量刑建议的意义
论量刑建议制度的意义
谢鹏程
原连载于《检察日报》2001年8月14日和17日第三版
量刑建议制度是一项符合我国司法改革方向的、具有重大而深远意义的制度创新。它不仅有助于从程序上保障量刑公正，而且有助于提高诉讼效率，节约司法资源，促进检察官管理，提高办案质量，强化控辩双方的诉讼职能。
一、量刑建议制度是从程序上保障量刑公正的良策
我们刑法规定的量刑幅度一般都比较大，刑诉法规定的量刑裁判程序也比较封闭。在这种情况下，公诉人向法庭提出量刑建议，乃至由此引起被告人和辩护人的答辩，可以帮助法庭全面了解案情和量刑的合理界线，提高量刑程序的透明度和量刑的可预测性。正如某区法院的一位副院长所说：“如果大家都出于公心，公诉人提出量刑建议是一件好事。” 量刑建议给法庭量刑裁判提供了建设性的参考意见。公诉人在量刑裁判以前的某个诉讼环节，如在起诉书中、在法庭辩论阶段或者在发表公诉意见时，在综合考虑被告人的犯罪事实、性质、情节和刑事政策以及相关案例的基础上，依法就适用刑罚包括刑种、刑期、罚金数额及执行方法等提出建议。这对于法庭作出量刑裁判是一种建设性的参考意见。本质上，量刑建议权是公诉权的一部分，是一种司法请求权，虽不具有终极性，但在刑事审判中起着承前启后的作用，是国家实现刑罚权的一个不可缺少的环节。相应地，量刑裁判权则是审判权的一部分，是一种司法裁判权，只有法院才能决定被告人适用的刑罚。检察机关的量刑建议权与审判机关的量刑裁判权都涉及量刑，但它们是两种不同性质、存在于不同诉讼环节的权力，不仅可以并行不悖，而且可以相辅相成。进一步言之，如果公诉人在法庭辩论或此前的某个诉讼环节就提出量刑建议，辩方还有机会对公诉人的量刑建议进行充分的答辩，提出不同的量刑意见和理由，法庭更能全面了解量刑的各种情节，形成更加明确而公正的裁判意见。客观上，量刑建议及有关辩论必将促进当庭宣判率的提高，减少在量刑裁判环节上舞弊的机会。
量刑建议制度在一定程度上提高了量刑裁判的透明度和可预测性。目前，法院的量刑过程是刑事司法中比较严重的黑箱操作。虽然公诉人提出具体的量刑建议本身并不能直接监督和制约法院的裁判，法院也没有义务必须接受量刑建议，但是，它有助于打破量刑的黑箱操作，给控辩双方以发表量刑意见甚至进行辩论的机会。这实际上增设了一个公开的量刑听证环节，从而提高了量刑的透明度，把量刑置于一种无形的监督之下，使量刑裁判权的滥用难以藏身。随着我国加入国际贸易组织（WTO），关贸总协定中的透明度原则明确要求法院的所有判决不仅要公开，而且要便于查阅。这就给援引案例创造了有利条件，控辩双方都有权援引先例证明自己的量刑意见的合理性，法庭如果要做出相反或不同的判决，就应当说明理由。这实质上调动了控辩双方的力量共同探索量刑的合理界线，使他们在一定程度上参与了量刑裁判意见的形成。这不仅从程序上有力地保障了量刑公正，而且增强了量刑裁判的说服力，有助于消除诉讼各方乃至社会对量刑裁判之合理性的怀疑。
二、量刑建议制度是促进节约司法资源、提高诉讼效率的基石
北京市某区检察院检察长讲过这样一个故事：他曾陪同韩国检察代表团旁听了一起刑事案的审判，自觉公诉人表现不错，一切皆在意料之中，庭审仅用了三个小时。当他问外国客人感觉如何时，不料这位外国客人疑惑地反问道：“这种被告人认罪、证据确凿的案件在我们韩国只需要半小时即可审判完毕，为什么你们要用半天时间呢？”据说，这是我国试行
被告人认罪案件程序简化改革的起因和由来。然而，被告人认罪案件的程序简化必须以检察机关享有量刑建议权为前提，否则，法庭在没有充分听取控辩双方的质证、陈述和辩论的情况下，凭什么作出定罪和量刑的公正裁判呢？只有当最了解案情的控辩双方在定罪和量刑两个方面的意见或预期没有实质性差距的时候，被告人认罪案件的程序简化才是现实的。
我们不妨再来看一看美国辩诉交易的由来：在20世纪中叶以前，美国司法系统一直面临着三大困境，一是待审的案件堆积如山，二是司法的费用使财政不堪重负，三是无罪判决率居高不下。辩诉交易自20世纪20年代开始兴起，但是直到60年代中期才得到联邦最高法院的认可。此后，全部刑事案件包括联邦的和州的刑事案件的90％是通过辩诉交易解决的，对于解决美国司法系统面临的困境起着巨大的作用。在1971年的Santobello v. New York判例中，美国最高法院进一步承认辩诉交易是“司法管理的一个基本因素”。其实，在辩诉交易中，检察官并不能保证被告人一定会得到某个具体的定罪和量刑，他只能向法庭提出某种定罪建议和量刑建议；法庭也没有义务一定要接受检察官的定罪建议和量刑建议，尽管它在一般情况下会接受。那么，我们离辩诉交易到底有多远呢？除了一些具体的制度安排（如限制性规定和要求）之外，实质上只有两步之差：一是确认检察机关享有量刑建议权，二是法官享有决定适用“特别简易程序”（即比现行的简易程序更为简单的程序，类似于美国的辩诉交易确认程序）的权力。至少在当前，我国的刑事司法系统还没有遇到像美国刑事司法系统所曾经面临的那种困境，因而没有实行辩诉交易的迫切要求。但是，这并不等于说，我国现行的刑事诉讼程序这种均衡地使用司法资源的作法是合理的、有效率的。
庭审制度的改革初步确立了对抗制模式，是刑事司法制度改革的一个非常好的起点，但是，庭审制度的改革还没有完成。自实施修订后的刑事诉讼法以来，围绕着控辩式庭审方式的实行，带动和引起了一系列司法改革，如推行主诉检察官制度等，也使如何合理使用有限司法资源的问题逐渐走入了关注司法改革的人们特别是关注检察制度改革的人们的视线。随着司法官员人数的裁减和素质的提高、司法官员职业保障的加强以及刑事案件数量的上升，提高刑事司法效率的呼声就会逐渐高涨。这就决定了我国刑事司法制度改革的基本方向是突出程序公正的价值，一方面要简化大部分被告人认罪案件的审判程序，另一方面要完善和健全少数疑难刑事案件的审判程序。量刑建议制度的实行将为我国刑事司法改革的发展，特别是提高刑事司法效率，创造有利的条件，提供改革的契机，奠定理论和制度的基石。
三、量刑建议制度是促进检察官管理、提高办案质量的有效机制
检察机关享有量刑建议权，并不是简单地扩大了检察机关的自由裁量权，同时也强化了检察机关内部的监督制约机制。正如一位进行过量刑建议试验的检察长所说：“对于检察官来说，量刑建议制度是一把双刃剑，监督别人，也使自己受到监督。”
从检察系统探索量刑建议制度的实践来看，不论是浙江省瑞安市检察院的“判前预测”，还是江苏省常州市检察院的“量刑意见”，乃至北京市东城区检察院的“量刑建议”，它们都是围绕着加强检察机关内部的管理展开的，或者说，它们的基本动机之一就是要寻找激励和考评检察官的机制。实际上，量刑公正在很大程度上是检察机关推行量刑建议制度的旗帜和理由，而不是直接原因。换句话说，量刑建议制度最初的矛头是指向检察官的，而不是指向法官的。
量刑建议在多大程度上可以作为考评检察官的依据呢？或者说，量刑建议的效果与检察官的业绩究竟有多大的相关性呢？这是一个有待于进一步研究的问题，笔者认为，它作为考评依据主要取决于我们如何确定公诉人量刑建议的合理性、法庭量刑裁判的公正性和检察机关的容错标准等三个相互关联的因素。相对来说，容错标准比较容易确立，譬如刑种不变、有期徒刑的误差在3年以内等；但是，量刑建议本身的合理性和量刑裁判的公正性则是难以测评的，由个人来测评就几乎等于赋予个人以专断的权力，由某个组织来测评又极大地提高了测评的成本。依笔者之见，量刑建议的合理性和量刑裁判的公正性可以综合起来考虑，从
统计学意义上确定它们各自的合理性。例如，一个检察官在一年之内提出的若干量刑建议完全被采纳的比率是多少，误差率是多少，这大致可以确定检察官的量刑建议乃至整个公诉工作的业绩；用同样的方法，我们也可以反过来测评某个法官的工作业绩。而且，如果要搞测评的话，我们就应当作检察官和法官两个方面的测评，以加强相互配合和监督，而不是片面地测评检察官，以免检察官完全处于被动的地位。
即使我们不把量刑建议的准确率作为考评检察官的标准之一，量刑建议权的行使也有助于提高检察机关的办案质量和检察官的素质。要对某个案件提出量刑建议，公诉人就要全面掌握案情，熟悉法律和刑事政策，了解以往的有关案例，在斟酌量刑建议时，既要维护量刑标准的统一性，又要努力达到量刑的个别化。量刑建议的采纳与否、合理与否，对主诉检察官的信誉多少有一定的影响，起码影响到“面子”。这就必然地使办案责任具体化、明确化，客观上加重了检察官的责任，促使检察官尽快提高自身的综合业务素质，激励检察官更加全面地、具体地研究案件事实以及定罪和量刑各个方面的问题，尽其所能地保证办案质量。
量刑建议制度内在地包含着对检察机关抗诉的制约机制。不实行量刑建议制度的时候，公诉人对各个案件一般也有个量刑预测，但是，这个预测是非正式的、口头上的或个人的。这就可能出现两种滥用抗诉权的情况，一是在检察机关内部的领导有不同看法或临时想干预某个案件时，不管公诉人自己当时的量刑预测如何，是否合理，都要提出抗诉；二是公诉人明知法院的量刑与自己的量刑预测有相当大的差距，但是为了掩饰自己的过错或疏于职守，故意不提出抗诉。实行量刑建议制度后，检察机关在作出抗诉或不抗诉决定之时，就必须考虑检察官在法庭上正式提出的量刑建议，如果没有较大的出入，又没有特别重大的情况发生，就不能以量刑不当为由提出抗诉，更不能因为哪位检察长或副检察长个人觉得不满意就随意抗诉，从而排除检察机关在抗诉标准上的随意性。
四、量刑建议制度是强化控辩双方诉讼职能的契机
检察机关享有和行使量刑建议权对于刑事诉讼程序的直接意义在于，它启动了一个量刑听证程序，不仅有助于提高量刑的透明度，而且强化了控辩双方的诉讼职能，进一步加强了法庭上控辩双方的抗辩性，扩展了意见竞争的范围即量刑辩论。我们知道，修订后的刑诉法确立了控辩双方在法庭上的平等性和抗辩性。相对于加强平等性和抗辩性而言，扩展意见竞争的范围具有更大、更实质性的意义，因为平等性和抗辩性主要是一种条件和环境，而竞争范围则涉及内容和实质。
刑事公诉权，即检察机关代表国家对罪犯进行追诉的权力，是检察机关的主要职权，它以维护国家利益和公共利益为宗旨，以维护法律的正确统一实施和司法公正为价值取向。从理论上说，量刑建议权是检察机关求刑权的一个必要方面。从实践上说，赋予检察机关以量刑建议权，不仅会充实公诉权的内容，而且有助于检察机关找准自己的位置，充分发挥其在刑事司法中的应有作用。量刑建议制度将在如下两个方面加强检察职能：一是刑事政策的制定和适用。检察机关对国家刑事政策的制定（当前我国刑事政策主要由检察机关以外的其他部门制定的作法不符合国际惯例）和适用都负有重大的责任。量刑建议是反映和体现国家在特定时期的刑事政策的重要途径之一，并借以对预防犯罪发挥积极的社会影响。否定了量刑建议权实际上就几乎是否定了检察机关在刑事政策方面的应有职能。相反地，确认检察机关的量刑建议权就等于确立和加强了检察机关在刑事政策方面的制定和执行职能。二是法庭抗辩的强化。一旦公诉人提出具体的量刑建议和理由，辩护方就能够有效地开展量刑答辩，纠正控方量刑建议的不合理之处，也就自然而然的加强了法庭上控辩双方的抗辩性，特别是控方量刑建议能否被采纳的风险显著加强，这种责任设置必然会激发和强化公诉人的庭审应对意识和庭审效果意识。
自对抗制庭审模式确立以来，公诉人出庭支持公诉的举证责任和定罪风险都加大了，初步减少了庭审“走过场”的现象，但是，由于没有确认量刑建议权，法庭辩论仍然仅仅围
绕着定罪展开，虽然也有量刑情节的陈述，但是，没有具体的量刑意见和明确而系统的量刑理由，法庭辩论不能充分展开，法庭当庭宣判率仍然很低，部分程序虚置的问题依然存在。公诉人不提出具体的量刑建议，在量刑问题上躲躲闪闪，实际上使辩护方没有明确的批驳靶子，处于比较被动的地位，往往迫使他们通过幕后交易等不正当的途径来了解他们本来有权了解的量刑意见，扭曲了法定的诉讼程序，可能导致各种类型的司法腐败。律师是为社会提供法律服务的执业人员。在刑事诉讼方面，这种法律服务的质量和效果主要体现在法庭上同公诉人或自诉人进行辩论的力度以及法院最后作出的定罪和量刑是否合理、合法。实际上，大部分刑事案件的定罪问题没有什么争议，问题主要在于，在量刑情节和刑事政策的适用上发现公诉人的遗漏或错误，进行辩论，以争取法庭从宽处罚。只有公诉人提出量刑建议以后，律师才有量刑辩护的机会，公诉人提出量刑建议的诉讼环节越提前，律师量刑辩护的机会就越多、效果就可能越好。虽然，在法官享有决定适用“特别简易程序”的权力之前，换言之，类似于辩诉交易确认程序的简易程序建立之前，可能存在这样一种情况：公诉人提出的量刑建议越准确，律师辩护的余地就越小，作用也就显得越小。但是，只有在确认了检察机关的量刑建议权之后，才可能建立类似于辩诉交易确认程序的简易程序；一旦确立了类似于辩诉交易的简易程序，法律服务的质量和效果就更加明显，律师的作用和地位就会大大地加强。
虽然一些基层检察院试行量刑建议制度的实践目前遇到不少阻力，受到不同程度的挫折，但是，量刑建议制度毕竟是一项预防司法腐败，促进司法公正的有效制度安排。笔者相信，只要我们在现行法律的框架之内，以量刑公正为宗旨，本着务实与创新的精神，不断地探索和完善，在不久的将来，量刑建议制度一定会通过立法转化为我国刑事司法制度的不可或缺的组成部分。