我国新时期的农村教师政策评析

作者：曹如军叶泽滨

教学与管理 2007年10期

　　农村教育是我国国民教育体系的重要组成部分。发展农村教育，其关键在农村教师队伍的建设。由此，自上世纪80年代初以来，为促进农村教师队伍的健康发展，党和政府始终十分注重对农村教师政策的制定、调整和完善工作。

　　美国政策科学家安德森认为，“政策行动的要求产生于政策环境，并从政策环境传到政策系统”。我国农村教师政策的调适和发展，同样也受制于政策环境的影响。从上世纪80年代初到90年代末，“稳定、合格”取向(即保持农村教师队伍稳定、保证农村教师学历合格)一直是党和政府制定农村教师政策的基本出发点，这与当时农村教师社会地位不高、学历不合格现象严重、以及国家的经济基础薄弱、对农村教育投入有限等政策环境因素的影响是密不可分的。及至世纪之交，我国的政治、经济、文化以及教育自身的发展都进入了一个新的历史时期，这意味着影响我国农村教师政策制定的政策环境发生了很大变化。为此，适当调整农村教师政策，也就势在必行。

　　综观近年来我国推出的各项农村教师政策，其最突出的变化特征在于政策取向的转型，即由先前的“稳定、合格”取向向当前“专业发展、高素质”取向的转型。具体说来，这一新的发展取向主要表现在以下一些方面。

　　1.提高素质与保障待遇相结合

　　1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出了新世纪教师队伍的建设目标，即“建立高质量的教师队伍，……小学、初中教师队伍建设，主要任务是提高素质，优化结构，缩小城乡质量差距”。在1999年制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》中，教育部确立了“实施‘跨世纪园丁工程’，大力提高教师队伍素质”的发展目标。

　　在对教师队伍提出更高规格要求的同时，继续重视保障农村教师的工资待遇。为根治一些贫困地区，因地方财政困难而发生的时有拖欠教师工资的现象，2001年5月《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中，明确指出，要“加强县级政府对教育的统筹权限，统一发放教职工工资。确保农村中小学工资按时足额发放，欠发教师工资严重的省，应调整财政体制，或者加大转移支付力度”。一些地区的教育部门通过和财政部门合作，除了保证工资之外，还解决农村教师的人寿、伤残、住房公积金和养老保险等“四金”问题。

　　2.学历提升与非学历教育培训相结合

　　在我国教师资格证制度中，对小学教师明确的学历要求是中师，初中教师学历要求为大专，明显低于发达国家的标准，做出这样的规定，主要是基于我国不同地区之间的条件差异太大。为整体提高教师实施素质教育的能力和水平，20世纪末，党和政府提出，“到2010年前后，具备条件的地区小学和初中阶段教育的专任教师的学历要分别提升到专科和本科层次”。为此，东部及中部各省、市、自治区大都结合本地区实际制定了相应的学历提升教育计划。如，中部的山西省启动了“农村教师素质提高工程”，其目标是，“到2007年，农村小学师资学历全部达标的基础上，50％以上达到大专学历，初中教师95％以上达到大专学历，其中30％以上达到本科学历”。

　　以在职教师为对象的非学历教育培训得到前所未有的重视。1999年，国家启动跨世纪园丁工程，在全国选拔培训10万名中小学骨干教师(其中包括农村教师)，通过开展校本教学改革试验、巡回讲学、研讨培训和接受外校教师观摩进修等活动，发挥骨干教师在当地教学改革中的带动和辐射作用。同年，教育部决定，在2003年前，要对全国现有的1039万中小学教师进行全员培训，并制定了相应的培训计划，要求大多数地区的中小学教师普遍完成不低于240学时的培训。教育技术能力是新一轮教师培训的重要内容，教育部2005年颁布《中小学教师教育技术能力标准(试行)》，是我国颁布的第一个中小学教师专业能力标准。按照计划，到2007年年底，全国教师要完成教育技术应用能力培训，并参加国家统一组织的教育技术能力水平考试认证。

　　3.严格准入与优化结构相结合

　　建立严格的教师准入制度有利于从源头上把握好教师的素质关。2001年4月，国家首次开展全面实施教师资格认定工作。一些发达地区在面对教师岗位求大于供的情况下，还通过组织新教师考试的方式，秉着择优录取、公开招聘的原则，选择优秀毕业生加入农村教师队伍。

　　为有效配置教学资源，控制学校编制，克服人浮于事的现象，上世纪90年代末，农村中、小学校开始全面推行教师聘任制。提出完善中小学教师聘任机制、健全聘任组织、规范聘任程序、严格掌握聘任条件的要求并组织落实。

　　4.外部支援和内部培养相结合

　　为促进基础教育的均衡发展，2000年4月，教育部启动“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”和“西部大中城市学校对口支援本省(自治区、直辖市)贫困地区学校工程”。各地大中城市在教育行政部门统筹协调下，纷纷向当地农村贫困地区学校选派支教教师，并接受受培教师。“大学毕业生支援农村教育志愿者计划”是优化贫困农村地区教师结构的举措。来自湖北等地“农村教师资助行动计划”的报告反映，“支教”搅活农村一池春水。

　　2004年起，教育部还决定在全国部分师大招收农村教育硕士，为农村定向培养高素质的高中教师。2006年2月教育部下发《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》的通知，指出，“城镇教师支援农村教育工作是当前的一项紧迫任务，也是一项长期的重要工作”。

　　在动员各种社会力量外部支援农村教师队伍建设的同时，我国开始重视依靠农村中、小学校的内部力量来提高教师素质，支持和鼓励以学校为基点进行校本培训、校本研修。2003年9月印发的《国务院关于加强农村教育工作的决定》中，要求积极推进农村学校信息化建设，实施农村中小学现代远程教育工程，把师资队伍建设建立在现代远程教育工程的平台之上。同年，教育部启动全国教师教育网络联盟计划，旨在以现代远程教育为突破口，以高水平大学为核心，以区域教师学习与资源中心为服务支撑，通过教师教育系统、卫星电视网与计算机互联网相融通，共建共享优质教育资源，以建立覆盖全国城乡的教师教育网络体系。这些政策的共同目标是，整合各种内外资源，使农村教师提高专业发展水平。

　　5.规约性政策与鼓励性政策相结合

　　教育政策是党和政府为实现对教育事业的领导，进行有效管理，达到预定目标而制定的行动准则，体现国家强制力和约束力，是教育政策的重要特征。在我国现行政治和教育行政体系下，规约性政策无疑是教师政策的主体性部分，这些政策对农村教师的入职条件、教育教学工作、在职进修等诸多方面提出规范要求。本世纪初以来，为了调动农村教师自身的积极性，为了动员更多有志青年和各种人才服务于农村教育，同解农村教育和农村学校发展难题，党和政府也十分重视鼓励性的政策制定。如，鼓励城镇教师农村支教，鼓励农村教师尤其是贫困地区教师长期坚守岗位，在津贴、职称晋升、荣誉评定、在职进修等方面给予优先考虑。种种鼓励性的政策对于解决义务教育阶段农村学校师资力量薄弱的问题，起到一定的调节和补充的作用。

　　通过对现行农村教师政策的分析，我们发现，我国新时期农村教师政策的制定和调整，既注意与国内政治、经济、文化和教育的现实需要紧密结合，同时也遵循了农村教师队伍自身发展的规律，这种制定和调整是科学、理性的。当然，现实中，各种非理性的、多种利益冲突导致的人为的因素常常对政策的效力做出挑战。与此同时，我国教师政策制定本身也存在一定缺陷。纵观我国新时期农村教师政策的制定与执行，有若干问题值得我们进一步思考。

　　1.教师政策的统一性与农村教师政策倾斜及适度弹性问题

　　从社会公平的视角而言，政策在作用于其对象时，应遵循政策统一性的原则，以确保对象内部在利益上的大致均等，甚至为保证对象内部弱势群体的发展，而对优势群体采取一定程度的“反向歧视”措施。然而，反观我国教师政策发展的历史，在很长的一段时间里，却有着难以割舍的城市情结。农村教师有时成为教师政策的受歧视者和被遗忘者。近年来，随着党和政府对农村教育的高度重视，教师政策开始呈现向农村教师适度倾斜的端倪，但从目前的情况来看，这种倾斜的力度似乎还不够，有些政策尚未能对农村教师的专业发展和素质提高产生显著效应。

　　我国存在较严重的城乡差异和发展不平衡现象，建设专业化、高素质教师队伍是我国新时期农村教师政策的总体取向，但对西部地区和其他落后地区而言，在今后一段时间内，“稳定、合格”仍是需要政策保证的重中之重。保持农村教师政策的适度弹性，可能更有利于地方教育行政部门因地制宜、因事制宜去合理规划本地区的农村教师发展。从现实的状况看，一些农村教师政策则过分强调了统一性，这样，一些新政策反而可能成为农村教师专业化的羁绊。如，在一些农村地区小学，存在教师年龄结构老化和专业配置不合理问题较为严重，但地方教育行政部门却始终无法解决，其原因就在于按照以学校师生比核定教师编制的政策，在当地农村教师总体超编的前提下，引进新教师相当困难。

　　2.政策的方向性与细节性扭曲失真问题

　　党和国家在制定全国性的、宏观性的农村教师政策时，有时把重点放在政策方向性的把握上，而把操作细节的问题交由教育行政部门或地方政府具体规定。从实际情况来看，一些教育行政部门和地方政府在制定政策实施细节时，往往对政策执行环境中的不利因素考虑不全，未充分预测到政策在实施过程中可能遭遇的各种人为阻力，所导致的直接后果是造成教育政策失真，即“在实际执行过程中，出现执行活动及结果偏离政策目标的不良现象”。城乡教师交流政策就存在这一问题。在实际操作过程中，某些地区出现了一些形式主义的做法。不仅选派教师的数量极其有限，难以在农村地区学校发生辐射作用，而且一些选派教师尤其是城市选派到农村学校的教师难以符合优秀的标准，甚至有个别学校把选派作为贬抑教师的一种手段，加之宣传力度的缺乏，致使被选派教师在新环境中，缺失工作动力，得过且过。

　　3.政策的连贯性与及时调整问题

　　从稳定队伍、促进发展的角度而言，保持农村教师政策的一定连贯性是必须的。当前，社会发展变化尤为迅速，如不注重根据形势变化对有关政策做出调整，必将导致政策僵化，从而阻碍农村教师队伍的建设。在计划经济时代，城乡公办教师的收入差距很小，改革开放以后，城市教师工资大幅度提高，而农村教师的收入增长缓慢，城乡差距日益凸显。

　　解决城乡教师薪酬的差距、农村教师编制核定、控制农村现有教师外流等问题，国家政策的制定必须适应形势的变化。需要从城乡教师实际收入差距有所扩大这一事实出发，中央政府和地方政府责任分担，妥善解决问题。简而言之，快速、健康地推动农村教师队伍的专业化建设，适时、适度根据外部政策环境的变化以及师资队伍自身的发展状况对具体政策进行调整，有关部门还有比较多的事情可做、应做。

作者介绍：曹如军，叶泽滨，江苏淮阴师范学院。