我国土地管理体制怎么改?

——关于重庆“地票制度”的一个延伸讨论

集体建设用地如何实现市场化，各地有不同的探索，重庆的地票制度是其中一种方式。若做仔细分析，这一制度其实不利于集体建设用地的市场化。

一、公共领域的问题慎用市场办法

市场对资源配置发挥调节作用，是通过竞争性价格来反映资源的稀缺性。在需求一定的情况下，资源稀缺程度高，价格就高；反之，则价格低。土地这种资源，对于特定的使用功能，稀缺性是不同的。具体看，土地的不同区位，价格应该有所不同。这里还有需求差异的因素。需求不足，意味着稀缺程度低。从目前掌握的信息看，地票交易不分土地的区位，一定面积的土地，例如1亩，价格是相同的。地票价格就看不出资源的稀缺性。实际上，地票出售，就成了使用土地的“门槛”出售。土地的需求者在地票交易中支付了这个门槛费用，必然在实际获得地块时考虑这个费用，即他会把这个费用算作总费用的一部分。如果没有这个门槛，他也会在实际的地块交易中考虑总的费用，核算没有不同。所以，重庆这个做法，实际上把一次交易分拆成了两次，增加了交易成本。

市场发达国家也有土地市场，但那里没有地票制度，不能认为那里就没有市场经济。相反，那里的交易节约了交易成本。

有重庆的朋友讲，在特定的时间，不同地块的地票价格相同，有利于偏远地区的集体建设用地获得“平等”的收入，体现了社会“公正”。这个理由其实讲不通。我们当然要讲平等，但平等不能建立在扭曲市场基础上。平等问题，如果是个公共领域的问题，要通过别的办法解决，例如，通过国民收入的第二次分配来解决。政府有了税收，可以通过转移支付帮助偏远地区的人民。

总之，一码归一码最好。先要让市场充分发挥作用，产生较高的经济效率。政府有了税收以后，再去解决公共问题。这种办法，实际上涉及到了一部分居民对另一部分居民的支持，就需要别的规则来支配决策，例如，要发挥民主制度的作用，具体说，要讲预算民主，不能少数人擅自决策。这个时候，就不要市场。不能让市场去解决公共性问题。

二、保护农地必须改革土地管理体制

集体建设用地资源如何配置，在中国是个很大的麻烦，而麻烦是体制与政策造成的。笔者以为，这个领域要深入改革。

为什么不敢放开土地市场？政府担忧耕地红线保不住，城市区域盲目扩张。现在就保护得好么？这个其实不容易评价。耕地红线基本保住了，这是成绩。但从城市单位土地面积的GDP产出看，与其他市场化国家特别是欧洲相比，我们的效率很低，这说明我们本来可以做得更好。可是，在现在体制之下，中央政府将土地管理权大幅度下放，例如把用途管制完全交给地方，结果会怎么样？这样做很有可能更加不堪。地方很有可能更多地以低地价乃至负地价竞争引进能够产生税收的工商业项目。

今后怎么办？还是要走“控放结合”的路。首先是要通过建立农业保护区，进一步强化耕地保护。

目前耕地保护面临的困难仍然很多，数其要者，一是中央监管鞭长莫及，对于地方政府违规占地难以事前警示、事中纠正、事后处理。每年上万例土地违法案件，能处理的是少数。二是基本农田被细碎分割，边界不确定，给地方“调地”留下余地，调来调去便成片丢失基本农田。近几年耕地保护的一个突出问题，是一些地方以发展“都市农业”、“观光农业”、“生态农业”等名目，对耕地做了边际性的用途变更，影响农耕地保护和农业发展。不是说这类项目都不好，但确有一部分与农业关系不大。有些项目用地，大田农业变成了园艺农业，成为农业综合成本上升的推力；设施农业成了庄园、会所，变相发生了土地用途变更。三是中央部门管控土地的重点不突出，有些方面管控过死，迫使地方搞小动作瞒哄中央，或铤而走险冒犯中央。解决这些问题靠喊口号或搞几个动作“杀鸡给猴看”不行，必须深化改革，走出土地管理“放则乱、控则死”的困局，建立一套新的农业用地保护政策系统。

农业保护区应是指国家划定的农业发展的专属区域。可以考虑在全国现有农区范围里划定农业保护区总面积25亿亩以上，超过基本农田总面积。今后还可通过荒漠治理发展新的农业保护区。农业保护区在空间上应有连续性，且面积应足够大，例如，每个农业保护区的最小面积应在1000公顷以上。关于面积大小的具体规定，应该给地方一定的自主权。农业保护区的最大面积不设上限，但最大不应超过县域面积。

农业保护区内禁止发展任何非农产业。农业保护区内可以接待游客，满足游客度假观光需求，但不得建设住宿设施。

鉴于现有农区已经有一定数量的非农产业，在开始划定农业保护区时可以允许非农产业存在，也可以允许已经脱离农业的人口居住，但非农产业只能减少，不能增加；农业保护区除原住户新出生子女外，不得增加新的非农业人口。地方政府应制定规划与政策，逐步引导非农产业与非农业人口离开农业保护区。

农业保护区边界的划定要尽可能有容易识别的标志作为参照，例如河流、重要道路、高压电线走廊、小城市边界以及重要永久性建筑等。

专业农户可以将农业保护区作为常住地，但专业农户的农舍占地不得超过农业保护区总面积的一定比例（如0.5%）。在谷物生产为主的农业保护区，农业设施占地不得超过农业保护区总面积的0.5%。在畜牧业比重较大的农业保护区，畜牧业设施占地的经济产出密度必须在谷物生产占地的若干倍以上，否则不得批准建设新的畜牧业设施。

严格控制农业保护区内的非农设施建设。除超过一定面积（如10万亩以上）的连片农业保护区外，其他中小型农业保护区内的各类居民点均不建设文化教育卫生方面的设施，此类设施在保护区边界外的居民点按高标准建设。因此造成的不方便，政府可只给专业农户提供补偿。这个办法可以吸引已经脱离农业的其他农户较快地离开农业保护区。

应最大限度地将优质耕地划入农业保护区。可规定现有基本农田的95%必须划入农业保护区，尽可能将浅山区土地和各种不易发展规模化农业的土地划到农业保护区之外，鼓励城市经济部门利用这些土地。

农业保护区制度除以上内容之外，还可以详细规定其他情形，如连片森林占地、管理机构占地、交通等基础设施建设的技术标准以及政府对农业保护区的监管指标等，都可以由具体条款作出约束。

伴随农业保护区制度的实施，还可以对现行政府土地规划管理体制进行审核改革。可以考虑下放农业保护区以外土地的管理权限。中央政府对农业保护区的土地规划与开发整理应直接管控，同时对其他类型土地的利用做“目标指导管理”，例如设定“开发强度”、“建设用地GDP产出率”、“居民住宅用地占用比例”、“闲置土地占比”、“基准地价偏离率”等指标；依据这些指标来确定土地用途改变的总量。

若建立新的土地规划管理体制，还可以在其他方面作出配套改革。例如，建立专门针对农业保护区的财政支农政策，建立“注册农业经营者制度”，适当调整地方行政区划、将农业小县合并为大县，或建立专门的管理区等。这些改革内容在实际操作中，无疑还需要进一步细化。

实行农业保护区制度后，我国土地资源总量中的农区面积会稳定扩大。从气候等条件看，我国有大约60亿亩的国土能让国民生活得舒适，也适合发展有竞争力的农业。若划定25亿亩农业保护区，去掉约15%的河湖、道路、陡坡地、农舍以及森林占地，还有约21亿亩的农地。我国黄土高原地区、东北地区除一些市镇及规模较大的森林之外，可以悉数划为农业保护区。农业保护区之外的35亿亩国土，去掉现有城市建成区、工矿区以及非保护区的村庄占地共约4亿亩，去掉河流道路占地约4亿亩，再考虑森林的远景占地20亿亩，还有7亿亩的余量，可适度扩大城市用地、发展广义的都市农业、安排中高端住宅用地。这样一个土地资源使用格局，足以满足未来国民经济健康发展对土地的需要。

建立农业保护区制度会对我国农业经济乃至整个国民经济发展带来巨大好处：

第一，建立农业保护区有利于节约土地、提高农村建设的投资效率。农业保护区内部的道路除国家干线之外，基本可以不硬化为等级公路，只做简单的铺装。现在村庄与基本农田犬牙交错的格局，使道路使用主体比较复杂，只为满足少量非农用汽车的行驶而硬化道路，形成低效率公共投入。从较长趋势看，大量村庄的常住人口会持续减少。我们难道要为过年才回家并使用道路的轿车司机维护等级公路？这种情形在发达国家甚为少见，那里的农区通常仅用渗水较好的灰渣对道路做简易铺装。这种简易道路易于复垦，维护费用低。考虑到农业保护区的路网密度降低，节约投资会更多，若设置25亿亩农业保护区，大致匡算，农村道路投入要比现在的格局节约80%以上。

第二，建立农业保护区制度还有利于农村环境保护。在农业保护区内，村庄占地会大幅度减少，由此可减轻居民生活排放对土地的污染。据研究，在一平方公里之内的居民区，若硬化面积不超过10%，居民的生活用水排放可得到自然净化，不必做污水集中处理。另据一些资料推算，目前我国“胡焕庸线”以东地区农村道路（不包括村庄道路）的“面密度”大约是1.2%，而依据生态专家的研究，这个数值大约在0.4%以下较有利于建立可持续的动物生态系统 ——建立农业保护区更容易满足这个条件。

第三，农业保护区制度其实是现有农田保护制度的一个升级，有利于提高农田保护的质量。在农业保护区内，农田与非农居民区混杂程度将逐步降低，非农开发的预期消失，大面积连片土地整理易于实行，耕地数量特别是优质耕地数量将会增加。有了农业保护区制度，中央政府也不用再实行国家层面的“占补平衡”办法来保护耕地，可由地方政府自主决定在非农业保护区实行这个制度。

第四，实行农业保护区制度之后，一些投机者因为不再有土地用途改变的预期，将不会到农业保护区投资做“伪农业”，从而有利于真正的农业经营者在农区发展农业规模化经营。这样还会给政府的财政支农政策提供一个高效运作的条件。

第五，建立农业保护区制度有利于提高农地保护的效率。因为以显著标志为界、大面积划定保护区，农地侵蚀的边界地带大大减少，可以降低政府监管成本。同时，如果在农业保护区实行特殊的行政管理体制，可使下级管理主体与中央政府之间建立共同的施政目标，会大大提高保护农地的行政效率。

第六，实行农业保护区制度还有利于非农业保护区提高建设用地的集约利用水平。在中央政府使用前述杠杆调节的前提下，地方政府不能再把城市建设之手伸到农业保护区，需要在非农业保护区里统筹土地资源，浪费土地的空间会大大压缩。

因为上述多种好处，中共十八大提出的“建立统一的城乡建设用地市场”在非农业保护区将容易实现。在“入市”这个条件上，也将因这个制度的建立而不必再区分“集体经营性建设用地”与其他农村建设用地。

最后还有一个问题需要回答：农业保护区内的土地被严格限制转为建设用地，区内农民是否会因这种土地的用途管制而提出损害补偿要求？这个问题的确重要，但笔者认为，这个问题的严重性远比我们想象的要小。从欧美国家的资料看，农地转为建设用地以后，不仅在交易环节纳税，在保有环节也纳税，这使土地价格上涨受到抑制；而农场土地的利用与转让受到极大的税收优惠，再加上政府对农业的支持，土地实际上发生了增值。美国很多城市实行基于土地用途管制的“分区制”（zoning）以及一些州政府实行农业保护区制度，也引起了利益受损补偿诉讼，但案例不多，尤其是从农场主方面提出的补偿要求很少 。

对于交给地方的权限，也不是中央撒手不管，需要做一些配套改革：

第一，下放土地管理权限。对农业保护区以外的其他土地，中央政府可将管理权限大幅度下放给地方。在相关法律修改之前，中央政府可授权省级政府国土部门代行中央政府权力。中央政府对农业保护区的土地规划与开发整理应直接管控，同时对其他类型土地的利用做“目标指导管理”，例如，设定“开发强度”、“建设用地GDP产出率”、“居民住宅用地占用比例”、“闲置土地占比”、“基准地价偏离率”等指标；依据这些指标来确定土地用途改变的总量。

第二，以农业保护区发展为核心，调整财政支农政策。农村土地整理资金集中投放于农业保护区，农业保护区之外的户籍农民不再享受各类农业补贴，但暂时实际经营农业的农户除外。允许地方政府将此项调整所节约资金在农业保护区建设工作中统筹使用。

第三，建立“注册农业经营者制度”。注册农业经营者分为“公司法人农业经营者”、“合作社法人农业经营者”与“自然人农业经营者”，后者主要为家庭农场。支农政策对这3类分别对待。

第四，扎实推进农村产权改革，落实中央关于农民土地承包权确权颁证的意见。

第五，国土资源部试行的“增减挂钩”政策继续执行，可考虑转化为一般性政策，但具体规定应作出调整。在农业保护区内，不得建设新的集中居住社区。应允许专业农户或家庭农场主分散居住。专业农户需要建设生产生活相结合的农庄，只能在保护区内部的村庄占地上安排。城市建设用地因增减挂钩政策得以扩大时，应将一部分溢价收入用于农业保护区建设。

第六，试行农业经营者规模管理政策。区别不同品种、不同生产方式，确定农业经营者的最大规模，例如，粮食经营的最大规模为300亩、蔬菜水果生产最大规模为30亩等。具体标准由地方政府做出规定。旱作农业的最大规模可适当扩大。最大规模的标准可3年调整一次。

第七，适当调整地方行政区划。支持农业主产区的小县合并为大县，或建立专门的管理区等，以提高农业县的财政脱困能力。

第八，在放活地方用地自主权过程中，中央政府对地方的城市建成区（包括工矿区）经济密度规定进行监控，制定监控指数，建立预警信息发布机制。核心监控指数为城市建成区经济密度3年动态平均指数。

三、操作中应注意的主要问题

第一，在试点工作的基础上，中央出台关于建立农业保护区的指导意见。试点工作可在一年内完成。此项工作全面推进后，哪个省份完成农业保护区划定工作，中央就给哪个省份下放土地管理权限。

第二，保护专业农户利益。保护区内应尽量将原住户培育成专业农户或农场主。可规定原住农户经营面积的最小比例（如80%以上），具体标准由市级政府规定。对未取得专业农业经营者资格的原住户，其房产继承可予以限制，具体办法可由地方政府规定。对保护区完全脱离农业的原住户，可限制其地租收入（例如地租率超出一定标准后，可征收印花税），以降低专业农户的经营成本。

第三，对农业保护区的基础设施投入要适应农业需要，避免按新农村建设的模式继续扩大投入。建议在农业保护区内尽量压缩道路建设投资，以道路建设满足农业需要为准，一般不用沥青、水泥铺装道路。农业保护区内也不安排大规模的景观建设投资。保护区内的村庄不安排街道建设投入，不做地下管网工程。对专业农户的农庄建设给予一定的补助。这样安排有利于脱离农业的农村原住户离开村庄，实现保护区内建设用地的逐渐复垦。

第四，循序渐进安排村庄占地复垦。对保护区内的现有居住格局，要考虑历史原因，不可用“大跃进”的办法复垦村庄占地。建议在农业保护区内，对于已经完全农业生产、又不愿迁出保护区的原住农户，应允许其继续居住，但不能允许其将宅基地流转给他人，也不能允许扩建房屋。对于此项政策所产生的“发展权伤害”，政府可予以补偿。笔者判断，实行了农业保护区制度以后，鉴于非保护区的农村建设用地能极大满足逆城市化发展的需要，地价会降低，政府对“发展权伤害”的补偿会降低，不会产生财政支农压力。

第五，对农业保护区外的农村土地利用要做出统筹安排。决不能任意开发农业保护区以外的土地，因为这个土地量在全国仍然很大。这部分土地包括调节城市环境的林地、湿地、自然公园等，也包括城市菜园基地、果园基地、农业科研用地。这个区域的建设用地使用权限交给地方政府，国家用前述政策杠杆予以调控。

第六，借实施农业保护区制度的机会，促进土地规划管理的民主化与科学化。农业保护区的划定范围要广泛征求社会各界的意见，并经县级行政区的人民代表大会议定表决。