公共政策失败问题研究

作者：彭勃张振洋

国家行政学院学报 2015年09期

　　一、问题的提出：当代中国政策失败问题的产生

　　中国改革开放以来，国家治理的显著特征是国家通过制定和执行公共政策促进经济社会发展，成功的公共政策案例俯拾皆是。随着发展与改革朝纵深推进，也出现一些公共政策无法达到预期效果的失败案例。政策失败案例导致的治理难题与合法性危机，已经影响到整个政策体制，迫切要求我们从学理上重视和研究这一现象。

　　国家能力(state capacity)是解释政策成败的重要概念和理论工具，相关研究对国家失败论和市场至上论提出了重大挑战。本文认为，国家失败与政府失灵的研究容易偏于宏观层次，难以解释处于中观层次的政策绩效问题。在强国家和有效政府的大背景下，也仍然会出现政策失败的现象。针对政策失败问题，需要在理论和政策研究中予以重视。

　　与东亚四小龙相比，国家政策干预在中国改革开放中扮演了更为重要的角色。本文所关注的问题是，在国家能力和自主性较强的背景下，中国公共政策失败现象为什么时有发生？

　　二、理论缘起和脉络：三大流派的衰微和中观维度的提出

　　西方学术史上，阶级理论、利益集团理论、国家自主性理论都曾先后尝试解释政策失败现象。资本主义国家作为管理资产阶级共同事务的委员会，或者在“对社会价值的权威性分配”，实现公众共同利益的过程中更易被强势集团俘虏，抑或在不“把社会踢出去”的情况下并不能总是制定出符合社会公共利益的政策，均可在一定程度上解释政策失败，但却很难解释中国现象，因为上述理论忽视了“韦伯意义上的国家支配方式塑造了国家权力、官僚体制、民众三者之间的关系”。

　　因此，我们迫切需要寻找新的角度解释中国的政策失败现象。结合文献梳理和实践研究，本文认为政策过程中的公众支持度和政府组织内部利益平衡程度是解释中国政策失败的有效维度。

　　第一，公众支持度对于政策成败的影响

　　一般而言，公众支持度对公共政策的影响，学界的关注点体现在政策构建、政策效果和政策存续三个环节。

　　传统政治学关注公众支持度对政策构建问题的影响，主要体现在选举、政府过程和利益集团的相关文献中，公众对多元政治的合法性支持则是通过对制度规则等“法理型权威”的认可实现的。李普赛特(Lipset)首先将合法性和有效性分离，戴维·伊斯顿将合法性支持划分为弥散性支持和特定性支持，将公众的政策支持度与合法性支持分离。上世纪中后期，公众支持度的表现形式转向公民参与政策构建本身，以提高政治统治正当性和政策内容合法性。学界不仅从理论上解决了公民参与基层政策制定和执行的合法性问题，认为公众的政策支持是理性说服的结果，交往理性是政策合法性的前提。他们还设计了公民参与的对话机制，提供了公民参与的各种方式和技术。自此，公众支持度对政策的作用由工具理性走向价值理性。

　　公众支持度影响政策效果。国家能力和国家自主性是后发国家经济腾飞的保障。然而，国家自主性如果无法与社会支持取得平衡，会限制政策执行中的国家能力，影响政策预期效果。公民参与论者更是直接强调公众支持度对政策效果的影响，认为公众参与有助于政府“获取决策信息”，凝聚社会共识，提高政策支持度，实现政策预期目标。

　　公众的政策支持度关乎政策存续。公众政策支持度低可能迫使政府终止政策执行过程，进而推动政策变迁，不过这种决策呈现出明显的“项目制运作形式”，如PX项目、怒江水电站项目等。

　　第二，政府组织内部利益协调程度对于政策失败的影响

　　学界主要关注公务员和政府体制在政策执行方式和政策执行效果层面对政策失败的影响。政府公务员和政府组织体制影响着政策执行方式。公务员不仅追求预算和租金最大化，他们一方面还寻求安全感，通过与上级共谋，变相执行、选择性执行、扭曲甚至拒绝执行中央政府的政令；另一方面，公务员也追求政策执行便捷度，减少政策执行环节，提高工作舒适度。传统的官僚制理论认为职务等级制原则能够确保官僚组织精确运转，下级如实执行上级决定。然而，现实中的官僚组织与理性官僚制相去甚远。例如，人格化是中国官僚体制的显著特征，官僚体制的中国特色既是改革开放巨大成就的组织保障，也是许多问题的组织根源。无论是“压力型体制”，抑或“中国特色的联邦主义”，还是“政治锦标赛模式”，中央政策制定者和地方政策执行者之间存在一定的利益共识，但地方政府也容易“各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁。”

　　政策执行中的变通和共谋也会对政策执行效果产生负面影响。一些研究侧重从宏观上概括和阐释地方政府的变通策略和“共谋”行为。另一些研究侧重于个案研究，认为政策执行中的变通会改变政策重心。

　　鉴于政策研究的焦点已经从政策体系和政策文化环境等宏观因素和决策情境与组织结构、官僚动机等微观因素转向政策网络和政策工具研究，价值之争在公共政策制定和执行中的地位逐渐降低，实现国家能力的相关制度和机构成为政策研究的重点。本文试图从利益在政府与公众之间，在政府政策制定者与执行者之间、政府政策执行者各层级、各机构之间、政府政策执行者与其伙伴之间分配的平衡程度来分析当代中国的政策失败现象，以期提供一个全新框架。

　　三、当前政策失败案例的类型学分析：基本类型概括和案例分析

　　西方学者并未对政策失败进行类型学(typology)分析。由于类型学分析是开展社会科学研究的基础，因此本文将依据政府组织内部的利益平衡程度和公众政策支持度两个维度，对当代中国的政策失败案例进行分类，进而展开详细分析，以期为理解当代中国的政策失败现象提供一个全新框架。

　　本文根据政府组织内部的利益平衡程度和公众支持度将当代中国的政策失败归纳为三种基本类型，即：动力不足型政策失败、低支持度型政策失败和内外失据型政策失败。如图1所示。

　　

　　图1 政策失败案例的基本类型

　　(一)动力不足型政策失败：根源、机理、表现形式和后果

　　动力不足型政策失败的原因在于政策执行层的利益在新政策中受损或没有得到照顾，他们缺乏足够的政策执行动力，政策失败将会以“选择性执行”、“政策执行梗阻”和“政策截留”等形式出现。尽管此类政策符合社会公共利益，一般公众和利益相关公众对这类政策的支持度也比较高，但是这类政策的动力机制在于“高位推动”。其实，即使有了上层的决心和政策，基层官员如果因为相关政策利益受损也难以忠实执行。下文将通过大部制改革和新旧“国十条”政策来分析动力不足型政策失败。

　　从政策科学化角度来说，合理的利益平衡程度是高质量政策的必备条件。政策设计无法合理平衡各方利益，无法获得政府公务员群体的支持，是许多政策夭折的重要原因。但是，有些政策无法两全其美，难以逾越利益分歧，最终无法实现预期效果。

　　1.动力不足型政策失败的根源：缺乏政策执行者的共识

　　中央政府超脱于社会不同利益之上，拥有很强的自主性，能够制定出符合公共利益的政策。然而，如果这类政策不符合执行层公务员的利益，他们在执行过程中就不会全力而为，政策异化就会不断出现。房地产调控政策降低了房价，同样不利于地方政府和公务员获取合法或非法的政治经济利益，遭遇政策异化。下文将以“新旧国十条”为例，分析动力不足型政策失败。

　　2.动力不足型政策失败的产生机理

　　(1)动力不足型政策失败产生的前提

　　作为动力不足型政策失败的典型，房地产调控政策尽管能够获得广大公众的支持，但其无法有效平衡政府内部利益。中央政府能够因为房价调控而获得国际社会和广大公众的支持。然而，房价的下降给地方政府的政治经济利益带来损害。因此，地方官员执行两项政策的动力就相对缺乏。

　　(2)动力不足型政策失败的产生机理

　　具体而言，房地产调控均有利于中央政府和一般公众利益，而无益于地方政府和公务员维护现有利益。房地产调控试图控制房价有利于中央政府赢得公众口碑和政治支持。

　　动力不足型政策失败源于该类政策未能有效平衡政策制定者和政策执行者之间的政策收益和损失，无助于或者损害了执行层政府和公务员的既得利益，政府公务员为维护现有利益，通过各种行为抵制上述政策，或者通过“共谋”行为欺骗中央政府，产生政策执行梗阻、偏差，最终走向政策失败。

　　一方面，房地产调控不利于增进甚至损害了地方政府和公务员的利益，导致其在执行过程中出现歪曲和偏差，甚至是不执行。“新老国十条”等房地产调控政策很少得到切实执行，因为房价下跌不利于各地经济和财政收入的增长，甚至地方官员灰色收入的增长，同时也不利于房地产开发商获得暴利，以及商业银行获得贷款收益。地方政府、房地产开发商和商业银行在房价问题上形成了利益共同体，很难期待地方政府能够忠实执行房地产调控政策。

　　另一方面，各地政府通过“共谋”行为变相执行中央政策，导致政策失败。对于房价调控来说，由于各地方政府的财政收入对于土地出让金的依赖极大，2008-2013年间全国国有土地使用权出让收入已高达15.6万亿元。同时，房地产开发商和商业银行也会因调控而利益受损。在这种情形下，地方政府严格按照中央的房地产调控政策减少土地出让的动机就非常弱，否则其地方财政将背负巨大的债务负担，无力进行经济建设和提供基本公共服务。另外，对土地出让和房价的控制不利于地方官员寻租。因此，尽管中央政府一直强调财税、建设、国土等部门依法独立行使其职权，但这些部门在地方层面仍往往更多地服务于地方政府的目标和利益。因为，他们的人事权和财政权都掌握在地方政府手中，“共谋”行为相当常见。所以，尽管中央一再进行房地产调控，但是房价仍然一路飙升。(见图2)

　　

　　图2 动力不足型政策失败的产生机理

　　3.动力不足型政策失败的表现形式和后果

　　动力不足型政策失败主要表现为地方政府政策执行中的歪曲、选择性执行、变相执行和共谋等。其后果不仅是公共利益无法实现，更会销蚀公众对于政府的支持度。

　　客观而言，当政府组织内部利益在政策执行中不但没有得到增进，反而受到损害的情况下，该政策的失败命运是难免的，毕竟执行层公务员是政策执行的主体。

　　(二)低支持度型政策失败：根源、机理、表现形式和后果

　　一项政策的执行必须以公众共识为基础，否则很难获得成功。低支持度型政策失败源于公众的反对，虽然此类政策成功地解决了政府机构内部的利益分配问题，但是不符合公共利益，造成了公众的普遍不满和反对。因此，这类政策无法获得成功。

　　传统研究中社会支持度主要体现为处理国家与社会集团的关系，即如何赢得相关社会集团的支持，减少他们的反对。而在中国，由于社会的组织化程度偏低，一般体现公众支持度高低的则是“民心”。由于中国凝闭型的决策体制并未从整体上得到改观，一项政策的民意支持度一般体现在政策出台后，这对政策执行成败的影响很大。下文将通过2004年初苏州市公务员的带薪休假政策来解读低支持度型政策失败。

　　1.低支持度型政策失败的根源：民心向背和舆论压力

　　一项政策如果在出台后遭到公众强烈反对，即使它成功地平衡了政府组织内部的利益关系，强大的舆论压力也使得其无法得到长久执行。2004年初苏州市委市政府下发的《市委市政府关于安排机关干部年休假有关问题的通知》使得大部分符合条件的公务员得到了带薪休假的机会。但是，该政策一方面使得广大公众感受到了“相对剥夺感”，另一方面也使其享受公共服务受到影响。政策一出台，作为利益相关者的公众就通过民间舆论、互联网等渠道表达不满，形成了强大的民间压力。最终，市委市政府迫于压力不得不于2005年取消该政策。

　　2.低支持度型政策失败的产生机理

　　低公众支持度是这类政策失败的根源。一般而言，低支持度型政策失败的机制有三步：

　　(1)政策制定之前并未吸纳公众参与，甚至没有考虑民意。2004年苏州市委市政府制定带薪休假政策时并未采取听证会等形式听取公众意见。退一步考虑，即使这项决定只是机关内部决策，政府也未考虑公众可能的反应。

　　(2)政策颁布后引起相关公众普遍不满，公众的批评和质疑对政府形成了强大的负面舆论压力。通知实施以后，作为政策标的的2万名公务员大多选择了休假，各级政府为此支付了3000多万元。公众获悉后立即提出质疑和批评，他们通过互联网等渠道表示公务员带薪休假不公平、太奢侈。由此，强大的民间反对舆论形成，政府面临着巨大的社会压力。

　　(3)政府迫于舆论压力废止政策。苏州市委市政府迫于强大的社会压力，出于政府形象等考虑于2005年叫停了执行一年的公务员带薪休假政策。(详见图3)

　　

　　图3 动力不足型政策失败的产生机理

　　3.低支持度型政策失败的表现形式和后果

　　低支持度型政策失败主要表现为政府迫于强大的民意压力终止了相关公共政策，导致政策目标无法实现。这类政策失败可能会导致公众对政府信任的销蚀，甚至带来民粹主义，影响政府政策的执行效率。

　　低支持度型政策失败只考虑了政府组织内部的利益，并未考虑大众的政策支持度。一旦大众形成的舆论呼声被上级领导所重视，形成了对相关政府部门的压力，这项政策也就走到了尽头。

　　(三)内外失据型政策失败：根源、机理、表现形式和后果

　　从逻辑上考虑，内外失据型公共政策既未调整好政府组织内部的利益，也未考虑到大众的利益诉求，造成了内外失据。一方面，政府内部利益分配失衡，公务员执行政策的动机不强；另一方面，政策支持度低，公众不理解、不支持政府政策，甚至反对、破坏政策的执行。下文将通过“创建国家卫生城市”(以下简称“创卫”)案例来分析此类政策失败。

　　1.内外失据型政策失败的根源

　　以“创卫”为例，有些城市的党政一把手出于多方考虑，竭力推动省级或者国家级卫生城市评比。然而，这项工作加剧了负责市容整顿的基层公务员的工作负担。由于没有相应补贴，周末加班的基层公务员在政策执行过程中难免会产生懈怠，影响工作质量。同时，“创卫”需要提前支取城市未来多年的财政收入，并且在明察阶段对城市重点场所和道路进行管制，影响了居民生活，公众就对“创卫”产生了反感。因此，这项政策被许多基层公务员和居民评价为“劳民伤财”。最终许多城市因为“创卫”工作质量不高，以及公众在“暗访”过程中的破坏而错失“国家卫生城市”称号。

　　2.内外失据型政策失败的产生机理

　　内外失据型政策失败无法平衡政府内部以及政府与公众之间的利益，必然会遭到基层公务员和公众的不满、反对和抵制，最终导致失败。与政府决策不同的是，这类政策的执行往往需要公众配合，一旦公众“使坏”，政策失败更是在所难免。这类政策失败的产生机理是：

　　(1)政府决策层制定政策时并未考虑基层公务员和公众的利益。一些地方党政首脑为提高城市知名度，彰显治理绩效，任内不断推进“创卫”工作。一旦评选成功，这将成为其政治晋升的重要砝码。然而，他们并未考虑基层公务员将承担的工作量和公众所承担的机会成本。

　　(2)基层公务员因长期工作产生的“相对剥夺感”而懈怠，做出政策规避行为；公众因自身利益受损而不配合政府政策执行，并不断设置障碍。“创卫”整顿期间，具体负责这项工作的城管、环卫等部门的基层公务员不得不每天早出晚归，周末加班加点整顿市容市貌。在没有足够经济和政治激励的前提下，他们做出政策规避行为是符合理性的。对目标公众而言，“创卫”期间政府对经营场所、道路的管制给居民生产、生活、出行带来了极大不便。更为重要的是，“创卫”产生的巨额财政支出影响了他们未来的生活水准，公众对于“创卫”心生不满。

　　(3)政府政策目标产生无法实现。“创卫”暗访期间，目标公众和一般公众为发泄不满，采取直接行动将暗访人员带到卫生死角，亲自为获得“国家卫生城市”称号判决“死刑”。(详见图4)

　　

　　图4 内外失据型政策失败的产生机理

　　3.内外失据型政策失败的表现形式和后果

　　内外失据型政策失败一般表现为政策质量不高，公众抵制甚至破坏其执行，最终导致政策失败，其后果可能仅仅局限在特定政策领域，也可能导致公众对地方政府行为的不满。

　　理论上说，内外失据型政策失败中基层公务员虽然不会拒绝执行此类政策，但是他们会产生“磨洋工”现象，其政策规避行为会对政策执行产生消极影响。另外，公众的不满、反对和破坏行为甚至能直接宣布相关政策的“死刑”，当然这只是一种极端情况。

　　上文以利益平衡为视角，从两个维度归纳出了当代中国的三类政策失败现象，并通过案例对动力不足型政策失败、低支持度型政策失败和内外失据型政策失败进行了分析，分别揭示了它们产生的根源、机理、表现形式和后果，以期为学界认识当代中国的政策失败问题提供初步框架。

　　四、政策失败：质疑体制的借口，抑或政策学习和政策变迁的良机？

　　上文通过案例分析解释了三种不同类型政策失败产生的根源与机理，为进一步了解当代中国的政策失败现象提供了知识基础。那么，政策失败会造成哪些主要影响呢？

　　第一，公众对政策失败的不满易升级为对体制的质疑。

　　戴维·伊斯顿(David Eastern)将公众对政府的支持划分为三个层次：对政治共同体、政治体制和当局的支持。公共政策是由当局制定的，公众容易将政策失败的责任归咎于当局，严重的话甚至会归结到政治体制层面，对政治体制的稳定性构成严重威胁。如今公众倾向于将中国许多政策失败，如房价调控政策效果甚微等，归结为体制原因。然而，这些问题虽然不能说与体制毫无关系，但是只要政策重心得到调整，政策的负外部性就能显著降低。

　　第二，政策失败是推动政策学习和政策变迁的良机。

　　政策失败在转型中国极其正常，因为公共政策在国家治理中扮演着比在西方国家更为重要的角色。我们需要改变观念，认识到政策失败源于政策设计和执行，在许多情境下与体制关系不大。即使政策失败引起的社会抗争指向政治体制，事件妥善解决后，政治问题也具有重新转化为政策问题的现实可能性。因此，政策失败是政府构建“学习型组织”的良机，推动政策变迁的“机会之窗”，是提升国家治理能力的重要途径。

　　值得注意的是，本文立足于政府组织内部的利益平衡程度和公众支持度两个维度，对政策失败研究进行了初步尝试。明确区分维度之间的相对重要性，深入阐释政策的利益平衡机制，明确公众政策支持的类型和程度对政策结果的影响，还需要通过更多的比较研究和定量研究解决。而推动政策体制从凝闭走向参与，实现公共政策制定模式现代化，提升政策执行效果，需要实务界和学术界共同努力。

作者介绍：彭勃，上海交通大学国际与公共事务学院教授，博士生导师，公共政策与治理创新研究中心主任，上海 200030；张振洋，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生，上海 200030