和保障。

应当因地制宜

基础设施和公共服务类项目是一个跨界、多专业和全产业链整合的庞然大物。融资模式研究必须因地制宜。谭敬慧向记者表示，PPP项目应该根据不同城市的财力、资源、政策机制等情况，综合考量交通、市场、政策等关键因子，设计合理的投融资模式。一些城市的产业经济发展在未达到一定体量的时候，是不宜大规模推行PPP模式的。

值得一提的是，财政部21号文第二十五条规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

谭敬慧对此表示，这个观点就是适度控制财政投入的规模。一般公共预算低就说明税收低，这个城市的经济活力不够，产业发展不够。在产业发展没有达到一定旺盛程度的时候，是不宜去匹配更大的基础设施和公共服务设施的。社会资本各方都应该对PPP项目整个的建设和运营达成共识。

此外，财政部113号文件指出项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。如果不因地制宜进行合理的融资规模设计，盲目跟风开展PPP项目，最后依然会演变成政府兜底。

现在有一些金融机构，通过结构化融资以及资产证券化产品来进行融资，把社会闲散资金集中起来，发基金、保险、理财等产品，在设立这些基金产品之后，将资金投入项目端。值得注意的是，这些产品太多了，用的是老百姓散户的钱，所以这个行业不能变成泡沫。

国有企业还是民营企业

PPP全称Public-Private Partnership，狭义PPP是指政府与私人部门之间共同设计开发、共同承担风险、全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。但在此轮PPP项目中，国企占据了主角位置，也一直是各界专家学者讨论的重点。根据财政部PPP中心数据，截至2016年10月，社会资本参与方面国企占比55%，民企占比36%，非国企合计占比45%。

谭敬慧向记者表示，国有企业唱了重头戏这并不奇怪，第一，趋利性。PPP项目强调的是非暴利原则，但民营企业资本一定是逐利的，利益驱动他是不是一定要去做。第二，金融机构的信用积累。民营资本没有金融机构做支撑，拿不到便宜的钱，投资回报率低。第三，活力。PPP项目是要通过社会资本引入一种活力，民企要展示他的高效、高技术性、产品的专利等各种优势，然后以产品的优势平衡资金的劣势，但传统基础设施领域和公共产品服务领域真正有活力的民营企业并不多。同时，PPP项目都是规模比较大的基础设施项目，如轨道交通、管廊项目，民企本身在技术专利上就没有先进性。但是国有企业不追求太高的收益，他是在保值增值的基础上完成他的社会责任，得到一种均衡发展。

目前，在水务PPP项目合作上，就有非常好的民营企业走在前面，因为他发展的时间长，外企进来的时间也长，可以引进很多先进的技术。但像轨道交通这种项目，民企就不具备竞争实力。

最后，谭敬慧说道，只要能够充分竞争，名字叫什么不重要，关键是能不能得到效率的提升。