浅议非经营性国有资产管理

　　【摘要】 非营利性质使得非经营性国有资产长期依赖国家资金资产的行政分配，缺乏有效的内外约束与监督机制，在日常资产使用过程中普遍存在管理与处置不规范、分配欠均衡、财会管理工作不到位等诸多问题。文章详细分析了行政事业单位非经营性国有资产存在问题背后的原因，并提出应从提升资产管理意识、集中管理资产产权、专业化管理与公平分配资产、强化监管机制及加强信息化管理等方面来加强对非经营性国有资产的管理。　　【关键词】 非经营性国有资产 监督机制 财会管理　　非经营性国有资产指的是依法为国家所有、以货币进行计量、由行政事业单位所占有、使用并进行管理的各种经济资源。非经营性国有资产主要分布在科教文卫、国家机关、警察、体育、军队与人民团体等公共事业单位，主要包括行政事业单位依据国家政策法规运营国有资产的收入所得或政府拨付、接受捐赠形成的资产。非经营性国有资产的补偿只能来源于政府财政预算支出及国有资产收益的转移分配，其投入具有社会性，一般不直接创造物质财富，主要是向社会提供大量的准公共产品或公益性服务，保障社会各项事业的健康有序地发展，其运营成本往往超过所收取的费用，可见其使用具有无偿性和受益的公共性。　　一、非经营性国有资产管理存在的问题　　非经营性国有资产非营利性的特点及其表现形式的复杂性使得对其进行监督管理与合理配置的难度较大，加上存在观念、制度、机构、体制等众多方面的影响因素，非经营性国有资产的管理工作尚普遍存在职责不明、产权与家底不清、账实不符、重买轻管、国有资产流失、管理效率低下等亟待解决的问题。具体来说，表现在以下方面。　　1、未严格执行国家有关财会制度　　由于缺乏有效监管，各行政事业单位未能严格遵照财政部早在1997年就已制定的《事业单位会计准则》、《行政单位会计制度》等财会规章，透过财政部门的年审报告可以看到这些事业单位的财会问题主要表现在账户处理不及时和账户设置不健全两个方面。　　（1）应收应付账户管理欠妥。部分行政事业单位没有形成有效及时的催收及账务处理办法，一方面，应收账款的管理不善造成大量坏账、呆账，国有资产在这个环节进一步流失；另一方面，有些事业单位从上、下级单位获得借款以应付经费不足的难题后，却不主动采取有效措施来偿还款项，导致单位债务数额连年上升，应付账款管理不善使得历时长达数十年的往来款项无法得到确认，期间部分业务相关负责人也失去了联系，加大了理清资金关系的难度。　　（2）部分单位在固定资产管理上没有严格依据财务规定设置账户，如没有设置固定资产明细账或没有按固定资产进行分类记账，仅设置固定资产总账往往不能全面反映单位各类资产的使用状况及来龙去脉，不便于进行监督管理和确定相关人员的责任。　　2、资产管理与处置不规范　　首先，部分行政事业单位的产权意识尚待强化，未能及时主动地办理相关产权登记，使得单位资产产权混乱，资产的日常管理存在重大缺陷。房屋、土地等资源是行政事业单位的主要资产，如果未能及时办理房屋所有证、土地使用证等权属认定及变更证明手续，行政事业单位资产产权管理将形成重大漏洞，在使其成为“黑户”的同时，也增加了非经营性国有资产流失的可能。　　其次，有些行政事业单位在资产管理中未能严格遵照国家出台的众多国有资产处置具体办法执行，加之缺乏有效的监督与制约机制，通常使得资产处置不经过相关审批程序，并将处置收入用于其他地方。同时，对已处置的国有资产或已报废的国有资产不及时办理报废登记手续及进行账务处理，以图逃避纪检部门的监督及审计部门的审查，这在一定程度上加剧了这些单位账实不符的现象。　　3、非经营性国有资产分配欠均衡　　一方面，由于存在信息不对称及道德风险等因素，且国有资产分配欠缺严密有效的监督制衡机制，各级管理部门及领导层在审批资金时往往容易做出“不甚公平”的分配决定。一般而言，权力较大的行政事业单位往往能够综合利用各种途径为自身争取更大的经济利益，如单位将闲置房屋用于投资性房地产，人均办公面积高出最高标准若干倍，而权力相对较小的单位在这样的审批条件下往往不能得到较为公正的待遇，生活与办公条件苦乐不均的对比在很大程度上影响着事业单位工作人员的工作热情。　　另一方面，各行政事业单位可以在当前行政管理体制下，可以不用付出对价地获得、占有并使用非经营性国有资产。为了尽可能占用更多资产并从中获益，各行政单位往往尽其所能地竞争这些有限的资产，相互攀比，利用各式方法申请行政划拨房屋、土地、资金等，而不是在充分考虑自身实际资产需求的情况下向政府递交有关资产申请，最终使得各单位间所占用的资产量差距甚大。　　二、非经营性国有资产管理存在问题的原因　　1、资产占用单位管理意识淡薄　　在很长一段时期内，我国采取以拨代付的管理方式对行政事业单位投入资源。通过财政拨款由各单位自行购置资产使用，使得各单位的领导层过分关注资产的购置及领取补助经费，对资产增加后的会计核算及管理使用问题则不甚关心，部分行政事业单位甚至未能给予资产的安全性及质量问题充分考虑，非经营性国有资产管理意识亟待强化。　　2、管理制度落后及监管不力　　国有资产管理机构直到上世纪九十年代才开始成立，而后因各种原因即被撤消。撤消后的很长时期内，都由财政部门直接负责行政事业单位非经营性国有资产的管理工作，并未设立专门机构来专业化管理这些资产。财政部门轻视非货币性资产的管理，而侧重于资金与预算管理，对行政事业单位非经营性资产管理的投入远达不到理想程度，思想上不够重视导致非经营性资产的管理制度的发展与健全显得相对落后。监督管理制度的缺失与不稳定性，加之仅存制度的执行与管理力度也相对较弱，最终使得我国非经营性国有资产的管理较为混乱。　　3、单位会计核算欠规范，会计人员业务素质偏低　　部分行政事业单位的财会人员业务素养达不到财会制度的相关要求，有的单位甚至委派非专业财会工作人员兼任会计之职。而且，部分单位的财务账户管理混乱，财务设置不健全，会计人员责任心较弱，存在一定程度的道德风险，单位会计内部控制尚未建立或即使建立，也仍存在诸多管理漏洞。总之，行政事业单位的财会环节未能对非经营性国有资产发挥其应有的监控及信息反馈职能。 　　4、缺乏内外部约束与监督机制　　一方面，行政事业单位的非经营性国有资产的无偿获得性使得人们倾向于忽视其资产的成本效益问题，资产的使用效率高低与单位及个人的利益没有联系。缺乏单位内在的利益约束机制和科学合理的国有资产管理与使用绩效评价考核体系，各单位也就自然不会积极主动地管理好国有资产。另一方面，目前行政事业单位普遍缺乏非经营性国有资产管理与使用的报告、检查、考核及奖惩机制（政府组织的清产核资除外），外部审计及检查监督机制的缺失是造成我国国有资产众多弊端日益凸显的重要原因之一。　　三、健全非经营性国有资产管理的相关措施　　财政部早在1995年就已发布了《行政事业单位国有资产管理办法》，各地各部门也纷纷制定了行政事业单位国有资产“非转经”管理办法、收益收缴管理办法、处置管理实施办法等，为非经营性国有资产管理积累了许多有益的经验。2006年财政部又发布了加强和规范行政事业单位非经营性国有资产管理的“两个办法”。“两个办法”指出，行政事业单位应在非经营性国有资产管理体制改革模式的基础上，结合目前实际管理过程中发现的问题，强化非经营性国有资产的管理。　　1、强化国有资产管理意识提升资产管理水平　　在新的市场环境及社会条件下，行政事业单位过去的“经费”理念亟需转变，要牢牢树立起资产的成本效益理念，不断强化资产管理理念，将非经营性国有资产作为日常工作的重要目标之一，加强领导，努力培育合格的财会人员，定期或不定期对其进行培训与继续教育，提升其业务素质。由专人进行资产管理工作并建立相应的管理问责制度，切实提高单位日常资产现代化管理水平。　　2、集中管理非经营性国有资产产权　　非经营性国有资产的基本权利体现在使用权和所有权两个方面，将使用权从所有权中彻底抽离是优化非经营性国有资产的根本办法，也是切实防范国有资产流失的有效途径。行政事业单位应在明晰非经营性国有资产状况和清产核资的基础上实行资产使用权、管理权与所有权的分离。使用权掌握在直接使用该资产的行政事业单位手中，他们在享有使用权的同时也要负担相应的义务与责任，财政部则代表国家直接享有非经营性国有资产的所有权，具体负责非经营性资产管理的具体工作，使价值管理、财务管理与资产管理密切配合，并通过制定有效的考核指标，结合资产支出与收入管理情况，对行政事业单位资产使用情况加强价值形态上的考核与监督。　　3、专业化管理并公平分配非经营性国有资产　　前面讲到非经营性国有资产的投入具有社会性，其向社会提供的服务或产品属于公共产品，公共产品因其自身特征的非竞争性和非排斥性特征使得仅靠市场机制本身无法达到有限资源的最优配置。其中，公共产品的非竞争性特征说明社会对于该类服务或物品的需求是非常普遍的，而公共产品的非排斥性特征则进一步表明向社会受益公众收取适当费用是很困难的。对于这个问题，目前唯一的解决办法是由政府来充当该公共产品的提供者。不同性质或不同部门的非国有资产管理沟通与协调工作应由一个能够把握全局的管理机构来担任，因而，可以设立一个专门管理机构来专业化管理非经营性国有资产的制度及政策的制定、实施及其他具体事宜，将资产管理与单位其他管理工作进行统筹规划，并对非经营性国有资产公平分配，提升单位工作人员的创造性和工作积极性。　　4、强化非经营性国有资产监管机制与信息化管理　　应当建立起一套行政事业单位非经营性国有资产的监督与评估体系，务必将其所有国有资产全部纳入到规范化管理轨道，加强对非经营性国有资产的报废、转让及调拨等事项的监督与审核，科学合理地引导非经营性国有资产流向，切实提高资产使用效率的同时有效遏制行政事业单位非经营性国有资产的流失问题。此外，利用当前发展较为成熟的信息化技术来提升非经营性国有资产的管理效率具有非常重大的意义，信息化管理能够有效促进非经营性国有资产的合理配置，有助于行政事业单位及时发现并处理闲置资产和报废、毁损的国有资产，在保证国有资产安全的同时切实提升资产管理效率。　　【参考文献】　　[1] 庞卫宏、王金玲：非经营性国有资产管理问题与对策[J].合作经济与科技，2010（4）.　　[2] 朱世文：非经营性国有资产管理新思维[J].管理现代化，2009（6）.　　[3] 刘玉平：国有资产管理[M].中国人民大学出版社，2008.　　[4] 吴红卫、朱琦：加强非经营性国有资产监督管理的思路[J].青海民族学院学报，2009（7）.