中国地方政府财政风险研究:"逆向软预算约束"理论的视角
莩Ｊ Ｉ ‘：拜 玄 ｏ２ｏ ５ ￣１ １期
中国方政府地 财风险政研究： 理 论 的 视角 木 “ 向软预逆算约” 束
◎ 马骏 刘亚 平
【
摘要 目前】 ，国地 中政方 负债所隐含府的财政风 越险来严重越。将县在市政府 的 务 重新 分为债动 负债
和主 被动 负 债 后之 ， 文本运 用 逆 “向软 预算 约 ” 理束 论来 解 中释国地 政 府方 为 么什 会 动主累积 各 负种债 进 而累
财政积 风 。 本险文 认 ，在 目为 的前制 度 环境 、 官 员 励机激 制 约 束和机 制 下． 经济 增 长和 地 方 政绩 是 以 政财 风
险的 不 断增 加 为 代 的价 。 因此， 要解 地决 方政 的债 府务 题问， 控制 政 风 险 ，从财根 上 本来 需看要 在财 政体 制 之 进外行 努 力 。 改 革目 的前干部 励激 机制 和 约 机束 制。
【关 键词 地】方 政府 财 政风 险
逆向软 预 算 约 束
［图分中号类Ｄ ６］ ２５；Ｆ １２ ７ ［ 献文标识］Ａ码 ［ 文章号］１ 编０ ００ —７ ３ ６（２ ２ ００ ５ １） １－０ ０７ ７ — ０８
最
近年几， 国政府尤中是其地政方可能存在的财政风险府来越越关注受。务 国发院研展中究心“ 中 国 方地务债题组”的课查认调为 中国县：乡共财政面临严公危机 重，中国方政地债府务险 风已经超金 过风融 ，险为威胁中成国济经全安与社稳定会 “的头号杀 ” 手 。 ｌＥ ｉ为什么 县级政市府累会财政风险？积政
财
风险与债总直务接相 关，当府资不抵政而债资产且 的现金量流也足以不付支务时，财政债风就可能出 险
现虽。债务然不一定会并来财带风险，政但债是是风务的险本根因原为。什县市级政府要累么庞大积的 务债而无视政财险风？由于呢同不类型债的形务成原 的因不是的，因此 ，一同能够个好地很解释一某 类负债的原不因一定很好地能释解另一类债 负在将。市县政府的 债重务分新类主为负债和被动动债之 负后， 文本将究研重的集点中县在市府 的主动政债 ，负并一步将研究问进集题中为 ：为 么什县级市府会
政
动形成各种负主进债而累财政风积险？ 文 献 评 估
一
、
前关于目方地务债财和风政险的究研常非，绝大多分部献都文原因归结将为税分等制成造 的方地 政困难财 、 绩政程工、地方 机膨构胀致行导支政 比例过出大、缺乏风 险意 识缺乏有效的、务管理债机制 。 等１ 些对有发欠达区地的政风财的险究 ，将研政财险的成因归风为结政财入收的增存长在度 难自上而
、下的
增减支收政 、分税策、压力型制体
制
、债务管混理等 。Ｅ ３ ］ 还乱有究研者将原因结归 ：为 （ Ｉ） 地方 政府与 其市场主体之 间他的关系未尚理 ，顺市风场险不断向政财移转； （ ２ ） 方地政 信用财离于游贷信规
模 控制之外 。［ ］
现有
的 献文然有虽助于们对我地方财风政险严重程的及其成 因度理解 的但，们一它都只般将原 因是
本 项目 获得广 东 省 育 教厅人 文 社 科规 划 项 目 （ ０３ Ｓ ＪＡ ６ ３ ０ ０ ３ ） 资０助 。 同 时． 获得 中 山大学 二 期“ ９８ ５ ”工 程 “ 共 公管 理 与 社会发 展 ” 研 究创 新 地 专 基项 金 基资助 。 文本 的思路 得 益 和 周于雪 光 教 授的谈 话，在 此表 示 感谢 不。 过，本 文 任 的何 缺 陷 概由 本 作文 者负责 。
作者 简介 马骏 中山，大 学政 务学 院教授 博 导 、刘 亚；平， 中 山 大学 政务 学讲院 师 （广东 广 州 ５， １ ２０７ ５ 。 ）
进
行罗 列而没有，对 因进原分行类 没有分，原析因 之间的关 系因，都而没有发展 一个出内 在致的解 一
框架释 因和果机 ，未制能原 对背后因的 因进素深 行的入理分析论 另外。 ，现的有对地方于债 务研究的
一
般 都 用运Ｈ。 ｌ ｋ。 ｏ ａ （ １９ ９ ８ ）的财 风险矩政来阵地对方债务行进类分 ，它得我使开始们关注 前以直 一
被
忽的各种略性和隐有或负债但。是，这个 债分类务架是一框技个性的债务分术类框 架，能不括各种 包 制体性素因这。味着 ，意解释地要方府的债政累积务， 仅运仅用一这架框不够的。是要更地好释地解方 政府 积负累债原 的因，需要 更有服力说理的 。论这新 种的论需理建立在重要对债务进行新 类分基的础 上 ，只有 样才这能根据不同的债务 寻找可能， 的释解性变 量并，对种各原进因分类行， 入地分析深原 因
之 间关的系
二 中国县、 负债 市规 与分模类
１
．负债模规 于由地债务 的隐蔽性方常非强，所 以，前目无统计法县级市财 政负债规模究的竟有多大然。而， 仅 仅根据各种案个查的调资料就可以发现 ，县市政级府的负债规模是非大的常根。 据家审国计２ 署 ００２ 年对 中西ｌ 部Ｏ ＋ 省市的、 ９ ４个市财县政收支状 况的计审 ，￣ Ｊ１２ ０ ０２ 年 底，有 ７ ３累个计报瞒赤字１ ０ ． ６ 亿是，当年
决算 反映的赤字的 ４ １７ ；４％ ９ 个市累计县债负１ ６ ３亿 相，于当年可用当力财２的． １ 倍 Ｅ。ｓ ＿些省Ｉ份的案个研究 也 证了这一实点。例如根 ２ 据０ ０ ３ 年政府决算统 ，计川省四县级政债
府
务高达７ ３９ ． ２ 亿元 ，平 均每个县债负
４． １ ｌ 元亿。其，乡中镇负２债 ７ ．９ ７３ 元亿平，每个乡均镇５ ５２ 元 。万Ｅ ６ １中某部的一省地个级所市各县属财政债 到２ 务０ ００ 年已经累 积ｌ到 ４ ．４ 亿元，是 些这当年县政财收入２ 的倍多 东部的情况也。不乐容 ，观止２截 ０ ０ ２ 年底 ，浙江余省市的五大政姚投府公资司共 款 借ｌ６ ． ７ ９亿元 ，占市Ｇ全 Ｄ 的Ｐ９％； Ｅ ｓ 瑞安市在ｌ公性益资方 投
面累共了或有显性积务债 ５．５ ４ 元 ，亿占总政府务债（ ６ ． ８元亿 ） 的 １８ ．５ ％。 Ｅ １ ９从
些相对零散这的 案来例 看，国中市县政府的债负有具以 下两个点特。 （１） 东部政 府负的债模 规比 西部中政府 大中西部。区政府地总的债一负在３般 —４ 亿 下 以，东而部地 政府区仅仅是建基投所导致 的 资或有负经债常超就这过规模。个 （ ２）东 地部区政 府或负债的规有 模比西部中 地区大这或。是许因为东部 经
济 发展水 平高，市场 相 对达发， 而 因东 地方部 政府更能 利用 市场 制机来 融资 。
２ ．主 负动债与被负债动 分类是 构理论建的 一步第， 因此，要 分地方政府析的债行借为须必先债对务行进类 。为分了更地 好
解 理中地国方政债务的府积 累本，在文 ｏＨｌ ａ ｃ ｋ ｏ ｖ ａ （１９ ９ ８ 的）分框类架之外将债分为主动务负债被与动 负债
。动被负是 由债体制转于和下轨执行上级级政策所致导债务 的，例 ，如老金养 口缺粮、食部门损亏 挂帐 农基会、关闭造成后 负债的等。主 动债则是负指县市政府 级为了现 实己的自策 目标政形而的成债负， 例 ，如方地政 为了进行城市府改造而立政成府投公司进资行债借等 。 在行进了这的分样之类 ，后本将文研 的重点究集中到 主负债动其可能及在存财政的风上险 。为了 更 好地解 地方释政的府动主债负，本 运用著文名会社家周学雪光教 授（２ ００５ ）最 近发展来的出 逆向“软 预 约束算”论理来析县市分政府 积负债累而不顾财风政的险原 因地。方政财府风险政成的形原因有 许 多， 但 多许方政地府主累动积政财风的行险为都与 逆 “向软预算约”直接束关 ，它相致导种直接各和有或负 债 ， 速了财政风加险累的。积且 而“ ，逆向预算软束约” 所导 的负致债非是常隐蔽 的，这进步增强 了一 这 些债务风的险。性
三 、中国 县政 府 的变市相借 形债式
通文献过分 析我，发们地方现政采取 府了各变相形式来种动借主债 ，要主有：
（ １）拖欠 ， 地即方
７
８
府政利权用力求要种各政所有或府非政府所的有业企 在政府没有，人任何资金或者投只人一投部资分金 的情况承担政府的下些某项 目但是， ，项目 成后政府完常违通背自 的支己付承 ，从诺而导 致债务； （ ２）
直借债 接即地，政方府以 身自财的收政为人保 向上级担政部府门或国 机构际接直借人贷款 ，也括包地方 政府
以自己的财政收人为 保担向银 行、企业 和人借债私 （于这种做由法接直犯触《 预算法 》 ， 以，一 般 比较所少见） ； （ ） 担３负债 保主要，指是地政方变府为自己相所管的辖位或单 门，以部及自己 成 的政 立府 投资公司的借债提供保而担形成的负债。 两种负债前直接负是 债，最一种后债负是或有负债图一 １ 。 描述 了地政方府变借债的相方 。式 在 这些相变债借式形 中最后，一种最是 隐 的，蔽也是目前最 多 为地政府方所用采的。 因 为样这做可既 以成完政想府做但是有钱没 做 的事
，时 同 又可 在以一 定条 件下 即政 府（
为
提之担保供 的企业能如期还够 贷）不 致 直接 导财政支 出的从而，会在不 当年预 中算出 现赤字 不会直，违接 反《 预法算》所 规 的定 算平衡原则预 在。 中其，最隐蔽 的 当又数 立成 府投政 公 资的 司 式模 。 其 的担保 它 违 反
《担保 法 》，而这种式则没模有。 ０２ ０ ５年 １月ｌ ８ 日
， 政部财 研科所完 成的一 份 研 究报 告指 出 ，
图 一 １ 地 方 政 府变 借相 形债式
“ 通
过 府政特 定市的场 机 （构 ｉｎ 政市 建设公 司
）
发行政收益市债 券的行”为 实际“上 已广 经 泛在 ，存在不并断地扩” 。＿大ｌ ０ 这 政些府特市定机构场所发行 的政债券市都是 由府在政后隐面性保的担 。 浙 江财政省科所最研完成 的一近研项也支究这一结持论 ，通过府投资公政司 借并债由 府为政提供 隐性 之担 已经是保浙省许江多市县府政借债的主形要 式…。 ］
、四 “逆 向 预软 约束算”与 财 政险风 ：一个 解框释架
借
周雪鉴光授教（ ２ ００５ 的） “ 向软预算约束”逆论 ，本理构文一建个理论框架解释来地政府为方 什么 主累积动债。逆负向预软约束是相对于计算划济时期的 经 “预算软束约 ”而成的。软形算预束约是 指
国有业企在济经动中活乏硬缺 性的预限制算， 旦一出现亏则不断损 地向上级府部政门取资索来进源弥行 补
在计。经济时期 划各级，政也府现出 表 “预软算束约的行为” ，“ 即级政下府有突破着 有预算已
限制 、 实现模规与力扩张 ， 权且通过说游上级门以图部获预算得资外”源的行 、预为 期和动冲 ＿ 。Ｈ 随１中着
政府不断央化预硬约算 （束 如通过例政财体制改 ）革，地 方政府 这种的自 下而的上软算预约在束定一程 度上受
限制到。是 但一种，新的预算约软开始束出现， 级各方政地府始通开过 自上“下而 ”索地取源资来 突 预破限算制，包括 地方府政向企业和个人收正式税收之征外的各种 苛杂捐税 ，通各过政种压治或交 力关系诱使换辖所 域区企的或其业他实体单向位府政倡导的绩政 目或者项其他公设施共出 资 上，级政府 拿出一部 分资金为诱作鼓饵下级励政府或位利单各用种法方资来完集成项某程。工在这种的新逆向 的软预 算约 下 束地，方府政面上账财的力对行为其并不构能成质实 的约性 束，地方政可以通府过力 自 上权下而 地在 其辖范围内攫取其管组他和个织的人源来突资破有现预的算制限，而且 方地府政 自己定确的 标目和 它所选择的们为行都已经 建立在这预种期上。之＿１ ： 地 方政拖欠府 、向民间直借债及接保负担与逆债向软算约束理论 预的描述非常相 似 ，都地方政是
府７９
为了 破现突的预有 算制而限通权力向下索过取 资源来成政完政府 策目 标一的行 为种因。 此，雪光周 的 “ 逆向软算约束预” 理可以论助我们理解帮方地府为什政主动累积么种各负进债累积而政财险。风一个 关于中 地方政国财政风府的解释性理险框论架该分应地析政方官员所府临面的 制度环 境、 激机励制约与 束制。制度机环影响着境治结构或理制机 选择。的 ］…激励机制决 定地政府方员 官动机 ，的束机约决定 制政府 官员临的约束面条件。激 励制与机约束机必须与制度制环境兼容相。 度环境制进一步激励对制与 机束约机形成影制响，进强化而某行种取为向。
．１制度 境环
度环制决境定了 （ １ ）地 政府必方须做么 什 （度制要它们求成 的完任务有 哪 些）； （２ ）对于完 这成
任些务说 ，它们可以控来 制制的 内资度源有些哪。此 ，在制环度 境两的方面个是非重常要 。的个是一政
绩 法性合设 ，另建一个是行集政下 权财政分的权制 体。 １９７ ８ 改年革以来 ，中国的 政党开执始将政执合法性建的立经济在展的发基础上之 通，改善人过民的
生水平， 取得了人活民的支和信持任。 应该说这，种政合绩法建设性 ％ ｉ２０ ｔ ￣ Ｅ ８０ 年代和９ ｏ 代年期取得前 了
当相的大成功进。９入Ｏ 年 代后期 “ 政绩，合性”法开出始现廷亨
顿所 的 “说政绩 合性 法困 境 。＿” 】］ 同时
随经济全着球程度化提高的这，合种性建设模式的效法果始变开得越越来不定稳。为 因，果如将 政的 权 法合性完建全在经济立长增上之 ，国经济内就须能够必承受际经国济周期性动波冲的击。 然 ，而随中着
国对外
开的放加深 世界，经济的任何 退衰都对会中 经济造成国影响。一 旦经济长增放 ，缓业率失升 上， 么那 执政，的合性法会受到质就疑最。后，２ Ｏ世纪 Ｏ９ 代年中后 ，期社会公问正开题始变得来越越重 严 。
在 种情这况下， 以经增济为长心 的核权政法性建设合就始开出现收益递减 尽管近。年执政党过通 “ 三个 代表和”强党加 执的能政力探来新 索的法合性基础 但政，仍然绩是中国合 性建法设 主的要径途。 最近提 出的 “ 发新展”观仍也然是一政种合绩性建法设 ，只是从来原单重视经纯济增长的政观转变为一种既 包括绩经济展发又包社括会发的政绩观。展 ］同 时， 国地方政府面临中的度制境是环一行政种集权下的政财分。权 １ ６［ １２０ 世 纪 Ｏ８ 年 代，中国开进 行财始政分 权采，财政包干制 ，从取而形成了种中国式 一市场维的护联邦的义。ｎ主， 是但 由，于这分种 是一种行权集权政的财政分下 ，权很具难一备种制度的上久性持。 为了改变财分权形成政的中财央收入 政在财政总收入 比中重下的局降 ，１ ９面 ９４ 年中 实行 了分税国制革。改一这改主要革关收入心的分 ，并划没 同时调整支出有责任 在。入收分上 划，各级政都是 “ 府层层大”抓， 大税种抓在 自将手 己中收。入上层 层收 和权出上层支将责任下放层的 结果是就方政地府在收和入 出支的不上均衡，导致地方财政 自 能力给 下 。其中，省 、降县两政级府 的财政 自能力最差 给， ９ １９ ７年 ，省的财 政自 给 数为系 ０． ４ ５， 县为的０． 。５ 】『Ｂ Ｊ 于由级省财既可政上收以县政 的财力 财又可，以部将支分出 任下责 ，压省级财的政状相对来况说还没有 大的太题 问， 是在但一县就级常非重严了， 普遍出了现政困难 ，财尤是中西部其地区 。
作为
国中治结构政中重最要一的个环 ，节市县政府级在是种压一力型环的境中运的行。一面政方绩
法性要求合做 出绩政 ，级上将事也权层层下 放这，导绝致大分的支出责部任 由都县市级承 担 ；另一方 面 ， 随收着 入的层上层 收，市县的财政级陷入境 ，可以利窘用的资非源常有限。这种制度环境在着存 引导地方府政突破算 限预制的因 素，但 并是不足 解以释
为什县么级政市府纷走纷向“ 负 经债营” 。 因 ，为 如果没有一 种定稳强力 的激励而制 ，地方官机员完全可有以多钱少办少事多不而 突破用预算限制。果 如 约机束能够有制地效约各束种软预算束约为行， 那 么，地方政府 就能绕不法开律进行负经债营。
２ 激． 机励 制
什么地为政方府存超越在预算束约借债而做 事的烈强机动？这需要研 中国究方地政 的激府励机制， 对地它政方官员府动的机结构构重成要 影的响地方政府是。 由那些注关自 己的业生职涯 和个人利益官 的
０ ８
员组
成的。在这些 员中官，关键最的那些对是府政行有为着决性定响的拥有影决策权 第的把手一 然改 革以省来级治的权力结构出政 现零了碎化但是，在市县一权力级则是比 集中较的手
［ Ｉ ９ 。 ］
，
。
ｌ ０ ］
虽
要 主集中在 一把
们他关的 心主要 他们是职业生涯在中的进 一升迁步避或被淘免汰局出。因为们他的工资 、地位 、 就感成及以他待其
，
假县设政权 市的第把一是追求个人效用最手化 大的，么 那，现在有的部干励激机制
下
遇都是与其位直接职相关。Ｅ １的２ ］ 政在绩法性合设建制的环境 中，度绩政已经被非常 细地致入纳干考部核
与晋 制升中度。时，同现行干部的升制度晋一种典型是的 “淘汰 ” 制官，员自 下而上地级逐晋
一
升
，旦
在
某一别没有级到得提升 就失去，更高级别晋向的升机会这。晋种升度有两个特点 制 （： １） 据参加竞 争的根员之间官优取胜者的相标对而不准是一个绝 对考核标准来提的拔官员 ； ２ （ ）官的早期表现员对成 功非常 重要，一旦 成功可就以给上级出发强的烈号 信从而有，于助官进员晋入升道快。更 重要是 的这， 种淘汰制 对年还龄行 进限制 ，即了某类干部一只能某一年在龄以下行提进拔。这意味着 如，一果干个部 在一某位职滞留久过导而致龄年过超 了一规定某限，年么他那的业职涯生会在某就职一位滞 。停 １Ｅ２ ］ 正如周光指出雪的这种激，励制对地机官方员行的为择选产生三了个面的影方。响先 ，首诱它使地 方员关注官期 任的政绩 ，内尤其短期政是绩 。时 ，同淘汰制在年加龄制限的 升晋制度 ，下员官只能关 也
注
期 短政的绩， 即“ 站 台式的阶 段性目 ”标 。因为如果能不任在 期内做出 政 绩，们就他能不在“ 短 期”
获得内晋 ，从升而就去失一步晋升的机进。会而 ，最近几且年，着干随流部动度加速 ，官快在一个员职 位 任上的时间职进也步缩短一，这 就加剧了官员追短期政求绩的行倾为向
。 ｌ２ 其 ，它使得地次方官利用员下级上间的之息信对不 称，通那过些入投 、大规模 大 、难大度 的 资源“
密集型 ”程工上向传递关级 于己政自绩信号 。从的级上角度来看 ，的解要决下级上之信间不对息称从
而对级下绩效做出正确评的价，需要一 种够区分能员官政的 绩可 以客、测量观 的“ 有信号” 。资源效密 集工程就符合要是求的一种 效信号 ，一方面它可有以观客量测，另 方 面一，在政紧张的财预环算 境，并中 不每个人都能是够快地动速员资来做源 政绩 。出果如个官员能一够 到，那做就向上级传递么一个非了 常强的关于政绩 的号信。从下级角度来的 看，由淘汰于和年制龄制限规定 ，的们需要一他种够能在期内 短
向上级 递传 自己政的绩号信。而资源集密型程相工对效见快较，比较适 合于希望短期 在内做政出的官绩
的需 要 。① 员
后最， 现在 有干的激部机励制 下，员之官间在会政绩上行竞争 进，这样产生就一种类似于“ 囚犯困 境 ”博弈的 ：如别果 的员官在追求都短政绩 期（即 资密集型源程 ）工 ，么那 他的，佳最策也略采取 是 同 样的方 。法则否 ，就会竞争在处于劣中势甚被至汰。淘
如
才能何短在期内 出做源密集型的政资 呢？分税制绩得县使级市府的政财力非紧张 常，做出政绩
要是非常有富挑战性。的 “个官一员要在如短此的间时里 出引做注 目人的成绩 就必，须有能力动足员够的资
源，
破突 已的预有算约束。” ｌ （ 唧 摊 固派是然一种段 手，而且会不致导政府债 。但是务 这种，办容易 对法官员的声誉造成面负影响。是于， 借就是一种突债破已预算有束的约佳最策略 借。债以向上借可 即（
级上政 府）也 可以下借向（ 包括 向行 银、业和个人 ） 企这。些年 ，来 县上各级政府都在逐渐强化以算
预约硬束，这 增 加向上转移了损亏 难的。度外另， 现有在强的调绩考政核的度下制，向上级 政借债府实
上给际上级递传了个不一好 信息的， 即个官这员没能力有。 最 ，如果后地政方府拖甚至欠能归还不它们向 级政上的借府债 上，级政府有是办法实施罚惩的 （ 比 扣 留税如收还返，扣 给留地 的转方支移等 ）付。 所①
此 ，笔在者对 雪周对有光效信号分的进行析 一些了修。改要是主区 分 了上级对于下号的信要求。 然虽这些 点 观已 经
含包 周 雪在光 的 分析 ，中但是 ，进 步一细 分后则更 加 准确 。
１８
以，对地方于员来官 说最佳策略，是向下债。 借３ ．约 机束制 尽管法律明 令止 ，禁 但地
方政府仍然继借续和债保 。这说明担这行为在制度层些面有非常上的强基 础具有 ，“稳定性 再和生性”。［ ・ Ｊ （Ｐ ・勰 面下四个角度来分从析地对方官借员的债束机约。制
（１ ）自上 而 下的制度 约
束中
的干部制度国是一种 “向上 责”的制度负 即下级，府政受接级上的令并对上指级府负政责尽。管 中 央府政一对地方政府直负债的较比担并期望心控 ，制地但政方府直一主动地累在负债积。这 说 白明 上而 下的约存在某束些问 题 中央，对县市政的约府 束限有。什为么 呢周雪光给？ 了出个一比 较合理解的 释对。许于 基多层政府说来，直接 上级政的府政 策比中政策央更约束有力 。为因， “政 府官的员考察、 提拔 、去 留待和遇取都于决直接上部 门级的策” 决。［ ］（Ｐ 然而 ，在有的现政行体制下，下级政府与其 上级 地政方府在激机制上励具 有显明同的构性 “，即它们 面都临着似的类度制环和境考制度核”， 上级官员
也存
着在追求短政绩最期大 的化机 ，动也存在运着资用密源集型政绩工向程的上级传递他政 信号绩的动 机
。［ ・ ｚ ］ ｃ １Ｐ ３ ）９除 了 自超越己级的本预算约来实现束短期绩最大政以化外，上级 政还可府以要下求官级做员 出 绩 ，鼓政励级官下建设员绩政 程工， １ ２［３ 因为这 样既 可以将部一政绩项 分目的本向成压 下另外下，级 政 的绩也上是政级绩的一部分。这 向上负责的体制种上下级与员激励机制官同构性结合的来 起，就 “ 生了 稳产定强而 的组大保织屏 护，障大大削弱地组织了计设预期上的 上而自的下制度束约制机”， 成行形政 体制中的 “ 共振现 ”象——上级追下政绩求 的为互行强化。＿相 １０ ＿ （ ） ２会社束 约在 前目制度的境环 ，对中地方于府借政债行为的会社束也是约弱的很。先首， 强调在政绩合法建 性设然而财力 由于税分制而弱化的制环境度 ，突破预中约算来实现政绩是具束合法性有的。其 次一些政 ，工绩程的机动是好的，其结 也可能果符辖合内民众区的利益例。 如许多，地政方府通借债 、过资集办 等
法来善城改市基础设 ，施展教发等育 ① 。 第 三从社， 会的角度来 ，说府政用各 种债务形利 式（而不是摊
或派征额收税外费） 来从 事各种能既满足官员够绩政要又需能满足 民够需众的要资源密集工程型 对， 于债人权外的社之会公或纳税人来说容易导众致种一 财政幻觉“”。 借债不于同 收税或种各收 ，它费会 对债权不人之的外纳税人即立导直致的接负 。所担以
，这些权人之债外的 税纳人 以为这就借债些成的完政
工程绩不是需要他支付任们成何的 ，本而因会有不机动去质这疑种为行。
（ ） ３权债约束人 如果组 约束和社会织约束不都甚效有 那，，那么借债给政府 的些银行 、企业与个人能否有效抵地 和制约制府 的借债要求政 呢由于？ 下原以 ，因目 前方 政地府的债人权很难做这一到点 。先 ，中国首地的 方政府 是一个特的垄殊断织组，拥 着有非广常泛行政的权力。个组各织（ 企等 业） 在其运营的个方各面 （ 如资例供给 、源市场销营、招工 、环保、 生 卫经、许可等 营 ）受到都政正府 和非式正 式制约的 它们 ，很难 然公抵政制的借府债要求 ［。１ ２ ３ 换言 之，对地方政于来说 ，府权债人相对的讨还价权力价是非常小的 。 其 ，次在目前的 体下，制借出人难很做到整体绝拒。正 如温加特斯指的 出，存在在个出多借人情 的况 下 ，双边绝拒 （ 政府不履当行偿还贷款的 协或议者出借人 意 到政府识易容取采样这的机会 主义行为 时， 出人借绝拒款贷政给府 的）制不机有能地效约制府政。 因为个一 借人出借钱不给政 ，其他的府出借 人有则可能借给钱政府 。有效 制约需的要 借人整出体能拒绝政府 够借债的求要， 即取采体拒整 。绝
但①本
文此时周在 雪 光框架的做了 些一正 ，修周光雪将些 这内容与 自而上的下约束列并。此将之在分离出来 ，纳社会入 约
。
８束 ２
是
，由于下以因 原，整拒体很难实施 ：绝（ ） １于对每 个出人来说组织成本借高太 ；（２ ） 政 可府以通过 采 取 给些某意背愿贷叛抵制款联的出盟人提供特殊条款的办借法来垮搞借人出体团的体集动。行 由于中 国方地府政 面的出借对人常是通些分散 的企业和一个人， 们很它难效地有织起组抵来制政府 的借债要 求 ，也很
组织起难来政府对拖欠钱还至不还甚 钱行的进行为罚惩。①另外 ，正 周雪光如意识到的， “基层 府政与辖区所中域组织和民众的并不是一个总单方的攫取向与抵的关制系在。多情很下 况，方有双着互 利的交关系”换。 ［ 』 （Ｐ 这味意地着方府既可以运用政种这办来交换法企业的款 ，又贷以可运这用办法
种
来 解整瓦体拒绝的何任努力因此 。，借出即人意识使到地政方有可府不还能仍钱能不有地效制地方抵 政
的借府要债求 （。４ ） 问机责 制问题的
一
个效的责任机有制该应到权 、做 、利责的整合也就是说。 ，个地方一政的府主要领人导应拥有该
职
权 ，他力努工形作成的收应益该属他 于 （例如
晋升 ）和他管辖所的区域（ 例 财政如裕充） 。但是 他，
也必须承其担策决所成的造失 损。这些年来 各级，府政都定制 各种了责 任目制标度。但 ，是在 目前动
流频的繁干机部下 制，县市第一把的权 手、 、责利经常是离的分。在任职早的 期，他 们充足的有动利用机
手的中 “权 借债来做”各政绩种工 ，程然后获升迁 （得“ ”利） 。旦成一功，偿 债务 的还“ 责”就落到 下
任一政府身 上 。 Ｅ ２ ］１
一图 ２ 述了描国中地政方主府累动负积债进累而财积风政险的果因机制。
突
上 下
级 激 励 机制 同构 性
破
预
导
致 上 扳约 束软 化 社
会束约 化 弱
算
约 束
债 权
人 束 约弱化
分 税制 导
致 财 力 下
责任 机 制导 致权 责 利分离
降、 事 权
增 大
财政 机 会 主
债义务累积
一
财 风 政险
图２ 一 因 果 机制
、五 论结与 讨 论
中国正
处于济体制改革的转经轨时 ，财期政定稳于中国对济 经持续的健 发康来展 至说重关要 。 但 是在， 目前的制度境 、环官员励机制和约束机激下，经济增长和地制政绩方却是以 财政风险的断不加增 为代 价的要。决解方政地的债务府问题，要 控制财政风，固险然需要强加财政理尤管其债务管是 ，建 理立财风政险警机预 制，但是 ，根本从上看 ，来解要财决政风险问 题需要在财政体制之，进行努力外 ，
要① 周雪光并没
有分借析债问题 但是， 他的，分逻辑析是可以 运用 来析分债借题 的问
。革改 目前的 干激励部机和约制束机。制 在“晋升”之 外寻找新的激官员励 机制 ，同的时得使员既官上 对负
又责下对责负 。 本文 一从个新视角的构建一了地方政府个动累主债积务进累积财政而风险的 释性框解。架一解释这
架框 仍形未成 明 的假 设确 ， 的它 有性仍 需 要进效 步 一验检 。 参 考文献［］
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