西部人才政策六大外部负效应探析

作者：课题组

甘肃理论学刊 2005年09期

　　人才是实现西部大开发战略的关键因素，为此，国家和西部地方政府制定了许多优惠的人才政策。然而，这些吸引和培养人才的公共政策在极大促进西部人才开发的同时，也带来了部分不容忽视的外部负效应。矫正这些外部负效应，并提出相应的对策和建议已迫在眉睫。

　　西部大开发，人才是关键。能否顺利实现西部大开发战略的目标，最关键的也是人才因素。然而，西部地区大部分属欠发达地区，由于受自然环境、经济条件和历史原因的限制与影响，人才队伍建设存在着不少问题，制约了西部地区经济、科技和社会的发展，解决好这一问题，不仅关系到西部落后面貌的改变和同东部发达地区差距的缩小，而且涉及到国民经济整体及长期发展的质量和水平。2002年3月，《西部地区人才开发十年规划》印发出台，这是新中国成立以来党中央、国务院下发的第一个西部地区人才开发工作规划，它明确了当前和今后一个时期西部地区人才开发的指导思想、基本原则、目标任务和政策措施。2002年6月，中央又在中组部专门设立了中央西部地区人才开发协调小组办公室，统一协调西部地区人才开发工作。从2003年起，开始分期分批从中央国家机关和东（中）部省、直辖市选调部分党政干部、专业技术人员和企业经营管理人员，派往西部地区挂职锻炼；选调西藏、新疆部分县处级以上党政干部到内地交流任职。在党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中再次强调：“要加强西部和民族地区人才开发，建立促进优秀人才到西部、基层和艰苦地方工作的机制。”

　　在国家加大对西部地区人才政策倾斜的同时，西部各省、直辖市政府也相继出台了一系列的人才政策。如重庆推出了20条新举措，重点是改革户籍管理和放宽出入境证照办理政策，这些政策规定：国家级有突出贡献的专家、享受政府特殊津贴人员、获得省部级荣誉称号和科研成果奖的人员，包括有博士、硕士和双学士学位的人员，到重庆工作可随时落户。这些人员的配偶和未成年子女也可随时迁来，办理落户手续，且不收取任何征容费；个体和私营企业业主也将享受户口优惠政策，在渝投资创业和在城镇购买商品房并居住一年以上的人员，可以和一起居住的直系亲属，申请在城镇落户。贵州也实施了优惠的人才政策，在贵州工作的博士以上高层次人才，省里将按相应标准提供一套住房；对博士、博士生导师、省管专家、两院院士，每月发放200元至2000元不等的岗位补贴；有突出贡献的专家、博士生导师、政府特殊津贴获得者和正高专业技术职称人员享受厅局级医疗保健待遇；重点学科带头人由政府提供5万元到30万元的科研启动经费等等。

　　这些政策和举措对于推进西部人才资源结构调整，鼓励人才、智力向西部流动，以及加快西部用人制度改革都有极其重要的意义。然而，由这些政策带来的一些外部负效应也应当引起我们的重视。

　　从经济学上来讲，理想状态的完全竞争市场存在的一个前提，是不考虑经济活动的外部影响——即假定所有的生产者和消费者，都不会以不同于市场的方式影响其他人的福利。但是，现实世界中的很多情况并非如此，一个消费者或生产者的行动，都可能有利于或有害于别的消费者或生产者，这就是经济活动的外部性或称外部效应(external effect)。经济活动的外部效应分为外部正效应和外部负效应。同样的，公共政策的外部效应也存在着正负效应之分。西部地区各省、直辖市制定的人才政策在推进西部人才资源结构调整，鼓励人才、智力向西部流动，以及加快西部用人制度改革的同时，也对社会其他的一些方面产生了一定的外部负效应，具体表现为以下几个方面：

　　一、重视对高学历人才的培养，忽略了对职业技术人才资源的开发

　　西部地区人才政策对人才的定义主要是强调高学历人才，一定程度上导致了西部高校研究生扩招速度过快，同时忽略了对职业技术人才资源的开发。第一，对高学历、高文凭的强调势必进一步加速西部高校研究生扩招的步伐，2003年研究生扩招速度已高达30%，“30%的扩招比例”，从理论上来说，意味着要增拨30%的培养费，要增添30%的宿舍和生活设施，以及要增加相当数量的导师，或者在保持现有导师数量的基础上，要进一步提升导师培养研究生的能力（每个导师的能力和精力终究是有限的）。但西部高校因历史原因、地理原因以及财政原因等，学校软硬件建设短时间内难以达到相应的水平，尤其是师资力量不足的问题在短时间难以解决，在这种情况下，一味追求研究生数量的增加，就意味着一名研究生导师一年将招收10名左右的研究生，其直接后果就是在研究生培养上超负荷运转，加上研究生准入门槛降低，必将导致研究生“含金量”下降。第二，一味强调高学历、高文凭，忽略了对职业技术人才资源的开发。西部大开发，需要的不仅仅是优秀的管理人才、企业经营人才和高科技技术人才，还需要许多优秀的职业技术人才，以充实基层和生产第一线。职业技术教育本身力量比较薄弱，政府对其投入的财政资金相对较少，再加上人们尚未完全摆脱旧观念的束缚，多不愿意从事“蓝领”工作，使得职业技术教育长期难以发展，如果人才政策再一味强调高学历、高文凭，表面上看来与职业技术教育的发展无关，然而正如“马太效应”所揭示的那样，人作为一种资源，本身就有着“趋优”的客观流动规律，更多的人将会选择高等教育，摒弃职业教育，那么职业技术教育发展将会更加举步维艰。

　　二、看重引进外部优秀人才，冷落了对本地人才的培养和使用

　　西部地区为引进优秀的外地人才和海外人才，制定了种种优惠的政策，使西部各省出现了轰轰烈烈的外引人才的热潮。从外地积极引进优秀人才，有利于优化人才资源的流动和配置，然而各省政府只是一味地把橄榄枝投向外地人才，对西部自身拥有的科技人才大军，却很少想办法充分利用。据了解，西部一些省区技术人才的数量占总人口的比例并不低，但经济总量和一些主要经济指标在全国的排名却较低，其中原因很复杂，但毫无疑问，本地技术人才的潜力未能得到有效地开发和利用是一个重要的因素。因此在外地优秀人才还没有真正引进之前，本地大量的人才已经流失到了能为他们提供更大发展空间的外地，有人把这种现象形象地称为招来了“女婿”，气跑了“儿子”。这种做法导致的后果，一是大量引进外地人才加重了本地财政负担；二是没有对本地人才资源进行有效的开发和利用，直接造成了本地人才大量外流，究其本质，正如狼把羊吃了，并不是狼的错，而是牧羊人的错，怪只能怪他没有把羊看好；三是西部省份有不少人杰地灵的大都市，本身就贮备了大量的人才资源，尤其像西安、成都、重庆等地的人才库存都可以和东部许多地方相媲美，如果舍近求远，只求人才外引，将会导致本地人力、物力和财力的极大浪费。

　　三、注重人才引进和培养的规模效应，忽略了人才使用的结构效益

　　近年来，西部地区吸引的外地人才往往安排在政府部门、高校、科研机构和事业单位，而这也是众多大学生争相竞争的工作岗位，因为它们能为人才提供稳定的工作环境和丰厚的待遇，而众多的企业因政策原因和经济原因无法与这些单位相抗衡，总是成为人才最后的选择。西部大开发中，国有企业和民营企业是推动西部经济发展最主要的力量，如果吸引不到优秀的人才或者留不住优秀的人才，将很难进一步发展，整个西部经济也将面临发展的人才瓶颈。而两者相比较，民营企业引进人才更加困难。民营企业的比重相对偏小，却是经济发展中最活跃的生产力因素，是更需要补充新鲜血液的地方，也是引进的人才发挥聪明才智、建功立业的大舞台。然而，西部地区在制定人才政策时，却往往忽略了人才使用的结构效益，只是对政府部门、事业单位和大型国有企业提供优惠的人才引进政策，而忽视了众多民营企业对人才的渴求，这体现了在人才政策上的歧视，也是西部人才引进结构失衡、效益衰减的症结之所在。

　　四、强调政策制定的科学性和客观性，忽略了政策执行的规范性和透明性

　　西部地区人才政策制定的出发点好，但是在具体实施过程中，由于政策执行不力，这些科学合理的政策在执行过程中被扭曲、变形甚至消解，为政府部分官员的寻租行为提供了机会和条件，导致了社会失序、权力腐败等问题。西部地方政府是制定和执行西部地区人才政策的主体，这种权利本身就是一种稀缺性、排他性的资源，为部分政府官员的寻租行为提供了可能。比如，西部大开发后，各地都出台了不少的吸引人才的优惠政策，这些政策确实吸引了不少外地企业家来到西部投资，建立了工厂和企业，然而，当这些工厂和企业效益好了起来之后，部分官员不仅没有按照政策对这些企业进行支持，反而利用手中的权力，在企业白吃白拿。在这种情况下，效益再好的企业也无法再进行正常的生产和经营，如此一来，好不容易用优惠政策吸引来的人才，却因为政策执行不力，就这么被部分官员给吓跑了。

　　五、重视西部开发中人才的使用和能力的提升，忽视对其价值观进行正确的引导

　　为了开发和培养西部地区人才，为西部大开发提供人才支持以及为了促进各地人才之间的相互交流和学习，国家从2003年起，开始分期分批从中央国家机关和东（中）部省、直辖市选调部分党政干部、专业技术人员和企业经营管理人员，派往西部地区挂职锻炼，参加挂职锻炼的人员在回去后，往往都会得到重用或者提升。这些政策都极大鼓舞了党政干部服务西部的决心和热情，希望以己之力为西部大开发做出应有的贡献。然而，在这一群体中也不乏抱着去西部“镀金”的态度的人，这一小部分人去西部地区挂职锻炼或者参与志愿服务，其根本目的只是希望以此作为升职的跳板或者加分的捷径，抱着这样的心态，他们在西部地区工作的时候，工作上挑三捡四，不愿意到环境艰苦、困难多的地方和岗位去工作。这部分人虽然是少数，但是他们这种态度和行为所造成的影响却是无法用数字来估量的。他们使得西部地区的人们开始质疑这些来西部参与建设的干部们的目的，进而对整个群体产生不信任感和排斥感，更重要的是，如果这一小部分无德无能的人将来真的走上了领导岗位，将会对社会产生更为严重的危害。

　　六、改革和改造了计划体制下的人才管理框架，而忽略了用法律、法规来维护市场经济背景下的人才引进秩序

　　在西部人才开发进程中，西部各省市政府相继出台了若干人才政策，表明了对人才的高度重视，其中的优秀人才更是成为了炙手可热的稀缺资源，由此引发了各地争夺优秀人才的热潮。从整体上看，流动有利于促使人才提高竞争意识，也有利于整个社会更加合理地使用人才资源，实现资源的优化配置。在各地人才的流动中，人才服务机构扮演了重要的桥梁的角色。正是由于各地对人才的迫切需求，不惜花高价引进优秀人才，有的人才服务机构为谋取利益，采用不正当手段竞争挖人，扰乱了正常的市场秩序。这部分人才服务机构肆无忌惮的行为，是由于法律在这方面存在真空地带，一些重要的法律规范，如人才流动法和人事仲裁法还没能建立和健全起来，人才资源供求双方的自我约束及相互约束机制尚不完善，从而导致了人才流动环节上的不规范，因此迫切需要从法律上明确人才交流双方的权利和义务。

　　西部人才开发的成功与否直接关系到西部大开发战略的实现与否，因此，我们对西部地区人才政策所带来的外部负效应加以重视，并及时加以控制和矫正，才能保证人才政策顺利、有效的实施。对此，笔者对矫正西部地区人才政策的外部负效应提出了以下建议。

　　第一，坚持以科学发展观为指导，统筹协调人才政策的制定、实施、监督、评估和完善。西部地方政府应当树立“以人为本”的政府理念。坚持任人唯贤、唯才是举，做到不拘一格用人才，而不是把文凭、学历和职称作为引进人才的惟一标准；完善监督机制，以促使和保证政府将人才政策落到实处，衔接和协调政策制定与政策执行之间的关系；尽快制定和完善保障西部人才政策顺利实施的法律、法规和条例，以实现人才管理的法治化；建立以公开、竞争、择优为导向，有利于优秀人才脱颖而出、充分施展才能的选拔任用机制，坚持“以法选人”、“以规则选人”，以改变带有浓厚人治色彩的伯乐相马式的选用人才方法；进一步完善普通教育、职业教育、成人教育和高等教育相衔接的教育体系，完善继续教育和培养制度，建立健全人才培养机制。

　　第二，在继续吸引外部人才的同时，注重开发本地人力资源。为西部大开发提供人才支持，西部地区首先要结合实际，眼光向内，稳定现有的人才，大力开发本地人才的潜能，合理使用其显能，以及培养教育其未能，因为培养和使用西部地区本地人才才是实现西部人才大开发战略的根本之所在；其次，西部地区应当采取派出去、请进来的方式来培养本地急需人才，可以有计划地派遣本地人才外出学习先进的生产技术和经营方式；再者，重视本地民营企业的发展，为其提供优惠的人才政策，以鼓励优秀人才进入民营企业工作；最后，鼓励大学生自主创业，为他们提供良好的创业环境，使他们增长才华，经受磨练，缩短成长的磨合期以加速成材，同时，鼓励大学生自主创业也能为西部扩大就业领域，增加就业机会。

　　第三，大力发展和完善市场各类人才中介组织。拓宽其服务领域，完善其服务功能，规范其交易行为；建立完善人才市场服务体系，确保人才市场的交易秩序，形成促进人才合理流动的机制。同时，应制定和完善人才合理流动的法律法规，从法律上明确人才交流双方的权利和义务。相关部门应明确规定人才流动的有关条件，制定人才流动法和人事仲裁法，为从宏观上引导和管理人才中介市场提供可靠的法律保障，从而确保国家、用人单位、人才等各方面利益的合理实现。

　　第四，引导支持西部开发的人才树立正确的价值观。对投身西部开发的干部们不能仅仅只是许以物质利益和政治利益，而更应当引导他们牢固树立为社会和国家发展做贡献的精神信念，鼓励他们到艰苦的环境中去工作和锻炼。实践证明，越是勇于到艰苦环境、困难多的地方和岗位去工作的人，往往越能在意志、才能和品德等方面得到锻炼，成长也更快、更稳定。对于那些贪图安逸，不愿到艰苦地方和岗位去工作的，只是抱着“镀金”的目的，把参加西部建设作为发展仕途的跳板的人，必须及时调离队伍，更不能对这些人委以重任。

作者介绍：重庆大学，重庆　400045