投融资体制改革方案(最终稿)

广州开发区基本建设投融资体制改革总体方案

根据《珠三角地区改革发展规划纲要》和我区创新发展模式的要求，为理顺我区基本建设“投、建、管”关系，大幅提高投资效益、提高我区发展建设速度，促进国企科学发展，按照区党委、管委会的工作部署，参照广州市城市建设投融资体制改革的做法，提出我区基础及公共配套设施建设投融资体制改革方案。

一、 现状分析

㈠投融资体制的沿革。

⒈投融资方式。建区初期，我区基础设施建设资金主要依靠财政投资。1993年开始通过区国资公司、东区公司、永和公司等代财政融入资金用于建设。随着基建规模的逐年增长，为保障区建设发展的资金需求，2000年，我区通过凯得公司向中行融入了我区第一笔财政性长期贷款。目前，已通过区国资公司及凯得公司代财政向银行融入相当数额资金，用于我区基础设施建设。区财政融资工作原由区财政局主管，2002年明确为由区计划与科技局主管（2003年正式交接），现由区发展和改革局主管，财政局负责资金管理。

⒉建设模式。建区初期，我区的基建任务由“工总”、“建总”两大总公司分专业承担（工总负责工业小区的开发建设，建总负责征地、填土、绿化、电力工程及工、民、建项目的建设等）。1988年，经市建委同意，将原委托“建总”代管的建设管理职能交由区“基建规划办”具体负责协调实施。1991年至1993年间，由区市政管理处负责

区市政建设与管理，由区规划办负责房地产和环境监测管理工作。1993年，区社会事业管理局成立，由该局按照工作职责对市政设施、公用事业进行建设和管理。1996年以后，由区国资公司等业主具体负责全区财政投资基本建设项目的实施。至今，逐渐演变为由10家业主及若干代业主共同承担区的基础设施建设任务。

⒊国企发展。我区成立之时，即成立了“工总”、“建总”、“商总”三家政府全资的国有企业（广州市正局级），根据管委会的指令，承担区经济发展的业务。又陆续成立了“国投”、“新总”、“能总”等20多家国企，经过10多年的运营，部分国企被清算停业，部分被重组、兼并，区属全资国企减少至13家。2003年后，区国企进行改革，区属全资企业减少到现在的6家（工、建、商、世星、国资、凯得），承担区的基础设施建设、招商引资等工作。

㈡现行体制运行中存在的问题和投融资体制面临的新形势。 现行的体制，经过不断的演变，基本适应我区发展的阶段性需要。随着我区的快速发展、经济总量不断增加、区域面积不断加大、投资总量不断扩大，特别是近年来全面建设新城区、落实贯彻“三促进一保持”政策的新任务，对我区的基本建设管理体制和投融资体制提出了改革要求。

⒈单一的投融资方式与建设国际化新城区的新要求不适应。目前，我区基础设施建设资金主要依靠财政投资和银行贷款，投融资方式较为单一。近年来，区财政投资基本建设规模逐年大幅增长，2009年年度计划安排逾百亿元，财政负担较重，按现行方式，新增融资面

临较大压力，现行财政投融资模式“难以为继”。另一方面，财政性基建项目战线长，建设业主力量分散且专业能力不足，建设管理模式单一，项目的投资、工期、质量“三控制”效果不佳，且建设与管理衔接不紧，有的项目出现脱节，投资效益不高，建设管理模式“难以为继”。我区的建设形态已从以工业园区开发建设形态转变为新型综合性城市建设形态,今后，我区要建设“科学城北区”、“知识城”，需要投入大量的资金，必须解决好资金筹措、项目建设、资产经营管理等方方面面的问题。

⒉财政性存量资产增长迅速，急需明确相应管理主体和运营模式。经过二十多年的建设，我区已建成和在建的准公益性、经营性资产总值已超过100亿元。如何确定相应的管理主体、建立适当的运行模式、盘活存量资产、回收财政投资、减轻财政负担等方面的问题，已迫切需要解决。而在建的准公益性、经营性项目也急需明确相应管理主体和运营模式、科学确定建设标准和规模，以保证投资的有效性和效益性等问题。

⒊区属国企缺乏活力、实力，不适应我区的建设发展。我区区属国企均存在资产规模小、主业不明、业务雷同、无核心竞争力等问题。基本不具备投资能力和融资能力，在市场竞争中难以发展。与其他开发区相比，实力过小，活力不足。随着我区开发建设速度的加快和建设规模的扩大，应通过深化产权改革、建立现代企制度、赋予新的建设任务拓展业务空间等方面来挖掘和释放区属国企投融资管理能力，将其培育成为推动我区经济增长，参与区域基础设施建设和高效安全

运营管理国有资产的重要力量。

二、 改革目标及原则

㈠目标。

⒈实现投资主体多元化，拓宽投融资渠道。改变当前区基础及公共配套设施建设投入以财政资金为主、投资渠道相对单一的状况。建立“财政资金支持、区属国企投入、社会资金参与”的多层次、多元化、多渠道的复合型投融资体制，进一步提高投融资效率，降低融资成本，分散投资风险。

⒉适度整合业主力量，加强专业化建设。适度整合我区建设业主力量，提高各建设业主建设、管理专业化水平，建立统一管理、制度完善、高效廉洁、监督有力的建设队伍，确保我区基础设施建设任务完成。

⒊优化资源配置，提高国企投融资能力，充分发挥国企在全区基本建设中的重要职能作用。以专业化为导向，营造区属国企的核心竞争力，以市场化为导向，建立区属国企的现代企业管理制度，从而增强区属国企实力、活力，以使其具备承担区基础设施建设任务和投融资的能力。

㈡主要原则。

⒈总体设计，明确目标。投融资体制改革是一个系统工程，涉及投融资模式及国企体制等方方面面的问题，需总体设计，综合考虑，统一规划。

⒉稳中求进，重点突破。投融资体制改革工作较为复杂，要制定

各阶段具体方案，逐步推进，成熟一个推进一个，保障我区基本建设稳定持续高速发展。把握好改革的节奏和力度，将扩大融资渠道、保障建设、提高投资效益放在首要位置，与区属国有企业改革发展相结合，形成可持续发展的基础设施投融资体制。

三、改革内容

适度整合建设业主，着重提高业主专业建设管理水平。按业务分类，将区现有建设业主做适度整合，负责区公益性项目建设管理工作。各建设业主对所负责的建设项目履行“项目法人”职责，在建设质量、投资控制、建设工期、安全生产等方面承担全部责任，并按业务分类，逐步覆盖“科学城北区”的建设任务。

突出投融资集团建设融资及资本运营的功能。作为财政投资项目投融资主体，对国资、凯得公司注入相关资产，降低其资产负债率，强化其融资和资本运作功能。申请发行中、短期融资券，探索企业债券、基金和间接融资相结合的新路子，应对金融危机形势，降低融资成本，减轻财政负担。

明确主业发展方向，注入部分资产，赋予“工、建、商”三大国企投融资功能。明确各自业务发展定位，参照广州市的做法和经验，赋予我区“工、建、商”三大国企投融资功能。突出主业发展方向，确定各集团承担的准公益性项目建设的范围，并据此将我区现有的准公益性资产以划拨、实物注资、项目资本金等方式注入各投融资集团或以委托管理的形式委托区属国企运营、管理。同时以“三大”集团为抓手，吸引社会投资及战略合作伙伴，发挥投融资主体的功能。区

属国企现有存量资产重组问题，由区国资办专题研究，暂不列入本方案。

㈠工业发展集团公司。

定位：主要负责区工业（含工业房地产）、能源等领域项目的投融资、建设和运营管理及工业区的包片开发，并负责区域科技创新、科技服务及科技平台的投融资建设、运营及管理。通过专业经营，发展成为上市公司。

资产划拨：将科技人员公寓、科技企业加速器、金融创新服务区内部分项目、生物岛科技中心、生物岛产业单元建设等科技类资产注入区工业发展集团公司，并视上述项目的具体情况注入相应配套资本金（总投资的40%以下），由其负责投融资、建设及运营（在建项目按区管委会要求进行后续投资建设，并负责管理、运营），原则上按项目成立项目公司，实行项目法人责任制。相关资产如按投资估算全部由财政投资建成后注入，资产负债率降至50%以下。

工作职责：按区管委会的工作部署及有关要求进行项目建设、管理和运营，自觉遵守法律法规，承担起区投融资主体责任和国有资产保值增值的责任。

㈡建设发展集团公司。

定位：主要负责水务、垃圾处理、会展等领域的投融资、建设和运营管理。通过专业经营，发展成为大型专业龙头企业和上市公司。

资产划拨：将西区水质净化厂、黄陂水质净化厂、萝岗中心区水质净化厂、东区水质净化厂、永和水质净化厂、供水管理中心、中国

医疗器械展示中心、科学广场等资产注入区建设发展集团公司，并视上述项目的具体情况注入相应配套资本金（总投资的40%以下），由其负责投融资、建设及运营（在建项目按区管委会要求进行后续投资建设，并负责管理、运营），原则上按项目成立项目公司，实行项目法人责任制。相关资产如按投资估算全部由财政投资建成后注入，资产负债率降至50%以下。

工作职责：按区管委会的工作部署及有关要求进行项目建设、管理和运营，自觉遵守法律法规，承担起区投融资主体责任和国有资产保值增值的责任。

㈢商业发展集团公司。

定位：主要负责区商业、文化、体育、娱乐、旅游、宾馆等现代服务业项目的投融资、建设和运营管理。通过专业经营，发展成为大型专业龙头企业和上市公司。

有关措施：将货检场、大坑体育公园、网球中心、萝岗区体育中心、国羽中心、国际体育演艺中心、天鹿湖旅游、北区体育公园等资产注入区商业发展集团公司，并视上述项目的具体情况注入相应配套资本金（总投资的40%以下），由其负责投融资、建设及运营（在建项目按区管委会要求进行后续投资建设，并负责管理、运营），原则上按项目成立项目公司，实行项目法人责任制。相关资产如按投资估算全部由财政投资建成后注入，资产负债率降至50%以下。

工作职责：按区管委会的工作部署及有关要求进行项目建设、管理和运营，自觉遵守法律法规，承担起区投融资主体责任和国有资产保值增值的责任。

对有关资产划拨的具体项目，由区投融资体制改革领导小组根据企业集团定位和专业化原则进一步研究后明确。

三、 配套措施

改革方案能否顺利实施并取得预期的成效，关键是要制定一套完整的配套措施，给予强力支持与保障。

㈠制定建设业主考核管理办法。

由建设和环境管理局牵头，组织部、发改局、财政局等部门配合，制订业主管理及考核办法，建立激励和约束机制，明确建设业主管理范围以及责、权、利，提高投资效益。

㈡完善区属国企的监管机制

由国资办牵头，研究制定区属国企法人治理结构等方面的配套政策。研究、制定区属国企的运营绩效考核机制、监管机制和风险控制机制，确保责权利相统一，不断提高其运营水平，降低融资风险。

㈢建立相关扶持措施。

⒈由国资办牵头，发改局、财政局等部门配合，委托中介机构对拟注入区属国企的准公益性国有资产的现金流及盈利能力进行评估论证，制定将我区现有准公益性资产以行政划拨、实物注资等方式注入各投融资集团及委托管理的具体办法。尽快将资产分类、移交到相应投融资主体，增加企业净资产量，降低资产负债比例，扩大企业融

资空间。

⒉由国资办牵头，发改局、财政局配合，对各集团公司进行清产核资，明确债权、债务，研究、制定项目资本金注入方式、补助方式及资本金、资产等配套政策，提高企业融资能力，增强投融资主体经营活力。对部分附带公益性、市场效益低的项目，制定相关政策，通过政府投资补助、购买服务、贷款贴息、融资担保等方式，引导、鼓励和吸引区属国企投资建设。通过多种资源配置，区属国企具有一定规模的经营性资产以及稳定的现金流，实现投融资的良性循环。

⒊由财政局牵头，会同发改局、国资办、建设局、审计局，研究制定相关项目加快竣工决算和资产划拨等办法，尽快完成相关项目资产移交和授权工作。

四、实施步骤。

㈠成立“投融资体制改革领导小组”（2009年4月）。

组长：石奇珠

常务副组长：朱秉衡

副组长：郑锡雄、李红卫、刘晓光、杜丽霞、崔新宇。

成员：区组织部、政研室、发改局、规划国土局、财政局、建设和环境管理局、国资局的主要负责同志。

㈡完成区基本建设投融资体制改革总体方案报审（2009年4月）。 根据2009年4月21日区管委会常务会议讨论意见，修改、完善广州开发区基本建设投融资体制改革总体方案，并报区管委会审定。

㈢制定具体实施方案并组织实施。

由区国资办牵头，组织部、政研室、发改局、财政局等部门配合，争取在2009年6月制定“工、建、商”三大集团公司的具体改革方案，成熟一个，实施一个。力争在2009年10月底前完成“工、建、商”三大国企投融资体制改革工作。