何去何从话控规

何去何从话控规

WHERE SHOULD REGULATORY DETAILED PLAN GO

主持人：段 进

Mediator: DUAN Jin

段进

(中国城市规划学会理事，东南大学建筑学院副院长、教授）:

在我国控规是法定依

据，地位越来越高，从出让土地到执法督察等等各个方面都离不开控规，因此它也受到各方面的关注。记得上一次大连“控制性详细规划:问题与应对” 的自由论坛，会场爆满，有规划、管理、开发、政府等各方面的人员踊跃发言，讨论了很多问题与对策。几年过去了，今天的话题是“何去何从话控规”，说明在现实中，控规到底有没有发挥所期望的作用，如何编制控规才能增强科学性，以及控规能否具有法律所赋予的“权威性”和“严肃性”等问题依然存在。今天有来自各方面的嘉宾，大家围绕这个话题，把已经做过的研究和已有的思路和大家做个交流并展开讨论很有意义。控规何去何从涉及到许多深层次的问题，希望通过这次论坛能够把一些问题引出来，探讨一些实质性、深层次的问题。

吴唯佳

(中国城市规划学会常务理事、清华大学建筑学院城市规划系主任）:

控规与城市土地开发密切相关。我国行政管理

以审批为主，控规是城市建设的规划审批依据。为此，我想从控规的作用和改革方向两个方面说说自己的看法。

控规是一种针对城市开发的政策工具或手段，它可以用来反映政府推进和管理城市开发建设的意愿,也可以作为沟通政府与群众之间联

系的桥梁。控规属于公共政策,具有维护社会和谐、稳定发展的责任。

控规是一种保障公共利益，界定和规范市场开发、土地使用权利的规则。目前我们的城市开发由企事业、房地产等法人单位组织，多数采用大地块开发模式，功能区划比较单一。简单的开发组织，使得控规比较粗放，无法完整照顾最终用户的权益要求，难以成为规范土地使用权利的法则。

控规也与城市建设维护密切关联。城市政府是城市开发的组织和维护者，肩负有平衡成本和效益的责任。因此，控规不仅要为土地开发增值提供服务，也要为城市基础设施建设维护提供保障。但是，我国目前的控规可以为房地产增值提供舞台，却无法划定土地开发应该承担的城市基础设施用地或投资的份额,也没有规定以怎样的计费范围承担城市建设维护税费等等。

控规还涉及财富的积累。城市通过不断地产业升级，经济向外围扩散，带动了区域的发展。雅各布斯在她的《城市与国家财富》中指出产业的替代过程就是财富的积累。但我们城市的替代过程，多采用推平头式的开发模式，或者是拆了建、建了拆的折腾式改造模式。控规多有利于开发增值，难以为保护和积累服务。

控规决定土地开发的规模和强度,易于受到规划寻租的干扰。针对这种情况，2008年《城乡规划法》对控规的编制、修改、审批进行了严格的规定。为了减少难度，一些地方出现简化控规深度、淡化控规在开发强度性质和地块界限的要求、将这些控制下放到规划审批环节中去解决，以及控规沦为深化的分区规划的现象。

我们的控规何去何从？一般说来，世界上与我们的控规相近的规划类型大致有两种：一是英国的地方规划，二是德国的建设规划。英国的地方规划针对的是城市开发，它划定城市土地使用的政策区域，明确土地使用种类，开发强度，保

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主持人：段 进

(2010)12-0033-04【文章编号】1002-1329 【中图分类号】TU984【文献标识码】C【修改日期】2010-12-04

Annual Conf34

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护要求等。只有通过地方政府组织的规划审查，才能满足合法建设的法定要求。规划审查也是公众参与和利益协调的过程。德国的建设规划，划定了允许建设的用地边界，种类、强度、规模以及需要配套的基础设施，是所有建设必须服从的法律约束条件。与建设规划相适应，德国的民法通则中对地产使用权益关系进行了规定。

我们的控规与英国的地方规划相比，缺乏政策配套，以及规划审查和公众参与的行政协调机制；与跟德国比，粗之又粗，很难作为土地使用的权益依据，也没有明确具体的基础设施配套义务。 因此，我个人的看法是，控规不应该被视作是一项技术工具。控规改革有两个方向，其一是为政策调控或者分区的城市规划建设管理服务，改革的重点是完善以公众参与为核心的项目规划审批程序。其二是为利益协调或者规范政府与市场和个人的权益服务，控规向建设图则发展，改革的重点是完善与土地使用相关的法律法规制度。前者我们可以向英国地方规划学习，完善政策和建设审批程序，简化规划的刚性内容，控规向深化的分区规划发展，以更好地反映调控政策和政府在利益协调中的作用。城市规划建设管理的实际权限下放到规划审批中完成。后者我们可以向德国的建设规划学习，完善与城市建设相关的民法，根据土地利用实际情况，合理细化控规的刚性内容，以解决用地纠纷和城市维护的要求。同时，辅之以更好的外部保障，调解和保护土地使用权利、城市维护问题等等。

胡滨

(成都市规划设计研究院院长）：

从20世纪提出控规这个概念，后来慢慢变成规划管理的行政许可依据，逐渐从

一个大家认识上不统一到统一，到现在基本上全国各地都已经达成了一致。大约在2000年左右，全国各地开展了满覆盖工作。估计70%～80%地方已经实现了满覆盖，现在总体上进入了控规的调整阶段。现在经常把它分开看，可能有问题。

控规本质属性是一个公共政策，我认为有两个方面的意思，一个自上而下，一个自下而上。我认为满覆盖的问题只解决了一个自上而下，怎么落实总规确定的战略发展原则以及一些重大的设施等等问题，只走了第一步。我们在2000年之前做的控规满覆盖就是一个典型的自上而下的规划。但是对于自下而上，从何谈起？而控规调整，更多时候是一个自下而上的东西，我认为这不能变成两个不同的东西。满覆盖加上控规调整

才是一个完整的控规，才把自下而上的程序补完。这个角度来说，控规既要科学性，还要符合各方利益的博弈。所以，通过控规调整，可能需要补的课还很多。从满覆盖说，可能需要从控规的科学性，怎么让控规更加合理、科学来解决问题。控规调整来说，我觉得更多着力点应该在制度的构架，或者调整制度本身的完善和优化来想办法。满覆盖，应该是增加科学性；控规调整，更多需要从程序来完善。从控规本身来说，我认为控规调整存在一些问题。

首先，公众参与很长时间，公示30天，程序看似有了，解决了有无的问题。但总体来说，基本上属于你说你的，我做我的。控规本身是否实现了自下而上协商的过程？我认为在启动机制上，从源头开始就得有公众参与。现在是开发商委托，有这样那样的问题，应要求委托主体必须是市级部门或者市属开发公司，或者区政府，以此来解决公众参与度不够的问题。后来，我们发现这还是不够。其实，在控规调整中有四个角色，规划师、政府、业主(开发商）、相关的公众。公众参与应该从启动的时候就参与这样一个机制。仅规划师捍卫公众利益来维护利益是不够的，真正靠得住的是所在地区的公众。最近，各大城市关于变电站的问题，包括一些厌恶型设施的问题，所在地区的市民强烈关注，并积极参与到这个博弈中来。在启动机制上，就应该加入公众参与的元素。

其次，控规调整现在存在调整完以后，谁来定，定什么标准的问题，这也有不规范的问题。控规调整，我认为是控规满覆盖的一个补课，一个延续。控规本身调整的时候，也有一个裁决机制的问题。这个时候，还是需要引进公众。

第三，在控规调整的时候，规划师本身的角色问题。我记得深圳搞过一个社区规划师的试点，我觉得方向没有错。公众参与，光靠热情是不够的，需要能力和知识。社区规划师，可以解决控规调整过程四方的博弈力量均衡的问题。全国每年学规划的人有100多所学校在培养，社区规划师的来源不成问题。实实在在地参与才能解

决控规调整的质量问题，才能够做得好。

王引

(北京市城市规划设计研究院总规划师）：

《城乡规划法》颁布实施以来，大家对其中涉及的控规内容非常关注，关注控规的编制与实施，关注控规

发展的可能性及方向。在探讨这些问题之前，有必要对控规技术层面的内容有一个基本而共同的

理解。

一是对“控制”的理解。控规控制的内容包括用地功能、建筑规模(容积率）、建筑高度、建筑密度、绿地率、出入口位置、停车数量等等，常常会使用“必须”、“应该”、“不能”、“可以”、“大约”等词汇进行描述。这些反映控制内容的词汇表达了控制的程度不同，也说明在控规这项技术工作中，所谓的“控制”不能以简单的方式进行理解，应该体会到“控制”的复杂性及丰富内容。

二是对“控规”内容的理解。控规的控制内容是城市物质形态的重要组成部分(元素），若将城市看成一个生命有机体，则处于该生命有机体中的这些元素会随城市整体的调整而发生变化，个别情况下城市也会因个别元素的变化而产生变化，城市与这些元素密不可分。在我国高速城镇化的现阶段，我们很难准确地判定城市下阶段的微小变化，当然也就无法精准判读城市中相关元素的变化，也即控规的控制内容具有相对的不确定性。

三是控规的属性。《城乡规划法》赋予控规很高的法律地位，既然是法律层面的内容，就应该与公平、公开、公正、准确等有关联，但控规的自身内容颇具复杂性、相对的不确定性。法律强调“一元”，控规强调“多元”，两者构成了矛盾统一体。如何在矛盾统一体中客观地发现问题及寻找解答，是我国城市规划工作者必须面对的现实。下面谈谈控规发展的可能性及方向。

在城市规划建设管理领域，《城乡规划法》如同“宪法”，各地区应结合自身的情况，在各地区规划条例中进一步落实控规。

第一，法律性。就我国现阶段而言，强调控规的法律性应体现在控规的编制、审批及修改的程序方面，而不应该体现在控制内容的细节方面，法律注重一是一，二是二，但控规的内容具有相对不确定性，以严格的法律条文来强调控规的细节内容，只能让控规控得很死，与我国经济社会大发展的环境不一致，从而动摇控规的法律地位，产生不良后果。

第二，地方性。我国地域辽阔，地区经济社会发展程度及自然条件差异很大，若以统一的控制内容、标准及深度等来规定各地区的城乡建设，定不能适应各地区的建设诉求。因此，应该在法律保障的前提下强调控规编制及管理的地方属性，待条件成熟时再适度统一。

第三，动态性。作为生命有机体，城市的内部在不断发展变化，控规也应该随城市发展的需求而不断调整。因此在控规的编制过程中应该充分考虑变化的可能性，适度增加弹性内容；在控规的管理过程中应该强调其动态性，严格按规定

程序对控规进行动态维护；两者相结合，使控规真正贯彻落实城乡总体规划的精神，有效指导当前城乡建设，促进各地区经济社会协调发展。

第四，精细性。经过数十年的发展，我国部分城市已经由粗放的外扩转向细致的内部调整，控规应该顺应需求，突出精细性，整合从城市设计到建筑设计的相关内容，以法律条文的形式保障城市建设更加人性、自然、安全，使城市的物质空间处处有景，处处可品。

袁奇峰

(中山大学地理科学与规划学院教授）：

城市规划天然地还有其理性主义和追求科学性

的一面，以保障城市的长远利益、整体利益和三大效益(效率、公平和生态)的平衡为己任。

讨论控规何去何从问题，首先要回归到控规的本质——国有土地的开发条件上面来。1987年，国家启动土地制度改革，国有土地使用权可以转让，但是任由土地使用者使用，很难控制开发的外部性，因此国土资源部才要求土地使用权出让必须附规划设计条件。也就是说控规从产生之日就是为土地开发服务的。《城乡规划法》颁布之前，控规的法定地位主要来源于《土地管理法》和《合同法》。

1994年的分税制使城市政府成为一个个财政实体，而国家财政的比重过大导致城市政府普遍以地为生。控规因为与土地出让捆绑，因此成为重要的城市土地开发工具，是现阶段国家财政体制下城市政府通过经营城市推动经济发展的工具。目前不管是新区开发还是旧城改造，控制性规划的目标普遍都是以土地效益的最大化为目标的。正是因为控规涉及巨大经济利益，因此在规划编制和审批领域出现了大量经济案件。目前国家过于强调控规行政性的面向，表现为追求控规的全覆盖、盲目强调管理的“刚性”和把控规作为上级督察的“法定羁束依据”等，出现了为规划而规划的倾向。长此以往，控规就容易异化为市长、市场和市民的对立面。

目前的控规编制本身其实有很多的问题，其精细度和科学性无法达到刚性控制的程度。但是如何维系其刚性和弹性平衡，《城乡规划法》也并没有了结这个问题。

在控规编制的“科学性”无法完全保证“刚性”的情况下，通过公开、公平、公正的程序和公共政策保证在规划管理过程中获得“刚性”与“弹性”的平衡，让权利在阳光下运行，让城市

的经济、社会和环境效益最大化，仍然是“新时

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期控规编制创新”最大的挑战。

弹性就涉及控规的调整，控规调整的权力应该属于政府，即在土地所有权一方而不在土地使用权这方。是在土地出让前还是出让后来调控规，这一点很重要！如何把目前土地开发中的潜规则显性化、利益公共化，香港的经验值得借鉴。香港有一个勾地制度，即在政府的土地供应计划内，允许有兴趣的开发商提出规划条件，政府会在土地出让前综合考虑开发者的意愿，进行规划调整，土地一旦拍卖后，开发商没有资格调整规划。我们目前在制度建设方面欠缺很大。

作为公共政策，控规在城市的不同开发阶段和地区应追求不同的目标。要区分旧城和新区，构筑两种控制性详细规划——在新区规划注意投入产出，需要充分发挥其作为公共政策的弹性和灵活性，强调效率优先；在旧城区注意产权保护和既有的利益格局，倡导公平导向的原则。

应该建立一整套稳定的规划调整的制度，结合土地出让制度改革，通过规划、审批及调整程序的法定化，保障城市建设决策能够平衡效率与公平的关系。在加强规划编制科学性的同时，增加民主和制度建设。

黄明华

(西安建筑科技大学城市规划设计研究院总工程师）：

控规虽然重要，但是它

并不能包治百病。我有四个观点，跟大家讨论。

第一，目前的这种控规方法，应该更适用于城市已建区或者建成区。即建成区的一般性项目，实际上属于日常项目管理。我国的控规是从欧美借鉴过来的，这些国家的控规实际上也是更多地应用于旧城改造。这些国家的私有化的基本国情，决定了城市中单元地块、或者单位地块(即基本产权单位）划分很小，对于一般的规划管理，甚至建设来说，对地块进行指标控制，无疑是行之有效的。我国从1980年代中期开始的一些控规也是针对旧城区改造的，跟国外的情况相类似。而目前我国绝大多数城市的非规模性旧城改造也很适合这种方法。

第二，在旧城区里面，较大面积的开发和改造，不适用于目前的控规。不管是旧区还是新区，在尚无大面积开发的意向以前，对它进行详细的规划和指标控制，没有任何意义。而一旦决定开发，直接做修建性详规更为合适。这个时候，管理部门同样要给他提一些刚性、约束的要求。这些约束性要求不光体现在开发强度指标，更多体现在公建配置和基础设施配置上。不能因

为你的开发，影响到整个片区的公共利益。从城市规划编制来说，详细规划与总体规划分成两个大的层级。按照现在的编制办法，详细规划包括了控制性详细规划和修建性详细规划。里面有一句，修建性详细规划应该依据控制性详细规划，这从道理上讲不通。

第三，对于近期即将开发的用地，需要有控制指标。但是这种控制指标的思路跟现在控规的做法应有很大的不同。应以公益性的公共设施、基础设施配套(如学校、托幼、活动中心、停车位以及公共绿地等）为基本的把握原则。控规图则以净地块、单元地块为一个基本单元。所谓公共设施应有两个标准：净地块和跟净地块相关的相邻地块标准。一个地块是纯居住，如果建多层，容积率最多2左右，要建高层，比如30层，容积率6、8，可能更高。在这种情况下，这个地块住的人多了，学校肯定不可能在这个地块解决，要在周边解决。因此，对于近期要实施的控规，我们要制定原则，要有约束性的指标，这个指标应是一个范围较大的区间值。

除公益性的设施以外，无疑还要从城市设计角度考虑，但城市设计的标准不是唯一的，不是不可变的。实际上，即使同样的容积率也可以出现完全不同的城市景观，何况不同的容积率。

第四，关于远期规划，我不赞成针对远期规划用地的控规全覆盖。按照我们现在的规划编制办法，远期的时限是20年。能不能想象我们今天按照1990年规划确定的容积率去建设？

从理论角度来说，之所以要“控规全覆盖”，一是我们的城市发展速度太快，远期的规划很多在近期要实现，当然就要全覆盖。这是总规中的规模出了问题，应从总规编制层面去解决。二是时序问题。按照新版《城市规划编制办法》，总体规划应对城市发展时序进行考虑。而现行的规划编制体系，包括管理体系中没有对时序问题多一句话的解释。因此时序就变得可有可无。即使有，又由谁来按照这个时序去实施。虽

然近期规划发展建设的是这一块地，真正建设的可能是另外一块。因此只有通过“全覆盖”来“应对”这种“无序”建设带来的问题。这时真正要解决的是城市发展建设的“时序”问题。综上所述，之所以需要“控规全覆盖”，是总规出了问题。因此要解决的是总规的问题。

段进：

刚才很多发言谈得很好，我们控规的问题确实是比较多，一些问题又回到控规立法的本质问题上，就此谈谈我个人的看法。

(下转第70页)

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注释(Notes)

4 张贵宾，刘清，严新平.交通需求管理的经济分析

① 至2009年，我国城镇化水平已经达到46.6%，处于

[Ｊ]. 武汉理工大学学报(社会科学版) ，2008.国际经验的城镇化加速发展区间。

5 建勇.国外汽车使用税费情况[Ｊ]. 汽车实用技

② 一般而言，税是国家利用强制力对一部分社会剩

术，2005.

余产品或一部分既得利益从纳税人所有转变成国6 潘海啸.面向低碳的城市空间结构——城市交通与

家所有的收益，具有强制性、无偿性和固定性的特土地使用的新模式[Ｊ] . 城市发展研究，2010.征。费是向受益者收取的代价，是提供某种服务或7 王晓玲.燃油税的国际经验及借鉴[Ｊ].辽宁税务高

准许某种作用权力而获得的补偿，具有有偿性和灵等专科学校学报，2008(4).

活性。二者的征收主体不同、使用方向不一。本8 马祖琦.伦敦中心区“交通拥挤收费政策”——背

文的分析重点在于理论探讨，将汽车税费视为一景、经验与启示[Ｊ]. 国外城市规划，2004.种调节交通成本的外部杠杆，仅讨论车辆使用阶9 姜学锋. 英国诺丁汉市将开征工作场所停车税

段的税费，同时不再对税和费进行具体的区别。[Ｊ]. 道路交通与安全，2008(2).

10 国外汽车税费怎么缴[EB/OL]. http://www.auto18.

参考文献(References)

com/news/html/2005-01-01/news_[1**********]57.1 赵民，陶小马.城市发展和城市规划的经济学原理

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[M]. 高等教育出版社，2005.

11 车辆各种税费能否统一征收[EB/OL]. http://roll.

2 奥沙利文・阿瑟.城市经济学[M].中信出版社，

jrj.com.cn/news/2007-08-07/[1**********]9.html.2003.

12 看看日本的燃油税[EB/OL].http://www.oilboss.cn/

3 樊建强，徐海成.城市交通拥挤收费问题探析[Ｊ].

firstnews/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=34923.

价格理论与实践，2006.

(上接第36页)

控规何去何从的纠结在那里?从表面上看，是“控地”，更不是“控形”。控规立法只是寻主要是在控规能否科学预测将来;控制是否有利找一种能够结合市场经济运行的管理形式，达到发展;“刚性”如何应对市场;不控制又如何保对空间权益分配权力的约束。这种约束既对公证整体利益;“弹性”能否约束相关主体等等方众、开发商，也对管理者，其目的就是要提高规面无法达成共识。关于这些问题的探索成果，在划管理内容的确定性，缩小规划管理者的自由裁来开会之前作了些研究与汇总，感觉不是很好。量权，消除滥用权力的合法性基础，还有督察和在实践方面，编制控规的改革基本思路是扩大控防止行业腐败。由此可见，许多改革与探索一味规单元，加强弹性和灵活性应对市场。执行控规地强调市场的不确定性和规划预测的局限性，不的改革基本思路是简化程序方便调整，减少编制断扩大控规的弹性和管理者的自由裁量权，无与管理单位调整的风险性。在理论方面，编制技疑是在背道而驰。尽管存在以“土地换资金”、术本身研究约占50%以上。可以说，无论是理论“分税制”、“市场需求”、“发展绩效”等深还是实践，矛头都直指控规编制的不科学，无法层次问题，但控规的发展方向仍应是通过明确的预测未来；控得太死，无法适应市场和发展的需管理程序和技术内容对空间开发行为进行约束，要。是否控规作为法律依据在我国快速发展时期公平协调各方权益，引导和促成城市良性发展。

以及现有的制度环境中水土不服，或者是控规无所以，控规的未来应是加强约束力，而不法承担起法律所赋予的权威性和严肃性的“法定是消减约束力。只以某位官员、领导说了算是很依据”作用?

冒险的。当然，这种约束力不是通过简单的“刚本人赞同在现有的制度环境和技术环境中，性”数据和红线、绿线等机械地体现，而应是通控规编制需要提高科学性来预测发展，增加弹性过公开、透明的严格管理程序和技术内容体现。来适应市场，强化公共政策属性来适应管理等这样，应对市场和未来发展不确定性的“弹性”等，但这些都是技术问题，可以逐步完善，与控问题也能迎刃而解，也只有这样，控规才具有约规是否要成为“法定依据”是不同层面的事情。束力和公信力。

本人认为，控规“立法”的核心是“控权”而不