瞭望:中国利益阶层多元化 合理博弈力量正兴起

2007年03月23日 16:38:10 　来源：《瞭望》新闻周刊

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“健全各个社会群体充分表达利益诉求并合理博弈的机制，平稳有效地调整利益分配格局。”近日，一位接近决策层的高

层官员接受《瞭望》新闻周刊采访时指出，“随着我国工业化、城市化进程的明显加快，反映我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式‘四个多样化’的利益矛盾更为突出了”。

为此，他指出，要坚持在党的领导下，积极推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，“形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，从而最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐”。

改革开放以来，我国方方面面已经发生了巨大而深刻的变化。2006年10月11日十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》就指出，当前我国社会发展发生了“四个深刻”：经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。

其中“利益格局深刻调整”，揭示相对我国过去利益层次简单稳固的状态，目前我国利益诉求不但在加大、增多和交叉，而且通过不断的利益分化，正在逐步结成众多、复杂且力量对比不一的利益团体或者利益集团。而这些利益集团会抱着某些共同目标，努力去影响公共政策。

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比如，就在今春“两会”上，发生了陕西、四川两省委员“争夺”我国“大飞机项目落户”的热点新闻。3月2日高正红等10余位陕籍全国政协委员提交了《将我省建成民用大飞机研发生产基地的建议》的提案；随后，3月5日刘应明为首的50位川籍全国政协委员也提交了《充分利用四川优势，发展我国大型客机》的提案。“两会”期间，双方各摆自家优势，通过各种方式和渠道影响决策。

“无论怎样评价，这场博弈本身就值得肯定。”作为国内最早研究利益集团的学者之一，社科院亚太研究所副所长张宇燕告诉《瞭望》新闻周刊，在西方政治学文献中“利益集团”(InterestGroup)一词本身毫无贬义，它对民主政治来说是不可或缺的存在。因为只有当各种利益集团通过利益表达而使自己的要求得以反映时，政府才能从中获得大量可供决策参考的信息，有助于决策的科学性；当政府为利益集团所包围时，政府的行政权力会受到了来自各方的压力和影响，从而构成对政府活动的监督作用。

在他看来，在人类社会中，利益集团及其间的冲突与合作，不仅无处不在、无孔不入，而且还在相当程度上支配了社会的发展进程，决定了人类活动的方式。但多年来，利益集团一直被认为是西方政治的固有现象，与中国人的政治生活无关。“事实上，利益集团是存在的，否认它的结果，会造成制衡机制缺失，强势集团的声音越来越大，干扰和损害社会的和谐。”他说。

因此，在张宇燕看来，在目前我国利益格局已经发生重大变化的时候，“关键在于如何让各种群体、各种利益集团都能平等地表达自己的利益诉求，尤其是让容易被忽略的群体有足够的制度来保护自己的利益以免侵害，使社会中的各种力量相互制约、平衡发展。而不会被强势集团或者既得利益集团所‘挟持’。”

利益集团竞争失衡

“28年的改革开放，事实上是整个社会资源和利益的不断深入持久地调整过程。在这个基础上新增的个体经济、民营经济、‘三资’企业等所有制形式，为社会从原来整体性的利益结构转化为多元化的利益结构提供了前提条件。”华中师范大学管理学院公共政治学教授尤光付接受《瞭望》新闻周刊采访时分析说。

张浩/漫画(资料图片)

这使得原来处于静止、孤立状态的一些社会阶层及其组织，在市场经济的推动下正逐渐地向着利益集团的方向发展，产生了若干新的利益群体和阶层。这一点，早在1988年召开的中共十三届二中全会的工作报告中就已经被坦然表述，“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾”。

在尤光付看来，这些年，我国工会、共青团、妇联和行业协会等社会组织仍然继续发挥着较为明显的监督和政策影响作用，但由于历史和文化的影响，中国城乡劳动者阶层虽然人数众多，却大多处于社区中的单位体制内，较少自主维护自身利益和实行对政府有效监督的渠道。加上工、青、妇等群众团体运作中呈现的准行政化，和行业协会偏重于协助政府机构开展行业管理的现象，使得这些社会组织一定程度上还需要适应当前“社会利益格局深刻调整”的新需求。

与此同时，尤光付指出，我国社会经济结构的变革正导致管理结构朝着“小政府、大社会”等方面作相应的治理变革，地方机构、企事业单位等对中央政府政策措施的游说不断增多，人民内部利益群体正在蓬勃兴起，中产阶层也在形成，“特别是随着社会转型、‘市场失灵’和‘政府失灵’现象的出现，加之一系列独特的社会和技术变化，中国现阶段人们的利益需求已经出现了多样化、多层化。由此而生发的利益获得途径的多元化，和利益差距的明朗化，导致利益关系和利益矛盾的复杂化”。

尤光付认为，国家对此往往难以做出直接合理的调节，而需要反映与不同利益和需求的社会团体共同协调解决，以便确保人民群众整体利益、根本利益不受伤害的前提下，尽可能地满足人民内部不同利益群体的正当利益要求，最大限度地调动各方面的积极因素。

但是，我国现阶段处在巨大社会变革下，一方面现有利益代表组织还不能充分反映日益复杂细化的不同利益诉求，另一方面相关的体制和文化还没有对日益增多的利益群体做好制度准备，尽管政府治理希望有利益于共同协调的局面，可目前现实中不同利益群体在表达和追求自己利益的能力上所存在的巨大差异，在追求的过程中呈现出的是越来越明显的失衡现象。

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“近年来，一些垄断企业正在形成政策影响力越来越强大的利益集团，不断干扰和损害社会利益和老百姓利益。”3月11日，一位来自电力科研领域的政协委员接受《瞭望》新闻周刊采访时举例说，有的企业为了达到扩大自己垄断地盘的目的，通过各种形式的赞助影响决策部门，通过科研课题项目左右专家的建议，通过投放广告控制媒体舆论，“它们有财力和政府资源做各种影响决策、谋取私利的活动，尽管消费者群体庞大，却根本无法和其对抗”。结果就是，忍受高价的老百姓对垄断企业不满的社会情绪在不断积累和扩大。

伴随这的是另一个相反面。3月7日，在全国政协体育界小组讨论会上，著名冰雪运动员叶乔波委员再次就运动员退役安置、运动员伤残保险以及体育社保基金做出建言。为冲击奥运冠军而腿部植入钢钉的叶乔波深知许多运动员退役后生活的艰辛，去年前全国女子举重冠军邹春兰做搓澡工生活窘迫一事在社会引起的广泛关注，更暴露了这一群体的现状。但尽管有叶乔波和邓亚萍等体育界委员先后提交这方面的提案，这个不断扩大的新群体因为体制不配套和利益诉求渠道相对不畅，迟迟得不到比较全面有效的法律和政策保障。

类似的还有王名等全国政协委员为出租车司机群体利益的呼吁，李明委员为农民工权益保护的建言，叶惠贤委员对生活拮据的老艺术家提请保护的建议，于小文委员就“规范家政服务业、保护农村妇女”的提案等等，都因为相似的原因，亟待以法律形式和政策扶助给予保护。

为了保护劳动者和困难群体的利益，我国从上世纪90年代中期就开始推行集体协商制度。在这个制度中，对企业内和行业内的集体协商制度都做出了相应的规定，特别突出了工会组织在其中的作用。但在许多新出现的行业中，似乎并没有相应的制度安排。这样就使得一盘散沙的此类利益群体，缺少用集体或组织的方式为自己争取合法利益的机制。

“追求利益的能力与权利的失衡，已经开始成为塑造中国利益分配格局和社会结构的一种重要力量和机制。”清华大学社会学系教授孙立平为《瞭望》新闻周刊分析说，从目前的情况看，强势群体(比如垄断集团)一方不仅已经形成了一种比较稳定的结盟关系，而且具有了相当大的社会能量，对整个社会生活开始产生重要的影响，“包括对公共政策制定和执行过程的影响，对社会公共舆论的强势话语权，甚至形成了某些群体对强势群体的依附型关系”。

可以说，正是这些原因，一定程度上造就了当前不平衡、不合理的利益博弈格局。

正确理解和认识利益集团

张宇燕对利益集团下了一个定义，“它是由一群拥有共同利益的、在社会中占少数的人组成的团体，其目的在于力求通过对国家立法或政府政策的形成与执行施加于己有利之影响，以期最便捷地实现自身的利益”。

张宇燕认为，这个定义还引申出另一个问题——制度的“非中性”，“同一制度对不同人意味着不同的事情。在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西，而那些已经从既定制度中、或可能从未来某种制度安排中获益的个人或集团，无疑会竭力去维护或争取之”。

这两个概念的阐述，基本上已经揭示出了利益集团在社会中的作用和威力。张宇燕更详细地为记者解释了利益集团借助政府或曰“公共资源”来获利的三个途径。

其一，也是最直接和最显而易见的，是从政府那里获得政策性货币补贴；其二，借助政府管制来阻止新竞争者的进入，最经典的例子，就是由政府主管部门来颁发营业执照或经营许可证、规定进出口配额等做法；其三，依靠国家立法来寻求集团利益的实现。

事实上，这三种方法在任何现代国家中都无处不在地演绎着。尤光付以美国为例介绍说，不少观察家指出，美国大多数利益集团产生于中产阶级或上层富豪，一些利益集团很富有且势力强大。而有些利益集团力量薄弱且为人所忽视，只有联合起来才有影响。

当各个利益集团都为自己的利益而奔忙的时候，利益的表达和政策倾斜也渐趋均衡。特别是由于广大公众参与监督的能力增强，及大众传媒的舆论压力，当政策过分偏向于特殊利益时，在一定程度和范围内，国会和政府还是有能力把政策朝公共利益方面摆正。

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“从美国状况看，任何一个利益集团，哪怕是外国政府或财团鼎力支持的利益集团，都难以从美国政府那里得到所期望的一切。”尤光付告诉记者，由于各个利益集团的利益差异和利益冲突，公共政策很难明显地偏向某一团体，政府在各个利益集团之间的冲突中扮演价值权威分配系统的裁判和协调者角色，“因此，政府政策具有的均衡性常常导致出台的措施是调和各种利益冲突的产物”。

从这个角度看，利益集团非但不是一个充满暴力和血腥的词眼，还通过良好的制度安排，能够在其之上形成科学有效的利益协调机制，推进社会和谐发展。“所以，问题的核心在于认真面对当前我国利益阶层日益多元化的现实，并认识到，一个相对公平的社会，是建立在各个群体和阶层权利大体均衡的基础上的。”张宇燕说。

其实，在西方市场经济发展的过程中，也经历了一个通过社会权利关系的调整，来不断改善社会公平状况的过程。在资本原始积累时期，西方社会也出现过严重的贫富分化。但在后来的发展中，特别是在20世纪下半期，社会公平的状况有了明显的改善。

孙立平认为，这种改善与两个因素是密切相关的：一是全民社会保障制度的建立；二是在持续不断的工人运动中，逐步形成了雇主和劳工之间的权利均衡，并最终形成了雇主组织、劳工组织和政府之间的合作主义制度框架，“可以说，没有这样一种大体保持权利均衡的制度框架，今天相对公平的利益分配格局是很难建立起来的。而且，也正是由于这个制度框架以及所保障的权利均衡，才维护了社会的稳定”。

因此，在他看来，承认社会利益分化的现实，承认不同的社会群体追求自己利益的合法性并保护其权利，就不同群体表达自己的利益以及为追求自己利益施加压力做出制度性安排，而国家的作用则在于充当规则的制定者和冲突的裁决者，所有这些无疑是人类追求和创造公平社会理想中值得重视的经验。

而这一点，实际上在当下的中国社会生活中已经开始“生根发芽”了。

合理博弈力量正在兴起

3月6日，发改委主任马凯在全国政协工商联界别讨论会上表示，发改委今年将坚定不移地支持、引导非公有制经济发展，以落实“非公经济36条”为工作中心，力争年底前出台剩下的12个配套文件。同时表示，《关于充分发挥工商联在政府管理非公有制经济方面助手作用的意见》已会签完毕，“两会”期间将由国务院办公厅转发。此言一发，引来了热烈掌声。

“这掌声同时也是送给全国工商联的。”席间一位民企委员向《瞭望》新闻周刊介绍说，目前，民营经济已经占GDP的65%左右，占经济增量的70%-80%，2006年税收占到全国总额的9.28%，已经成为我国经济发展新的增长点、财政收入的重要来源以及劳动力就业的重要渠道，“但在民营经济成为构建和谐社会的重要力量之时，民营企业并没有获得相应公平的发展平台。一些部门在具体工作上或有意或无意、或直接或间接地限制民营企业，部分垄断企业出于维护自身利益需要，通过各种形式排挤民营企业”。

为了改变这种局面，作为“党和政府联系非公有制经济人士的桥梁和纽带，政府管理非公有制经济的助手”，全国工商联为积极维护民营经济和民企的利益和发展，展开了“持之以恒、锲而不舍”的政策影响工作，并在2005年2月，通过各方面力量影响和推动了被誉为民营经济“宪法”的“非公经济36条”的出台。在这份国务院文件艰难执行的过程中，仍然是全国工商联在各种场合呼吁相关部门加快推进。

“可以说，正是有了全国工商联这样有力的利益代言人，我国民营企业作为一个新生的利益群体，才能取得越来越多的政策和法律保障，并得以快速成长。”尤光付认为，尽管目前某些群体的利益诉求渠道仍然没有得到有效的体制安排，但在新一届中央领导“和谐社会”、“以人为本”思想的引导下，许多新生的类似全国工商联这样的更加细化的利益组织，正在主动和积极地加入民主代言的政治生活当中。

一位参与《物权法》议案的全国人大代表接受《瞭望》新闻周刊采访时介绍说，“在《物权法》起草、审议的过程中，全国各地广大的住宅小区业主委员会发挥了能量很大的作用，做出了重要贡献”。根据第五次全国人口普查的结果，中国城市居民中购买住房户已达到45.2%，房产已经成为城市居民一项重要财产。

她介绍，许多小区业主在维护和争取自己合法利益的过程中，近年来通过民主竞选纷纷成立业主委员会作为自己的利益代表，主动积极参与到事关业主群体利益的社会博弈中，“尤其是在与物业公司发生众多法律纠纷的过程中，我国业主委员会这个新型社会组织不断成熟、不断壮大，一定程度上已经逐步形成具有坚实社会基础、有助于构建合理博弈格局的利益群体”。这一点集中反映在《物权法》起草、审议的过程中。

2005年7月10日，《物权法》草案向社会全文公布征求意见，在40天的时间内，就收到业主委员会占相当比例的社会各界提出的意见11543件。同时，全国人大常委会也派出调研组到全国各地听取广大业主的意见和建议，并给予特别重视。而草案中的不少条文就是在听取业主委员会和业主的意见、建议，反复修改后趋于完善的。

与此同时，《瞭望》新闻周刊发现，全国人大和全国政协内部常设的各委员会也以比以前更为主动和独立的姿态，加大了为不同利益群体实现利益诉求的工作。《瞭望》新闻周刊从全国政协外事委员会了解到，近年来，该委一直关注维护外资企业员工合法权益，并成立外企员工权益保护调研组，把长期以来拒绝在全球任何一家分店建立工会的沃尔玛作为重点调研对象，进行深入考察。

外事委员会与沃尔玛中国总部负责人坦率交换意见，表达了全国政协及社会各界对其在华长期拒绝建工会问题的高度关注，促其尽快成立工会组织。该委将调研情况以信息专报的形式向中央领导同志做了反映。

2006年7月，沃尔玛宣布在福建泉州晋江分店建立工会，这是其在全球建立的第一家工会。此后两个多月时间内，沃尔玛在中国的所有分店都成立了工会，引起了全球关注。沃尔玛最终同意成立工会是社会各界合力推动的结果，外事委员会相关调研工作对其最后下定决心，发挥了重要的促进作用。

最耐人寻味的一个新闻事件是，3月8日晚7点，在毫无征兆的情况下，中石油北京销售公司旗下部分加油站启动为期一个月的汽、柴油让利活动。随后，中石油广东分公司以及中石油武汉部分加油站也随之跟进。

对此，全国人大代表王晶给出的分析是，由于现在整个社会对油价垄断反映非常激烈，而且这次代表和委员们谈这个问题谈得也比较多，某些垄断企业选择在两会期间、北京地区、降价一个月是做给两会看。她甚至认为这是“以降价‘公关’两会”的举动。

不论这种分析是否中肯，但今年“两会”期间，明显可以观察到的现象是，不少平日问题众多、常遭舆论批评的垄断企业和教育、医疗、建设等部门，都感受到越来越大的社会压力，在此次“两会”上纷纷做出许多承诺、发布利好消息或坦陈不足等等。

对于这些景象，尤光付认为，这是新一届中央领导在推进“和谐社会”建设过程中，科学有效的利益协调机制正在逐步形成的重要迹象。

构建利益均衡博弈机制

就目前而言，利益博弈失衡情况正在出现不少开始扭转的迹象，但要在制度层次上“形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制”，关键的问题是如何形成市场经济条件下的利益集团合理博弈的均衡机制。对此，孙立平认为当下应该从三个方面给于政策重视。

首先，政府的转型。就我国目前经济社会发展的阶段而言，如何协调两者之间的关系，已经成为一个困难的抉择：一个方面，面对经济高速增长而贫富差距不断拉大的现实，将注意力更多地转移到社会公平上完全必要；但另一个方面，目前的中国仍然处在一个格外关注经济的时代，社会公平绝不是也不应该牺牲市场中的效率原则，更不能改变二十多年的市场取向改革的方向。

因此，简单地说用社会发展为中心取代经济建设为中心并不恰当。可以考虑的思路应当是重心的多元化，突出体现在政府与市场的分工上。这意味着要建立一个具有超越性的、以公共服务为基本职能的政府。也就是说，政府的转型意味着以经济建设为中心的政府转变为以公共社会职能为中心的政府。在这个过程中，促进社会公平将成为政府的一种基本职能。

其次，再分配政策的调整。再分配与社会公平的关系主要涉及三个方面：第一，我国企业的税负特别是名义税率不轻，但税收效率不高、征税成本很高，大大折扣了国家再分配的财力；第二，个人收入所得税对高收入群体税收的征缴存在一些漏洞，难以成为调节贫富差别的有效机制；第三，国家财政用于社会福利和社会保障的资金比重较小，大量的资金用在政府直接投资、改善投资环境和行政支出上。

可见，建立市场经济条件下的利益集团合理博弈的均衡机制，首先是要改善国家的再分配。近年来，国家再分配大力向农村和城市困难群体倾斜，但力度仍然应该加强。现在最迫切的问题是要增加政府财政对社会保障(同时需要改变目前保富不保贫的社保模式)和农村基础教育及医疗的投入。

再有，市场中的利益均衡机制。市场中的利益均衡机制主要体现在劳资关系上。资强劳弱是世界上一种普遍的现象，这种现象在目前的我国同样存在。

不能不承认的一个事实是，涉及劳动者利益的时候，往往要靠政府和大众媒体来为他们说话，他们自己的声音是微弱的。因此，要建立市场中的利益均衡机制，一个迫切的任务就是形成一种相对均衡的劳资关系。

“建立利益均衡机制的基础，是形成利益表达机制及能够容纳利益表达的制度安排。”孙立平认为，对仍然年轻的共和国而言，这个过程是一个巨大的挑战。

如果不开启利益表达大门，则利益矛盾无法解决且会日积月累从而酝酿出更严重的危机；如果开启，以诸多利益矛盾为基础的表达行动往往会以不可控的方式和力度冲击试图为它提供空间的体制，严重者会造成社会的动荡。

“因此，必须在利益表达和社会稳定之间取得平衡，底线是社会稳定，上限是利益表达，两者之间的就是形成制度化的利益表达机制的空间。”他最后说。(记者 王健君）

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