小额贷款公司监管的现行机制研究

２０１２年１１月总第２２４期第１１期

学术交流

ＡｃａｄｅｍｉｃＥｘｃｈａｎｇｅ

Ｎｏｖ．，２０１２

ＳｅｒｉａｌＮｏ．２２４Ｎｏ．１１

小额贷款公司监管的现行机制研究

凌海波１’２

（１．浙江大学管理学院，杭州３１００５８；２．浙江金融职业学院金融系，杭州３１００１８）

［摘要］结合浙江监管实践，在系统总结浙江小额贷款公司现行监管机制和分析当前监管存在主要问题的基础上，提出监管机制的优化对策。即以省工商局直属分局为主体，系统建立专门监管机构，向联席会议负责；基于县域贷款性金融公司身份定位，以非审慎监管为理念，制定监管核心准则；推进小额贷款公司协会工作，发挥行业自律和社会监督功能，营造良好监管环境。

【关键词¨、额贷款公司；浙江；监管

［中图分类号】Ｆ８３０．３４［文献标志码］Ａ［文章编号］１０００—８２８４（２０１２）１１—０１２５—０４

一、引言

小额贷款公司是我国小额信贷正规化、制度化发展阶段的县域金融制度的创新，是民间资本进入金融领域并促进区域经济发展的新途径。为推进和规范小额贷款公司发展，２００８年５月，中国银监会、中国人民银行联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），允许社会资本出资建立“只贷不存”的小额贷款公司。在利好政策的推动下，小额贷款公司试点在全国多个省份展开，浙江较为典型。根据中国人民银行（２０１２年上半年小额贷款公司数据统计报告》，浙江省共设立小额贷款公司２０９家，实收资本总额４２４．６３亿元，贷款余额６２６．８５亿元，位列全国第二。试点实践表明小额贷款公司在规范民间借贷行为、改善县域“三农”和小企业等弱势群体金融服务、培育竞争性农村金融市场、促进农村金融改革等方面取得了明显成效，金融补缺效应明显，小额贷款公司有其特定的存在价值与发展空间。

《指导意见》将小额贷款公司的试点审批和监管权下放给地方政府，地方政府为了稳步推进小额贷款公司试点工作，也纷纷配套制定了实施细则和暂行管理办法，其中包含小额贷款公司的相关监管办法，如《浙江省小额贷款公司试点暂行管理办法》（２００８年７月）、《浙江省小额贷款公司日常监管暂行办法》（２００９年５月）、《浙江省小额贷款公司融资监管暂行办法》（２０１２年２月）等。可见，

［收稿日期］２０１２—１９—２０

小额贷款公司的监管工作受到了地方政府的高度重视。随着试点工作的开展，理论界对我国当前小额贷款公司监管实践也展开了研究。相关研究主要探讨三个方面的

问题：一是要不要监管，监管的尺寸。从有利于处于初创

阶段的小额贷款公司快速发展来看，刘澄清认为采用审

慎监管的时机并不成熟。从监管机构与小额贷款公司监

管博弈的现实结果来看，市场准入标准大幅提高，“支农支小”初衷出现了偏差，地方监管部门基本上都对小额贷款公司采取了审慎监管的模式，设定了类似金融机构的监管办法，不合理的金融安全顾虑带来的是层层加码的严格监管，应予以摒弃。可见，着眼于小额贷款公司的健康发展，非审慎监管受到学术界和实务界的较高认可。二是当前监管存在的主要问题。小额贷款公司的身份定位和监管主体的监管权存在法律依据不足或缺失，县（区）政府缺乏胜任运营监管的专业能力，小额贷款公司由谁监管、依据什么监管、怎样监管等问题仍未解决；三是监管体制。各地方政府将监管权基本一分为二，准人监管由省金融办负责，而运营监管则由县（区）政府负责。杨骏认为地方监管有利于因地制宜和监管创新，但有必要建立中央层面的监管机构协调鹪决全国性问题，鉴于监管的“各自为政”及其衍生的监管问题，并基于小额贷款公司非银行业金融机构的实质身份，应由银监会履行监管职责，但银监会放弃了监管主体的职权。施其武、钱震宁在分析了自上而下成立专门监管机构、地方政府有

［基金项目］２０１０年浙江省科技厅软科学重点项目“小额贷款公司可持续发展研究”（２０１０Ｃ２５０３１）；２０１０年浙江省哲学社会科学规划项目“小额信贷机制创新与模式推广研究”（１０ＣＧＹＤ４６ＹＢ）

【作者简介】凌海波（１９８１一），男，安徽无为人，博士研究生，讲师，从事农村金融理论与政策研究。

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关部门履行监管职责、银监会全面负责监管及中央地方双层监管等四种监管体制的优势和难点后，倾向于最后一种监管体制以优化小额贷款公司监管工作。

可见，已有研究对小额贷款公司该不该监管、监管尺寸、监管体制和当前监管存在的主要问题等进行了较为深入的分析，在很多方面形成了较为一致的观点，为进一步研究奠定了良好基础，但针对特定省份小额贷款公司监管的系统研究还基本没有。浙江小额贷款公司发展较快，且具有良好的发展后劲，监管工作也走在全国前列，系统研究浙江小额贷款公司监管机制、优化监管工作对小额贷款公司行业稳健发展具有重要的现实意义。

二、浙江小额贷款公司现行监管机制

依据２００８年７月《浙江省小额贷款公司试点暂行管理办法》、２００９年７月《浙江省小额贷款公司日常监管暂行办法》至２０１２年２月《浙江省小额贷款公司融资监管暂行办法》及期间的其他相关政策文件精神，对浙江省小额贷款公司现行监管机制的主要方面总结如下：

（一）监管机构组成与职责

遵照《指导意见》，浙江省人民政府成立金融工作领导小组办公室（以下简称省金融办）牵头负责全省小额贷款公司试点工作的组织、协调、规范和推进工作，并会同省工商局、银监局和人行杭州中心支行建立联席会议，共同制订小额贷款公司试点工作实施意见及管理办法，审核申报方案，沟通信息及指导县一级政府及相关部门做好监管和风险处置工作。省级和地市级工商行政管理局负责辖区内小额贷款公司的登记管理指导工作，县一级具体负责辖区内小额贷款公司的登记，并承担日常监管，省工商局成立直属分局具体分管。银监部门监管小额贷款公司向银行业金融机构融资行为及非法集资或非法吸收公众存款行为，并协同公安机关查处。人行分支机构负责监管小额贷款公司的贷款利率、资金流向等。需要强调的是，县一级政府是辖区内小额贷款公司监管和风险处置第一责任人，并组织工商、公安、银监、人行等职能部门协同监管。

（－－）市场准入监管

在注册资本金方面，小额贷款公司设立为有限责任公司的，注册资本不得低予５０００万元（欠发达县域不低于２０００万元），设立为股份有限公司的，注册资本不得低于８０００万元（欠发达县域不低于３０００万元），远远高于５００万元的最低要求。２０１１年１０月，浙江省《关于深入推进小额贷款公司改革发展的若干意见》鼓励已设立小额贷款公司增资扩股，取消注册资本上限，并将主发起人及其关联股东首次入股比例上限由２０％扩大到３０％；在机构设置方面，允许符合条件的企业到本市欠发达县域主发起设立小额贷款公司，支持在国家级和省级高新技术开发区设立小额贷款公司，在同城范围内设立分支机构等；在业务方面，２００９年５月，浙江省《关于促进小额贷款

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公司健康发展的若干意见》对考核优秀小额贷款公司，除小额贷款业务外，可开展票据贴现、资产转让等新业务试点，２０１１年ｌＯ月起，进一步鼓励小额贷款公司与银行机构开展信贷业务合作，与其他金融机构开展保险代理、租赁代理、基金代理等业务合作。

（三）融资与利率监管

非法集资带来的金融风险是小额贷款公司监管的一个核心问题。２０１２年２月，出台《浙江省小额贷款公司融资监管暂行办法》，支持银行业金融机构与小额贷款公司开展资金批发与小额贷款零售业务合作。对坚持服务“三农”和小企业、合规经营、风险控制严、利率水平合理的小额贷款公司，其融资比例由原先资本净额的５０％放宽到１００％，资金来源渠道主要包括：向银行业金融机构融资、向主要法人股东定向借款、本市范围内小额贷款公司之间的资金调剂拆借，对连续两年考评优秀的小额贷款公司还可与银行业金融机构、地方金融资产交易平台合作开展资产转让等业务、不超过资本净额５０％的回购式资产转让业务，并鼓励通过境内外资本市场上市融资。上述融资方式必须接受工商部门监管，并定期反馈给省小额贷款公司试点联席会议成员单位；在利率方面，小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，即人行公布的贷款基准利率的４倍，下限为贷款基准利率的０．８倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。

（四）风险防范与退出机制

在风险防范方面，一是提高小额贷款公司风险防范意识，防止片面追求短期利益，并对小企业贷款和涉农贷款应税前全额计提拨备损失准备金和参照农村合作金融机构的标准计提呆账准备金。二是建立公共服务平台，充分发挥小额贷款公司协会的作用，加强行业自律管理，支持小额贷款公司加入人行的征信系统。三是落实地方政府风险管理职责，要求县一级政府明确专门的金融管理部门，并配备必要的人员，切实履行风险管理和处置的职责，各地市级政府相关部门加强督查与指导，并定期将本市小额贷款公司运行情况报送省小额贷款公司试点联席会议办公室；在退出机制方面，对审计、考核和日常监管中发现重大违纪违规行为或重大经营风险的，严肃查处，责令其停业整顿。对确实经营不善、风险较大、严重影响金融秩序、损害社会公众利益的，对其实施关闭清算等市场退出措施，或由实力强、经营规范的优秀小额贷款公司收购兼并。

三、当前小额贷款公司监管的主要问题

（一）多头监管体系的固有弊端

浙江省小额贷款公司监管和其他参与试点的各省（市、区）一样，也是采用省县两级监管，县一级政府是风险处置第一责任人。监管机构包括省金融办、工商局、银监局、人行、公安局等，监管工作由省金融办牵头、各有关

部门参与的跨部门联席会议承担。这种形式在试点初期具有一定的合理性，但容易带来多头监管问题。联席会议各自成员单位监管职责的片面性容易产生过度监管与监管缺位并存，多部门监管既增加了协调难度和监管成本，又降低了监管效率和影响了监管效果。更为严重的是，监管机构在部门利益的压力和影响下，可能为争取监管权限和监管资源，形成所谓的“地盘之争”，降低整体监管水平。同时，小额贷款公司面对多头监管，可能面临监管部门的多重审查带来的较高监管应对成本，也可能无所适从，从而干扰小额贷款公司的正常经营，危害其长远发展。

（二）相对欠缺专门监管能力

我国的小额贷款公司以发放小额贷款为主要业务，并可以不断开拓其他非存款类金融业务，具有显著的金融属性。鉴于小额贷款公司相对于其他一般工商企业的特殊性，监管的专业性较强，需要具备专业知识技能和经验丰富的机构和人员才能胜任。当前的监管体系中以金融办和工商行政管理局等政府行政机构为主体，其中工商行政管理局负责日常的运营监管。从国际经验来看，这种对所有企业进行监管的政府机构通常在金融监管的专业能力、组织机构和人员保障上都相对不足。显然，县一级政府及其领导下的监管机构并不具备这方面的专门监管能力。因此，目前的日常监管专业性不足，缺乏监管经验和手段。况且，随着小额贷款公司数量的增加，这种监管体系也将更加缺乏长期履行系统性监管的专门能力。

（三）长期审慎监管并不合适

《指导意见》要求县一级地方政府是小额贷款公司风险处置的第一责任人，鉴于历史上农村合作金融基金会的经验教训，为了保证试点工作的顺利开展，地方政府丝毫不敢懈怠。其主导下的监管部门基本参照银监会（人民银行）的有关政策及省内金融政策，设定类同于银行业金融机构监管的具体措施，对小额贷款公司采取了审慎监管。从国际小额信贷机构的监管理论和实践来看．只有当信贷机构拥有需要被保护的储户时，才需要审慎监管措施。目前，我国小额贷款公司的经营资金主要来源于追求利润的私人部门和商业贷款，而不涉及储蓄存款。况且，审慎监管对监管机构的专门能力和监管成本等均

要求较高，而小额贷款公司相对于银行来说，资产规模太

小，审慎监管不具成本效益。故从我国小额贷款公司的特性来看，长期审慎监管并不合适。

（四）实质的金融身份并不完整

《指导意见》将小额贷款公司定位是从事县域小额贷款业务的工商企业，虽有从事货币放贷之实，却未明确其金融属性。各地方政府在规范和指导小额贷款公司的实践中虽有对其身份的认定，如浙江省《关于深入推进小额贷款公司改革发展的若干意见》将小额贷款公司界定为金融性贷款公司及服务县域“三农”和小企业的新型农村

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金融组织，但对实质的金融身份认定缺乏法律依据，没有金融许可证，进而在金融维权、税收征缴等方面不能享受同类金融机构的优惠条件，不能获得相关补贴，融资成本也相对较高。虽然浙江省出台指导意见要求各地政府和有关部门在小额贷款公司办理工商登记、税收征缴等事务时参照银行业金融机构对待，全额补助经营业绩优良的小额贷款公司的营业税和所得税地方留成，但仅是临

时陛扶持政策，实际落实也存在差距。这种金融身份的

不完整也给监管措施的执行带来随意性，也是造成多头监管及其监管合法性问题的主要原因。

四、小额贷款公司监管机制优化

（一）以省工商局直属分局为主体，系统建立专门监管机构，向联席会议负责

为了从根本上解决当前我省小额贷款公司监管工作中存在的多头监管体系弊端和监管能力不足问题，有必要成立专门监管机构，主要负责监管工作，并通过系统化建设，形成省、市、县（区）三级监管机构体系，提高小额贷款公司监管能力。在《指导意见》的框架下，小额贷款公司试点工作主要由省级政府负责管理，银监会将监管工作也交给了地方政府，如何监管由省政府决定。对于不吸收存款的小额信贷机构，银监会可能没有闲置的能力或资源去执行监管。金融办是地方政府的附属机构，其职能定位是做好本行政区域内金融工作的规划、协调、服务及推广，在机构布局和人员配备上难以承担监管工作。

省工商局一直承担了我省小额贷款公司的日常监管职责，成立省工商局直属分局和小额贷款公司监管领导小组专门分管小额贷款公司及其监管工作，并依靠其系统优势，通过整合力量完成了省、市、县（区）三级监管工作的构建，搭建完成了小额贷款公司信息动态监管系统，已连续３年发布《浙江省小额贷款公司运行及监管报告》，多年来也积累了监管工作经验，提高了技术监管水平。可以说，省工商局在一定程度上已具有承担小额贷款公司专门监管的执行能力，且它还是小额贷款公司的注册登记机构，若在已有良好条件的基础上，以省工商局直属分局为主体，通过完善市、县（区）工商局相应部门设置和人力资源配备，进一步加强监管信息化能力建设，可以系统提高专门监管工作能力。省政府若能在赋予工商局日常监管权的基础上附加审批监管权，一方面可以避免多头监管体系的固有弊端，另一方面可以实现省工商局监管工作的权责对等，有利于进一步降低监管成本，提高监管效率和效果。而且，省工商局以直属分局为主体组建我省小额贷款公司专门监管机构对现行监管体系的

震动最小，相对金融办和银监局来说，更具有现实的可行

性。联席会议具有在小额贷款公司监管工作中的协调和监督优势，省工商局直属分局的监管工作一方面需要与人行、银监、财政、公安等部门加强协调，另一方面联席会议也可对其监管工作发挥监督，构成制约机制。故小额

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贷款公司专门监管机构应向联席会议负责。

（二）基于县域贷款性金融公司身份定位，以非审慎监管为理念，制订监管核心准则

我国小额贷款公司实质上是从事县域范围内的小额贷款业务，在追求商业可持续的同时，对符合政策预期的贷款业务可获得政策性补助。浙江省在已出台的文件中将小额贷款公司定位为县域贷款性金融公司。根据当前我国小额贷款公司发展所处的阶段和目标，县域贷款性金融公司的身份定位是相当合适的，需要加以完善的是赋予小额贷款公司完整的金融身份定位所应有的权利和

义务，给予同类金融机构的同等发展条件，发挥好信贷功

能，并以此作为监管的核心目标和评价的核心标准。参考微型金融监管较为成功的国际经验，其监管制度的建立都倾向晚于（而不是早于）微型金融业发展的步伐。根据我国小额贷款公司的身份和发展定位，只需实施非审慎监管，减少监管资源耗费并保护小额贷款公司活力。

小额贷款公司不同于发放小额贷款的银行业金融机构，监管机构必须对传统银行监管准则进行相应调整才能得以胜任，应以非审慎监管为理念，制订监管核心准则。就浙江省来说，在市场准入方面，可以降低现行的最低注册资本金要求，不设上限，扩大投资人的自主决定权，但从事小额信贷业务要审批注册；在利率方面应采用市场机制，上限不超过高利贷的法律设定，对于享受政府补贴的小额信贷业务，其贷款利率要设定最大上浮比率，兼顾小额贷款公司设立初衷的社会目标；在借人资金方面，要发挥借贷市场的信用交易功能，由融资提供方通过借款合同和贷后管理对小额贷款公司借入资金进行风险控制，小额贷款公司监管机构主要做好相关数据和信息服务工作；在税务和会计处理方面，参照同类功能金融机构的规定处理；在客户保护方面，规范额外收费项目和收费水平，打击暴力收贷等违法违规行为；在欺诈和金融犯罪方面，适用银行监管的法律法规，重点监管和打击洗钱、非法集资等行为。

（三）推进小额贷款公司协会工作，发挥行业自律和社会监督功能，营造良好监管环境

做好小额贷款公司监管工作，除了发挥监管机构的职能外，营造良好的监管环境是一项重要的基础性工作。行业协会是为同业服务的自律性组织，也是与社会公众沟通交流的平台，在制定行业标准和规范、与政府、公众等其他主体沟通联系、反映会员诉求、提供行业信息和业务指导、维护正当竞争秩序等方面能够发挥显著作用。浙江省小额贷款公司协会由本省小额贷款公司自愿发

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起，已于２００９年１２月１５日正式成立，省内小额贷款公司基本都是协会会员，目前会员单位接近２００家，已形成一定的规模，协会做好各项工作和服务已具有规模效应，在一定程度上具有成本效益优势。就服务行业监管来说，小额贷款公司协会应主要发挥完善小额贷款公司治理和监管方面的服务职能，营造有利的市场经营环境，提高行业企业经营管理水平和风险防控能力。如统一规范小额贷款公司的资金管理、风险拨备、风险补偿等内控制度建设；收集、分析和发布相关数据和资料，做好小额贷款公司信用评级、资产评级、业务监管和信息披露等公共服务，及时发现风险隐患；借助各种媒介广泛宣传小额贷款公司及其业务范围，收集和反馈社会监督意见；发挥协会对小额贷款公司会员单位的经营绩效评价作用，并以此作为获得政府扶持的参考依据。总之，应充分发挥小额贷款公司协会的行业自律和社会监督功能，营造有利的监管环境，进一步降低监管成本，提高监管效果。

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（责任编辑：崔家善］

小额贷款公司监管的现行机制研究

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凌海波

浙江大学管理学院,杭州310058;浙江金融职业学院金融系,杭州310018学术交流

Academic Exchange2012(11)

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