大部门体制的观点

大部门体制的观点

中国拟推行大部门行政体制

“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”十七大报告中关于政府大部门体制的全新提法，引起各界注目。“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”，列入中央重要议事日程，而大部门体制的构想，被普遍认为将是政府改革的一个新起点、新突破口。

新一轮机构改革先声

改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了5次机构改革。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说，虽然我们现在的政府架构与计划经济时代相比进步了很多，但和成熟的市场经济国家比较，部门设置仍然偏多，而且行政行为仍然带有经济干预的惯性。

“具体表现为专业化程度高、职能交叉多，过多涉足微观经济领域，淡化了政府的服务和宏观管理职能。”汪玉凯教授说，比如在食品安全、水环境治理等许多关乎国计民生的领域，“多龙治水“成为切实解决问题的一大障碍。

国家发改委宏观经济研究院常修泽教授认为，把密切相关的职能和权力集中在一个大的部门统一行使，将更加突出政府的公共服务和宏观调控作用。“例如，对原有的交通行业，如果能够建立一个统一协调的体制，将更有助于促进铁路、民航、公路等各项事业的协调发展，优化资源配置。”

专家们预言，大部门体制改革将于2008年春率先在中央人民政府推进。届时，新一轮行政管理体制改革将成为落实十七大精神的一大着力点。 服务型政府陈疾务去

汪玉凯说，计划经济下的政府管理，鲜明特征之一就是部门设置复杂，比如机械工业部下曾经有9个部。经过几轮改革动作之后，这种现象有所改变，但是目前政府部门之间的职能交叉、政出多门、权责不清现象仍然十分突出，成为影响政府效能的一个重要因素。

比如，目前在农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局；在人力资源管理方面，劳动、人事、教育等部门的职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门的职能交叉；在外商投资、境外投资管理等方面，国家发改委、商务部两者之间职能交叉。

“传统的由多个部门管理同一项工作的做法，看起来是加强领导，实际上是减轻了部门应承担的责任，降低了工作效率，增加了行政成本。“常修泽说，“对现行的部门体制进行调整性‘手术'，体现了中央建立服务型政府、革除旧有行政管理体制痼疾的立场和决心。”

实行大部门体制是发达国家通行的做法。以中央政府部门设置为例，日本是12个，美国是16个，英国是17个。

常修泽教授对发达国家广泛采用、建立在大部门基础上的“ESH”机制(即“环境、安全、健康机制”)进行了深入的分析和评估。他认为：“尽管国情有所不

同，但是先进的管理理念是可以共享的。”

如何超脱部门利益

令专家们普遍担忧的一个问题是，大部门体制将直接影响到现实的部门利益，这也将是此项改革面临的最大阻力和难点。事实上，正是由于部门利益作祟，在我国多次行政机构改革的历程中，“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的阴影一直挥之不去。

“过去部门之间职能交叉，决策周期长、成本高，协调沟通困难，重要原因就在于受到了部门利益的严重影响，即所谓'权力部门化，部门利益化，利益集团化'。”汪玉凯说。而大部门体制如能推行，对部门利益有釜底抽薪的味道，因此其难度可想而知。

汪玉凯认为，大部门体制改革首先应该从职能交叉突出、外部反映呼声大的一些部门开始。比如信息产业部、广电总局等的整合，国家税务总局和财政部的整合，国税系统和地税系统的整合，农业部、水利部、国家林业局的整合，卫生部、人口计生委、食品药品监管局和国家中医药管理局的整合，交通部、铁道部、民航总局的整合等等。

大部门体制改革会不会引发权力过于集中的“连锁反应”？专家认为，这项改革必须有相应的监督机制予以配合。汪玉凯指出：“从更深层次来看，大部门体制改革将涉及和涵盖党政、人大、政协等系统，要考虑党的权力和政府权力的对接，这个问题非常关键。”汪玉凯说，“应当把行政管理体制改革方案纳入政治体制改革框架中，这样更能从结构上进行深层次调整，因而更具有长远性。” 中国不能走“小政府——大社会”的路子

我国未来政府机构改革和职能转变，不能再走“小政府——大社会”的路子，应走“大国——大政府——强政府”的路子。这是社会进步和文明的标志。 “大国——大政府——强政府”是社会文明程度的标志

当今世界，“大国——大政府”、“小国——小政府”，这是普遍的现象。“大国——小政府”只出现在自由资本主义时期。因为当时资本主义世界尚处于中小企业自由竞争时期，市场的盲目性和周期性的危机并不明显。直到19世纪中后期和20世纪初，资本主义发展到垄断时代，市场的盲目性带来了频繁出现的经济危机。垄断资本把持公共资源，水、电、煤等公共产品价格暴涨，引起公众的强烈不满，要求政府干预的呼声十分强烈。在这一形势下，一些资本主义发达国家不得不成立专职机构，增加国家投资，控制公共产品的价格。在20世纪30年代大危机之前，一些资本主义大国的政府由于管理的事务少，政府规模不大，一般是“大国——小政府”。直到1933年，美国总统罗斯福“新政”，由于加强了国家对经济的干预，特别是加快了公共产业国有化进程以后，在政府或议会增设了公共事业的管理或监督机构。特别是战后，西欧国家普遍实行了公共产业国有化和社会福利最大化，并对经济进行宏观调控，对市场进行了监管(防止盲目性和医治危机)，政府部门普遍增加；“大国——大政府”的格局基本形成。

“大政府——强政府”是大国的普遍选项

现阶段，英国内阁有正部级单位23个(大臣)，非内阁政府部门有37个。美国在建国初期，内阁仅3人(3个部)，现在内阁有13个，非内阁政府机构60多个；参议院常设委员会有21个；众议院有常设委员会22个、特别委员会2个；国会联合委员会9个，另有局、馆、所7个；专为总统、副总统服务的白宫内设机构多达60多个。日本内阁有24名(部)，总理府、防卫厅、科技厅、环境厅等20个部级机构，众、参两院常设委员会有21个委员会，5个局、院、所、馆。小国列支敦士登公国，政府仅有首相、副首相和3名大臣。塞舌尔，行政权利归总统，总统领导部长会议；部长会议除总统兼任计划和对外关系部长外，另有6名部长组成；政府仅有首席秘书、常务秘书和旅游局长组成。不设地方政府，中央政府一竿子插到底，管理92个岛屿行政事务。“大国——大政府——强政府”、“小国——小政府——强政府”是当前各国政府模式最基本的特点。 美、英、德、法、日等发达国家的政府都采用“大国——大政府”模式，凡是属于政府管理的公共事务，都有相应的机构和人员负责。以英国为例，采用“大政府——大部委”制：外交部有公务员9800多人，内政部有2.9万人，环境事务部有3.2万人，卫生和社会保障部9.5万人，就业部有5万人。美国联邦政府(中央，包括国会)有公务员280万人，州和地方政府1300多万人，合计1600多万人，约占全国总人口的5.5％。是世界上机构最庞大、人员最多的政府。 我国“小政府——大社会”的改革思路应反思

发达国家政府公务员人数约占人口总数的3％4％，发展中国家为2％－3％。而我国仅1.9％，显然低于世界平均水平。我国最大的部委外交部也不过1000多人，包括驻外使领馆人员也不足4000人。承担发展和改革规划任务和宏观经济调控任务的发改委，公务员编制也仅有1000多人。过去在“小政府、大社会”的指导思想下，每次行政管理体制改革都偏重于机构的精简和人员编制的压缩，而对经济调节、市场监管、社会管理和公共服务那些事务没有人管理，或管得不够，或管得过多，没有通盘梳理。该管的不管、该监督的不监督的情况比较普遍。而美国等发达国家，凡是由联邦(中央)政府管辖审批的项目，都由专人负责，从开工到验收全程监管。而我国相当多的审批项目，中央拨款后很少有专人负责跟踪和监管，人员编制过少是其中的原因之一。我国在撤销石油部、煤炭部和能源部后，安全问题怎么监管，并没有全面、系统研究。近几年来，石油、石化和煤炭重大事故频发，与政府机构不健全、职能不到位、人员编制过少有很大关系。“大国——大政府——强政府”，应该是我国政府机构改革、职能转变的必然选择。

建立“强政府”必须切实解决政府职能的缺位、错位、越位问题

我国要建立强政府，必须采取切实措施，解决现阶段我国政府职能缺位、错位、越位问题。重点应放在以--下几个方面。

1、政府架构的模式选择

中国是个大国，国情复杂，地区差异大，特别是现阶段正处于体制转轨、社

会转型的关键时期，有关法律和制度不完善。现在是事多人少，很多事没人管。因此，采取“大国——大政府”模式可能更为合适。政府要因事设岗位，不能有事没人管理。德国社会保障部有公务员2万多人，美国商务部有4万多人、农业部有10万人，每个人要管什么事都很明确。每件事办得有始有终，全程跟踪监管，事后评估，未达到预期效果，要追究当事人的行政责任或法律责任。我国如果采用“大国——大政府”的改革思路，对政府部门职能进行科学定位，以事设岗、以岗聘人、各司其责，有利于政府职能缺位、越位、错位问题的修复，社会矛盾的化解、市场问题的解决和公共服务的强化。也有利于政企、政事、政资分开，政府与市场中介组织分离等改革目标的实现。

2、关于政府与市场关系的处理

在现代社会，政府与市场是经济社会发展的推进器。它们之间的分工相对是明确的。政府的服务领域是宏观经济和公共服务。市场的服务领域是微观经济和流通领域。政府通过战略规划确定经济社会发展的方向，通过宏观调控校正市场经济的盲目性和周期性危机。市场机制的作用，可通过竞争使资源配置优化，克服政府配置公共资源的浪费和低效率。因此，政府和市场的作用是相辅相成、互为条件的，谁也代替不了谁。社会主义市场经济体制，就是要把社会主义制度的优越性——政府的权威性、协调性和经济调节、市场的监督的有效性，与市场经济的优势——配置资源的合理性和高效率相结合，使政府的调控功能的优势与市场的竞争功能的优势结合起来。形成最大的合力——发展经济社会的推进力。我国改革以来，经济所以能以9.6％的速度增长，成为带动世界经济发展的“火车头”。特别是加入WTO以后，能充分利用“自由贸易”的平台，使中国对外贸易出现新突破，五年翻了一番，上了一个新的台阶，城乡居民的收入平均每年以7％左右的速度增长，就是因为我们正确处理了政府与市场的关系，政府通过职能转变和经济调控方式的创新，有效地应对各种危机，解决了一些社会矛盾，为经济社会创造了良好的发展环境。这说明正确处理政府与市场的关系，使经济基础和上层建筑结合形成强大的合力，推动经济社会又好又快的发展，是其他力量所不可比拟和替代的。我们的改革开放的核心就是调整政府与市场的关系，使政府与市场有机结合，优势互补，使经济社会向优化方向发展。

3、关于中央与地方关系的调整

中央与地方是经济社会发展的两个不同层面。中央政府监管全国的经济社会的可持续发展，地方政府监管地方的经济社会可持续发展。两者合理分工，可以充分发挥各自的优势，将潜在优势转为现实优势，推动全国经济社会的可持续发展。两者分工不合理，会使优势减退甚至消失，影响全国经济社会的发展。改革以来，调整中央与地方的关系，始终是我国行政管理体制改革和政府职能转变的关键性问题。因此，正确处理中央与地方的关系，对于我国经济社会的可持续发展以及和谐社会建设有着极其重要的作用。为了使中央与地方财权与事权相匹配，对于财力不足，无力解决本地区基本公共产品供给的地方，中央要通过财政转移支付制度予以支持，以实现全国基本公共服务均等化。

要正确处理好中央与地方的关系，必须选择以下路径和对策：

(1)通过准确定位中央政府的职能，确立中央所管辖的事权范围。中央政府专司跨省区(直辖市)、跨国界和全球性(联合国)的公共事务，以及一些地方无力承办或地方办不好的公共事务。

(2)通过准确定位地方政府的职能，确立地方政府所管辖的事权范围。地方政府专司地方内部的公共事务，或相邻地区与本地区密切相关的事务，亦可承办中央交办的跨相邻地区和地区内部的公共事务。

(3)要调整中央和地方财权的比例。根据2005年统计，在公共事务方面，中央管30％，地方管70％。而财政收入，中央占52％、地方占48％；在财政支出中，中央占26％，地方占74％；收支相抵，中央盈余7700多亿元，地方赤字12000多亿元。当前中央与地方事权、财权不匹配，应进一步调整，使事权和财权的比例一致。

4、关于建立多层次、全方位的政府监督体制

应将现行的“监管合一”体制转为“监管分离”。现阶段，我国各级政府的监管体制普遍采用“监管合一”体制，即自己既是行政权力行使者、管理者，又是监督者，这种“合二而一”的体制很难问责。必须将行政权力的行使者——管理者和监督者相分离，建立必要的问责制，一旦管理失职，可以由监督者予以问责，后果严重者，可追究行政责任和法律责任。

在政府内部要建立部门内部监督、相关部门联合监督和高层监督等三个层次的监督体制。在政府外部要建立“人大”监督和社会舆论监督、社会公众监督等三个层次的监督体制。在有行政权力的地方，就要有相应的监督制衡机制，这样有利于政府职能向公正、廉洁、高效的方向转变。

政府机构“大部制”改革须分段而行

有关设立能源部的消息，在北京已是几起几落。围绕重设这个部门，以及与之有关的“能源法”的修订，近期情况稍见明朗，能源部的设立，已进入机构编制和职能的调研，显示设部主张已经获胜。

能源部如得以设立，是一个重要的信号，其预示着中国大陆政府新一轮机构改革，将在明年3月大换届时铺开；也预示着，新一轮机构改革，将加大机构改革力度，去除现在机构重重迭迭、职责不清的毛病，采取“大部门有效管理体制”。

能源部的设立，有多方面理由，其中一个重要原因，是能源管理制存在严重缺陷。能源管理体制至少涉及石油、煤炭、电力三大领域。一方面是高高在上，难以管好；在目前的管理体制上，上面有一个国务院总理挂帅的国家能源办，但管理的实体是在国家发改委内设的能源局，能源局下设的能源处，处内10个人，管着中国大陆的能源。另一方面，能源管理又多头幷举。如说石油和煤炭的管理，已分而散之，则电力管理十分严密，有国家电力监管委员会、国家发改委、国资委三大部门在管，上面还有国家电力体制改革领导小组在统筹。这样一来，谁都在管，谁都管不好。

类似能源领域的问题，在多个领域都存在。长期以来管不好的食品安全领域，就是因为有卫生部、农业部、工商总局、质检总局、食品药品监管总局等部门多头管理，至今职责不清。而文化领域，不算中共中央宣传部，还有五、六个平行部门如文化部、广电局、新闻出版总署、版权局、文物局等等。

不算林林总总、党政交叉的上百个各种临时机构，以国务院论，在办公厅和一个特设机构之外，还有28个组成部门、18个直属机构、4个办事机构、11个国家局、14个直属事业机构。这些部门，或多或少都有职责的交叉。

在过去四年多，不论是宏观调控，还是各类专项行动，都轰轰烈烈，动辄八、九个部门，甚至十多个部门“联合下文”、“联袂行动”，看上去各部门都积极性甚高，实际是一轰而起，互相推诿，谁都不负责。宏观调控多方失利，根子在此。

中共领导层不是不知问题之大，已决定利用行政管理体制改革之机，加以解决。此前，中央早就悄悄设立了一个“深化行政管理体制改革联席会议”，展开改革方案的研究和设计。而能源部或国家能源委的设计，正是有关方案中的一环。 在中共十七大上，已将行政管理体制改革、建设服务型政府，作为发展民主政治、推动政治体制改革的重要一环，提出了“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”的要求；也提出了改革的基本原则，是转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能；而改革的总体目标，被定为形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

据参与制定改革方案专家的意见，按中共十七大定下的原则和目标，最能解决现存问题，又能较快达致改革目标的，就是所谓“大部制”。具体来说，就是按理顺职责，优化结构的要求加以整合后，实施职责一致、高效有力的大部门体制。

真的要实施大部制，意味着行政管理体制的又一次重大改革。1998年朱熔基痛下决心，实施大规模的机构改革，虽饱受抵制和拖延，但基本达到“拆庙送神”的目的。近10年过去，问题再度回潮甚至泛滥，而这次改革，要下定的决心和将付出的努力，不下于10年之前。今天中国大陆，除中央与地方、大型国企之间错综复杂的关系外，已形成庞大的利益团体，机构大分拆、重组，势将因利益分配，带来强大的反弹。这种重大的改革，知易行难，可能要各个击破，分段而行。

政府改革的新框架

行政管理体制改革的新定位，提示了这一改革对其他改革的强烈依赖性，并决定了这一改革的阶段性和长期性

十七大勾勒了政府改革发展的新框架，对政府组织和作用提出了一系列新要求，其内容全面涉及政府的类型、政府的体制、政府的权力结构和运行机制，以及政府在经济、政治、文化和社会方面的新职能。

十七大提出了新的公民权利体系。这一新权利体系主要包括:全体社会成员基本人权方面的平等参与权和平等发展权，在经济发展中的技术创新权、平等物

权和农业发展权，在民主政治方面的知情权、参与权、表达权和监督权，在先进文化方面的基本文化权，在社会建设方面的就业、教育和医疗等分享改革成果的社会权。

这些权利是衡量政府改革是否使人民满意和是否坚持中国特色社会主义道路的法律标准。比较过去在市场经济体制建设过程中强调的自主权，今后政府改革有了更为深厚和全面的合法性基础，反映了全面发展中国特色社会主义的要求。

建设服务型政府，是党的十七大规定的行政管理体制改革的基本目标。 服务型政府至少有两方面的含义，第一，政府必须向社会提供各种公共物品，否定无为的放任政策或者所谓的“守夜人”政府。如果把本来应当由政府承担的社会公共职责无原则地都交给市场调节，势必引发各种社会矛盾。

第二，政府职能的确定原则，是坚持对经济社会发展的“服务“性质，而不是包揽一切。基本底线是不直接干预微观的经济活动，使市场和社会自治机制有效地发挥作用，以保持社会和经济发展的活力和持续的经济繁荣。

十七大报告对行政管理体制改革有一个新定位，即“深化改革的重要环节”。

“重要环节”是一个更为准确和恰当的表述，反映了行政管理体制在整个改革、国家活动和社会公共生活中的真实地位。行政管理体制的形成和功能的发挥，是在其他国家机关和公共机构的共同作用下完成的。行政职能部门化及其职能重叠的问题，大多数是有法律授权或者得到法律认可的，与我国现行的立法程序、我国国家结构、其他政治经济政策和制度相关联，也与过去行政管理的惯例有关。孤立地进行行政管理体制改革，实际上难以实施并达到改革目的。

例如正在进行的事业单位改革，是进行公共服务行政管理体制改革的前提条件。简单地将行政机关与国家举办的公共事业单位在管理体制上分离，不一定能保证公共事业单位及时有效地提供非营利的公共服务。此前，由于将公办医疗机构推向市场，减少财政支持和必要的行政控制，不但一部分传染病医院因为入不敷出而转为普通医院，使原有的传染病医疗和控制体系经历了新中国建国以来最严重的功能萎缩，而且造成普通医疗服务高价低质，衍生成严重的民生问题。 关于行政管理体制改革，十七大报告还提出了制定总体方案的任务。 这包括，行政管理体制改革的战略目标，是形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。它反映了行政管理体制的行政结构、行政过程和行政职责三个基本构成要素，也厘清了行政管理体制改革的相关因素和行政管理体制本身之间的相互关系。

政府行政职能改革，是行政管理体制改革的首要相关因素。未来政府职能发展有“一减少一增强”的两个基本方向，“一减少”是减少政府对微观经济的干预，减少和规范行政审批，让市场发挥配置资源的基础作用。首要途径是加快分离步伐，即加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，目标是健全市场经济体制，建立市场配置资源的有效机制；“一增强”是发挥政

府在科学发展中的统筹协调作用和构建社会和谐的促进作用。发挥统筹兼顾作用的迫切任务是强化宏观调控的有效性，促进社会和谐的主要方面是解决最直接的民生问题。

在两个基本方向的关系上，重点是完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务。行政管理体制改革应当围绕这两个基本方向进行，即消除发挥市场对资源配置作用的行政管理体制障碍，为科学发展和社会和谐提供行政管理的体制保障。

组织结构和机构设置，是政府建设和行政管理体制改革的组织形式和综合体现。机构改革的近期要求是“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，并且与所有国家和其他政治性公共机构、服务性公共机构统一安排；着力点是解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。改革的重要途径之一是探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。这种战略性和措施性的统筹安排，使以后的机构改革有一个更为持久和合理的结果。

政府改革的实质是转换政府职能

当前，行政管理体制改革主要是政府改革，转换政府职能，从全能型政府转变为公共服务型政府。党的十七大报告提出，行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

政府改革的实质是转换政府职能，从全能型政府转变为公共服务型政府。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范政府行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。鉴于目前政府特别是地方政府热衷于经济建设、配置资源，过多地干预微观经济活动，追求GDP的高速增长，因此，深化政府改革显得更加迫切和重要。

党的十七大报告提出要转变经济发展方式，实现国民经济又好又快发展，看来关键在于深化政府改革。政府五年一任期，考核政绩一直以GDP增速为主要标准。政府追求GDP最大化，往往追求短期GDP最大化。这就极易导致粗放扩张，而把有利于经济长远发展的自主创新、节能减排、保护环境和生态放在一旁。所以，要转变经济发展方式，现在看来，最重要的是要深化政府改革，转变政府职能，政府真正履行经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能，真正为市场主体服务，创造良好的发展环境，不再充当资源配置的主角，减少对微观经济运行的干预。与此同时，考核政府官员政绩不再以GDP论英雄。政府应把更多的精力用到为居民提供基本公共服务，用到改善民生上面。应当看到，我国人均GDP已超过2000美元，总体上越过温饱线进入小康阶段，居民对公共服务的需求不断增长，要求政府在这

方面作出更大的努力，以便使人民群众的生活质量逐步提高，并促进社会更加充满活力、更加和谐进步。

（转载自：北京日报 作者：张卓元/中国社科院经济所研究员）

改革开放以来我国政府机构改革的经验和教训

丁宁宁

改革开发以来，我国政府机构已经经历了1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五次较大规模的改革。但是在如何推进政府机构改革问题上，一直缺乏公开、深入的讨论，实际上存在很多不同的看法。为了消除认识上的分歧，明确下一步改革的方向，需要对以往政府机构改革的经验、教训进行认真的总结和反思。

一、适应了改革开放和政策调整的需要

上述五次政府机构改革，都和一些重大的改革开放及政策调整措施相联系。例如1982年的政府机构改革，在大力精简国务院机构的同时，增设了国家经济体制改革委员会，合并、成立了对外经济贸易部。以乡镇政府取代人民公社，巩固了包产到户的成果。1988年的国务院机构改革，新设立了（有的是正式列编）特区办、版权局、专利局、环保局、技术监督局、进出口商品检验局等，以适应对外开放的需要。撤销国家经济委员会，为各级财政和国有企业的全面承包铺平了道路（尽管全面承包本身是不成功的）。1993年的政府机构改革，将国家税务局升格为总局，新设立国家外汇管理局，为1994年的税制改革和汇率并轨奠定了坚实的基础。1998年的政府机构改革，将国家体制改革委员会降格为体改办，强化国家经贸委的功能，将劳动部更名为劳动和社会保障部，目的是加强中央政府应对亚洲金融危机和国内经济紧缩的能力。2003年的政府机构改革，撤销经贸委，设立商务部，是出于中国加入世界贸易组织的需要。成立国有资产管理委员会和推进乡镇机构改革，则是为了进一步推进国有企业改革，减轻农民负担。

二、取得了精简机构和转变职能的效果

文化革命结束以后，由于大量受冲击的干部恢复工作，政府工作人员的职数迅速增加。此外，改革探索阶段的双重体制并存，成为政府机构和人员膨胀的另一个重要因素。因此，精兵简政成为改革开放以来历次政府机构改革的一项重要内容。1993年的十四届三中全会上，明确了改革开放的体制目标是社会主义市

场经济，转变政府职能的任务，提上了政府机构改革的议事日程。从中央的情况看，政府机构改革在这两个方面都取得了明显的效果。国务院机构数从1982年改革前的100个（其中部委数52个），减少到目前的52个（其中部委数28个）。工作人员数量则从1982年改革前的51,000人减少到目前的16,000人左右。另一方面，政府机构的职能也随着经济体制改革的进程而不断地发生变化。1982年以前那些直接掌管企业、物资的各个工业部、物资部消失了。根据规范市场和公共服务的需要，成立了知识产权局、质量监督检验检疫总局、环保局等许多新的机构；国家劳动总局则升格为劳动和社会保障部。随着国内统一市场的形成，商业部、外经部和外贸部最终合并为商务部，国家计委改组为国家发展和改革委员会。

三、机构改革缺乏首尾一致的明确思路

由于每一次机构改革都是在政府换届前不到一年开始筹划的，历次机构改革之间，缺乏政策上的连续性。例如1988年撤销了国家经济委员会，90年代初以生产办的名义恢复了。1993年改称国家经济贸易委员会，1998年变成了一个超级大委，连它自己的工作人员都自比日本的通产省。本届政府（2003年）又把它撤掉了，导致经济运行协调工作上的困难。又如能源领域，到底要不要有一个政府机构来管，也经过了多次反复。1982年是行业部分设，1988年单设能源部，1993年恢复行业部分设，1998年降格为经贸委代管的行业局分设，2003年撤销所有的能源管理机构。现在能源问题突出后，又有人建议恢复能源部。此外，1982年将国务院体改办升格为国家体制改革委员会，1998年将其降格为国务院体改办，本届政府又将其撤销，也引起了很大的争议。本届政府以来，为了应付各地增加的煤矿事故，将新设立不久的国家生产安全监督管理局升格为总局。在撤销国家经贸委的同时，把1988年成立的国有资产管理局改组、升格为国有资产监督管理委员会，来“统一管人、管事、管资产”，违背了政府内部的权力制衡原则。

四、反复精简削弱了中央政府的执政能力

纵观20多年来的政府机构改革，真正精简了的只是国务院的机构和人员，人大、政协、党的机构和人员一直在增加。省及省以下政府的机构和人员编制，实际上已经完全失控。1982年中央政府精简机构时，各地正在根据宪法恢复乡镇政府。1988年国务院机构改革时，省里正忙于推广“市管县”的经验。1993年国务院带头减编20％，地方只有省一级政府响应了中央减编的号召；省以下的机构和人员仍以“县改市”的名义在继续膨胀。1998年国务院强行减编50％，从3.2万人减到1.6万人；省及省以下各级政府纷纷表态坚决压缩人员编制，实

际上只减少了100多万人，根本没有达到中央减编20％的要求。如果说80年代这种“上减下不减”的政府机构改革，还符合当时经济体制“放权让利”的改革要求；那么90年代以后的这种精简态势，则不仅不符合中央政府对经济进行宏观调控的需要，而且降低了中央政府履行自己社会责任的能力。尽管2003年的政府机构改革没有继续强调精兵简政，但中央政府的执政能力已经在历次机构改革中被大大削弱了。各地违规的小煤窑建设屡禁不止，安全事故成倍增加就是一个不祥的例证。

五、机构频繁变动降低了政府官员的素质

这种每一届政府都要精简一次机构、人员的做法，导致了政府官员队伍的不稳定。况且政府机构精简时，很难留住业务能力强的官员，留下来的人员中多数不是原来的业务骨干。如果留心一下中央政府分流人员的去向，就更令人担忧了。我们对中央各部委的分流人员，既缺乏应有的政策关怀，又没有严格的从业限制。不少熟悉中央政府政策制订过程的官员，直接去了与原部委有业务联系的国内各大型企业、外资企业、以及各地方政府的驻京办事处。目前许多外资企业的北京代表处中，既有原国家经委和各行业部的官员，也有参加过WTO谈判的、原外经贸部的官员。中央部委官员如此流失的结果，不仅影响到目前政府工作人员的思想稳定，而且使中央政府几乎无密可保。往往各部委的政策还没有出台，内外资企业和地方政府的对策就已经准备好了。不少来中央政府工作的博士、硕士，预先就打定了主意，先在部委里混几年，取得经验后就下海。尽管从学历上看，国务院系统的官员平均学历水平越来越高，但实际上的工作能力和政策水平却不断下降。这一点，仅从各部委文件错别字和语法错误增加上就可以清楚地看出来。

六、反思“社改乡镇”、“市管县”、“县改市”

批评政府机构臃肿、官员超过了老百姓的供养能力的意见当然是有道理的。1982年宪法恢复了1954年宪法中有关乡镇一级政府的规定。其初衷是为了取代人民公社，以巩固包产到户的成果。但人民公社是政社合一，真正吃政府饭的干部很少。变成乡镇政府后，由于职能不明确，机构设置比照县政府，一下子多出上千万吃财政饭的人员来。这是农民负担重的真正根源。现在要精简乡镇政府机构，首先需要明确乡镇政府的职能。否则精简了还会膨胀回来。另一个膨胀因素是所谓“市管县”的改革试点，实际上将300多个地区行署变成了一级政府。既增加了政府的机构和人员，又降低了行政效率。最后是民政部搞的“县改市”，不仅名义上好听，而且行政级别升半格，何乐而不为！结果又增加了政府的机构和人员。这就是在地方政府的自我约束机制建立以前，下放干部管理和机构编制

权限的后果。与地方各级政府机构、人员的膨胀速度相比较，国务院精兵简政的成果可以忽略不计。这种盲目的行政性分权，在降低中央政府控制能力的同时，必然导致市场的割裂。跨地区经济纠纷打官司要先打管辖权，就是一个明显的证据。

七、机构改革的关键是要明确各级政府的职能

本届政府已经提出了转变政府职能的任务。但是如何确定各级政府的职能，却不是一个“依法规范中央和地方的职能和权限”所能解决的。中国是一个人口众多的大国，把所有事情都集中到中央来解决显然不行；但中央只管军事和外交，剩下的事情都交给地方的办法也不行。例如跨地区的经济纠纷，在地方层次就解决不了。不仅如此，由于地区经济差距的存在，为了保证义务教育、社会保障等公共服务领域的可及性，即使具体的工作要靠地方政府去做，最后责任也必须由中央政府来承担。中央和地方之间存在三种分工模式。一是条条，即中央要集中的权力，必须一插到底。二是块块，即允许地方独立决定的事情，中央可以基本上不过问。三是条块结合，即地方分级行政，中央对口管理。我们的毛病是不管什么事情，都搞分级行政，对口管理。结果是“上下一般粗”，机构、人员膨胀难以控制；不仅降低了行政效率，而且最后无人承担责任。从国外的经验看，条条就要靠中央财政供养，对中央政府负责；块块则应由地方财政供养，对地方政府负责；分级行政，对口管理的事情，中央要承担财政转移支付，统一法制规范的责任。

八、事业单位改革不能照抄国企改革的模式

近年来有人讲，事业单位是传统经济体制的最后堡垒，要求加快事业单位的市场化、企业化改革。这种说法是很不负责任的。中国的现代化过程和西方国家有很大的区别，很多社会事业是政府带头办起来的。现在看来，有些不属于公共服务的领域，政府确实可以退出；但决非所有的事业单位都能够企业化。其实即使在西方国家，具有明显“外部性”的民办社会事业，例如环境保护、医疗卫生、扶贫防灾、基础科学研究等，也都注册为非营利机构，并主要靠政府来提供经费。一些涉及政府公共服务的领域，例如基础教育、基本医疗服务等，公立机构的比重依然很高。我国事业单位约140万个，工作人员近3000万人，其中专业技术人员占全国总数的６４％。各项事业经费占国家财政支出的30%以上。在事业单位改革问题上，首先应当弄清政府的社会责任，不能只考虑减轻财政负担。因此，要根据事业单位的性质来进行认真的分类。属于政府职能的要“归队”，承担公共服务职能的政府要继续提供经费，与公共服务无关的那部分才应当变成企业。

此外，应尽快完善民法通则，为非营利机构的存在提供可靠的法律依据。（来源：光明观察刊）

行政管理体制改革理论与实践的九大热点问题

近年来，我国学术界和各级政府围绕如何加快行政管理体制改革进行了深入、系统的理论与实践探索，形成了一系列理论与实践成果。 第一，关于行政管理体制改革的目标模式问题。

学术界认为，建立社会主义公共行政体制是我国行政管理体制改革的目标。公共行政体制是与市场经济体制相对应的、关于行政体制本质描述的概念。“公共行政体制”概念比传统的“行政管理体制”概念更准确地概括了市场经济条件下行政体制的基本特征。公共行政体制揭示了市场经济条件下政府的公共性、服务性、公正性与有限性，因而反映了社会主义市场经济体制对行政体制的根本要求。而“行政管理体制”则主要是在计划经济条件下形成的表示政府的控制、管理、计划特征的概念，这一概念只揭示了政府管理的“管理属性”，而没有揭示政府管理的公共属性。

第二，关于服务型政府建设的理论问题。

学术界对服务型政府的本质与主要内容、服务型政府建设与投资环境改善之间的关系进行了深入的探讨。服务型政府是从政府的本质属性方面对政府所下的定义，政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。服务型政府主要包括两个方面的内容：从政府职能方面来讲，社会性公共服务是政府职能的主体部分；从政府管理方式来讲，政府是为市场、社会和公民提供公共服务的，应该将服务融入管理之中，要提高为民服务的效率与速度。服务型政府建设对投资环境改善具有明显的促进作用，我国南京市、重庆市、成都市等地整体推进了服务型政府建设，经济社会发展的速度明显加快。

第三，关于政府全面履行公共管理职能的理论问题。

在完善的市场经济条件下，政府要均衡、有效地全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。在政府的这四种职能中，都有薄弱环节，都需要重点加强。经济调节职能的重点是促进经济又好又快发展，通过政府职能转变促进经济增长方式的根本转变。市场监管职能的重点是打破各种形式的市场垄断与行政垄断，加强对企业的社会规制与经济规制，确保产品质量与安全。社会管理职能的重点是加大社会矛盾纠纷排查调处的力度，完善社会利益协调机制。公共服务职能的重点是加大政府对公共服务领域的投入，切实履行公共服务提供的主要责任。

第四，关于政府职能与机构配套改革的问题。

以往历次政府机构改革中，我国较为注重政府与市场边界的划分，这是政府职能与作用范围的第一次界定。但却相对忽视了政府职能在机构间的配置，造成了政府部门设置过细、综合协调困难、管理成本过高等问题，实际上阻碍了政府职能转变。深化政府机构改革，要遵循政府职能与机构配套改革的原则，注重政府职能在政府间与政府部门间的二次配置，将政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能合理、科学地配置到政府部门。要按照职能统一与机构统一的原则，加快推进政府事务综合管理，加大机构整合力度，推行“宽职能、少机构”的大部门体制。重点研究卫生、社会保障、市场监管、电信监管等领域的专业管理体制，研究相应职能在政府部门间配置的科学方式。

第五，关于中央与地方权责划分的理论问题。

中央与地方各级政府的“职责同构”与“上下一般粗”的问题是我国政府管理中的一个老大难问题。全面履行政府职能，迫切需要在中央与地方各级政府之间科学划分财税、金融、投资、社会保障、义务教育、市场监管等政府职责。中央政府职能重点是制定国家发展战略、发展规划和经济社会政策，统筹全国经济社会协调发展和城乡、区域协调发展；改进和完善宏观调控，维护全国市场统一，并组织实施金融、铁道、民航、通信、海关等特定领域的市场监管；管理全国性和跨省际的社会事务；制定公共服务的基本标准，履行应由中央政府承担的公共服务财政保障责任。省级政府职能重点是统筹本地区域、城乡发展，促进社会就业，保护自然资源；指导和监督检查本地区市场监管工作，并根据国家规定负责部分重点领域的市场监管；管理和协调本地区重要社会事务；负责本地区教育、科技、文化、卫生、社会保障等公共服务的统筹、协调和指导，并对基本公共服务提供必要的财政保障。市、县政府的职能重点是贯彻执行国家政策和上级政府的政策措施，促进本地经济社会发展；根据国家规定履行相应的市场执法职责；努力扩大就业，解决好低收入群众的生产生活问题，维护本地公共安全、生产安全和社会治安；负责本地基础设施和城乡居民公用生活设施建设和维护，保护生态环境，为城乡居民提供教育、科技、文化、卫生、社会保障等方面的服务，努力搞好基本公共服务。乡镇政府重点是为“三农”提供服务，管理乡镇公共事务，促进乡镇经济发展，维护基层稳定。要在明确划分中央与地方各级政府职责权限的基础上，逐步实现中央与地方关系的法治化。

第六，关于完善公共服务体系的理论问题。

学术界对公共服务与经济增长的关系、中国公共服务模式、公共服务标准与公共服务资源配置等问题进行了深入的探索。学术界认为，要深刻认识公共服务促进经济社会发展的规律，认识到公共服务

对于经济持续增长和社会发展的重要作用。完善公共服务体系，要根据中国的国情与财政状况，做到可持续发展。中国特色公共服务模式主要是：“社会性公共服务支出为主”的公共服务支出模式、“覆盖广泛、水平适度、可持续发展、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式、“科教优先”的公共服务增长模式、“多元化、社会化、多中心治理”的公共服务供给模式。当前，重点是要制定基本的公共服务标准，合理配置公共服务资源，逐步实现地区间基本公共服务均等化；提高公共服务的可及性和公平性，公共服务重点向农村、中西部、基层、社会弱势群体和公共服务薄弱领域倾斜。

第七，关于完善行政运行机制的问题。

建立科学的政府运行机制是实现政府管理科学化的前提。行政运行机制包括决策、执行、监督制约、绩效考核等方面。完善行政决策机制，关键是依法规定和合理划分各类行政决策主体的决策权限，用严格规范的决策程序和决策责任制度来形成具有约束力的科学民主决策机制。完善行政执行机制，关键是要解决决策职能与执行职能适度分离的问题，借鉴国外决策与执行分开的经验，解决长期以来决策与执行不分、监督不力的问题。健全行政监督制约机制的重点是加强各种监督机制之间的相互分工与制约、耦合与协调，形成人大监督、政协监督、政党监督、行政系统内部监督、专门机构监督、新闻與论监督、人民群众监督相结合的监督体系。绩效考核的重点是科学确定政府、政府部门、行政项目的绩效考核指标体系，建立绩效评估与绩效报告、绩效公开制度。

第八，关于法治政府建设的理论问题。

当前重点是全面推进依法行政，规范政府立法行为，完善行政执行体制、机制与制度。特别要加快完善社会管理与公共服务方面的立法，做好应对各种突发事件、保障农民权益、促进就业和完善社会保障，以及科技、教育、文化、卫生等社会事业发展方面的立法。从长远来看，要建立立法机关、司法机关对政府依法行政的权力制约机制。要建立司法审查制度，通过司法审查控制违法行政行为。为维护宪法的权威性，也要相应完善宪法诉讼机制和违宪审查制度。 第九，关于责任政府建设的理论问题。

责任政府与各国的政体紧密相关，政体决定责任政府的具体形式。社会主义民主政治是民主政治的高级形态，其本质是人民的统治，必然要求建立责任政府体制。中国责任政府是“真正的负责制”与“人民管理制”，它建立在人民代表大会制度的基础之上，行政机关对权力机关的政治责任比责任内阁制下的政府责任更为严格。我国责任政府体制包括两个组成部分：一是政治问责制。在我国，国家行政机关要对国家权力机关负责，国家行政机关首长要对自己机关的全面工作

向国家权力机关负政治责任。如果国家权力机关对行政机关的政策、工作不满意，可以采取质询、罢免等各种责任方式追究行政机关首长的责任。二是行政问责制。我国一切国家机关都实行工作责任制，国家行政机关实行行政首长负责制。这就决定了行政首长要对整个行政机关的工作负全面责任，因而，行政首长具有对政府组成部门及其首长、下级行政机关及其首长、公务员的行政问责权力。目前，我国长沙、海南、重庆、深圳等地实行的行政问责制，主要是行政首长问责制。随着我国民主政治制度的不断完善，要逐步实施政治问责制。 （转载自：学习时报 作者：李军鹏，系国家行政学院公共管理教研部副教授）

国务院大部制改革当成基层改革典范

作为改革开放后的第六次国务院机构大改革，“大部门体制”改革方案正接近征求意见的尾声。“大部门体制”的提法源于党的十七大报告。报告称，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。（《第一财经日报》1月14日）

作为国家最高行政机关，国务院在1982年以来进行的历次政府机构改革中始终处于先行者的角色。由于国家各级行政机构的管理与设立往往采取上行下效、自上而下的方式，国务院的机构改革成果，往往又会给基层政府机构改革起到一个“标杆”作用。也正因为国务院机构改革对于国家整体机构改革的重要示范性，此次国务院实行“大部门体制”改革的做法，应该给省市和基层政府机构改革提供范例。

国务院在1982年以来的5次大规模行政管理体制改革中，始终贯穿着精简高效这条主线。比如在1982年的机构改革中，国务院100个部门裁了39个；1988年，国务院的人员编制一次性就比原来减少了9700多人。但是，在当前一些地方的机构改革始终走不出精简、膨胀、再精简、再膨胀“怪圈”的情况下，特别是在一些地方政府机构中，已经出现了中组部原部长张全景所批评过的“官多为患”的情况下，国务院此次“大部门体制”改革的示范作用将更加重要。 据有关报道显示，我国行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10％提高到2005年的19.2％。20年间增长将近一倍。与此同时，中国人均负担的年度行政管理费用由20.5元上升到498元，增长23倍。而抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了0．5％。行政管理费用的增加不仅加重了百姓的负担，而且挤占了本来可以用来提高百姓教育卫生和保障水平的经费支出。不仅如此，行政职能错位、交叉造成的行政成本增加，还给经济发展带来了负面影响。据中国经济体制改革基金会秘书长樊纲近日公布的研究成果显示，

1999~2005年间我国行政成本对经济增长作用达到负的1．73％。因此，他建议政府改革应该进一步降低政府行政成本在GDP当中所占的比重。在这种情况下，此次“大部门体制”改革，应该在大幅降低我国不断上升的行政成本上，对基层行政管理体制改革做出榜样。 大部门体制改革还应在树立服务为本、重视民生，增强政府服务百姓能力和水平上提供典范。经济学家吴敬琏近日在评价中国改革开放30年的成败得失问题时认为，当前最亟待的问题是政府自身的改革，所谓政府自身的改革，就是要按照人民的托付，去管好自己应该管的事情，那些不该管的事情尽快退出来，不要为了自己那一点小的本位利益或者权利，来妨碍这个大局。“大部门体制”改革，应该围绕树立服务为本更加重视民生的目标，给基层行政管理中存在的部门主义、官本位体制和少数干部的重官轻民思维以触动。