地方政府解决土地紧缺问题的案例[1]

2011年3月2日

地方政府解决土地紧缺问题的案例

【盘活存量用地给力广西建设】 .......................................................................................... 3

【南宁经开区大融资拉动大建设 盘活现有土地存量】 . ....................................................... 3

【南宁2010年盘活存量土地近三万亩】 . ............................................................................ 4

【黄奇帆：要强化好土地管理 抓好房地产调控】 ............................................................... 4

【黄奇帆自陈重庆土地储备制度推出缘由】 ........................................................................ 7

【从土地“抵押”到土地“流转”的依法转身】 . ................................................................ 9

【北京：政府主导土地一级开发】 . .................................................................................... 11

【政府做土地一级开发扩至区县】 . .................................................................................... 12

【云南：土地流转的“后谷发展模式”】 . ......................................................................... 12

【土地“转”活 农民收入大增】 ...................................................................................... 13

【盘活存量用地给力广西建设】

去年全区共盘活存量土地6638公顷

广西日报 2011-01-31

2010年，广西高速公路、铁路等基础设施续建项目较多，工业化、城镇化发展进一步加快，新农村建设、生态建设和环境保护工程等民生项目的建设力度进一步加大，北部湾经济区开放开发和西江黄金水道、资源富集区建设的推进，给用地保障带来巨大的压力。如何确保项目用地促经济发展？广西采取五条举措做足盘活存量建设用地文章，成效明显：全年全区共盘活存量土地6638公顷，同比增加39.6%，超额完成年度任务。

一是对全区存量建设用地分类清理、统计和建立台账，摸清批而未征、征而未供土地、空闲土地和其他已收储土地情况和原因，制定切实可行的盘活措施并及时实施，提高土地供应率。

二是建立节约集约用地奖惩激励机制。对征地率、供地率、盘活存量建设用地达标的市，在下一年度土地利用年度计划指标分配时，给予适当奖励；对没有达标的，相应扣减下一年度的新增建设用地计划指标，以此大力推进节约集约用地。

三是建立城镇存量建设用地动态监测制度。市、县国土资源管理部门定期对本行政区域的城镇规划区、开发区（园区）内所有存量建设用地情况进行清查汇总，按《土地调查条例》规定，建立土地利用现状数据库。对征而未供、项目不落实的批次用地，调整用于新的项目建设，切实防止土地浪费和闲置。

四是依法推进旧城改造，盘活用好农村集体建设用地。通过旧城改造，大大提高节约集约用地率，同时结合社会主义新农村建设，积极稳妥地进行“空心村”改造，盘活用好农村集体建设用地。在旧城（城中村）改造过程中，做到统一规划，合理布局，综合开发，把“城中村”改造与城市存量土地挖潜结合起来，以保障城镇化建设用地需求。

五是对存量建设用地面积较大的县（市、区）进行督查，加大盘活力度，对闲置土地区别不同情况，依法依规采取责令限期开发、收取土地闲置费或者无偿收回土地使用权等方式进行合理处置。

【南宁经开区大融资拉动大建设 盘活现有土地存量】

2010-11-30

11月28日，南宁经济技术开发区通过筹融资平台，一次性获得南宁市农业发展银行贷款4.7亿元。这是该开发区创新筹融资平台取得的又一成果。

今年以来，为确保项目建设不断加快，南宁经开区利用优势，整合资源，在筹融资上大胆尝试，探索新方式，搭建新平台。一是有针对性地筹划建设一批国家重点扶持、资金支持力度大的项目，并加快办理项目的申报、立项等手续，为项目申请贷款做好准备。二是积极与金融部门建立良好的合作关系，争取获得资金支持。通过加强与有关商业银行沟通合作，仅北部湾科技园单个项目就获得贷款4.7亿元。同时，南宁经开区出资3000万元通过广西金融投资集团有限公司为辖区中小企业提供贷款担保3亿元，目前园区内已有7家企业获得担保贷款1.5亿元。三是对现有资产整合运作，增强筹融资担保能力。四是盘活现有土地存量，通过出让土地使用权获得项目建设资金。五是盘活预算内外资金统筹安排项目建设资金。今年以来，该开发区筹融资总额达12.8亿元。

有了强大的资金支持，南宁经开区各类项目迅速吹响建设集结号。规划占地6500亩的北部湾科技园、50万平方米的总部基地等一批重大项目纷纷启动建设；上海浦东电缆南宁生产基地、国药医药物流生产基地等一批项目顺利开工建设；南宁漓源、盼盼食品等一批工业项目通过技术改造和扩大生产规模；纵览科技、阳工电缆、雄塑科技等一批工业项目相继建成投产。今年1至10月，该开发区共有135个项目开工建设，总投资41.86亿元；有206个项目正在建设，总投资159.99亿元；49个项目竣工投产，总投资5.92亿元。完成全社会固定资产投资52.45亿元，同比增长40%。

【南宁2010年盘活存量土地近三万亩】

2011年02月14日08:31 来源：《南宁日报》

2月13日，自治区国土资源厅执法检查组一行5人，对我市（南宁）2009年度土地卫片执法检查工作以及2010年度耕地保护、用地保障工作进行检查验收，听取情况汇报并深入县区进行具体检查指导。

2010年以来，我市严格土地管理，节约集约用地，扎实开展2009年度土地卫片执法检查，以及2010年度耕地保护和用地保障工作，取得了显著成效。2010年南宁市盘活存量土地1997.52公顷（29962.8亩），同时扎实开展房地产用地专项整理、闲置土地清理处置和国有建设用地使用权出让合同专项清理工作。

下一步，我市将进一步强化措施，继续保持严厉打击违法用地的高压态势，加大查处整改力度，扩大2009年度卫片执法检查整改查处的成果，扎实推进2010年度卫片执法检查工作。我市计划在今年5月底之前，全面清理2010年新增建设用地，对发现的土地违法违规行为主动整改、及时查处，力争全市2010年度土地卫片执法检查零约谈、零问责。

在2010年度耕地保护、用地保障工作情况方面，2011年1月中旬，我市根据自治区绩效益办的有关要求，对所辖六县、六城区绩效考评指标进行了考评，经逐项核查耕地保护指标和各项目标任务，对各县、区完成的考评指标进行评分，结果六县六城区均全面完成绩效考评指标任务，其中宾阳、隆安、马山三个县成绩突出。

在听取汇报后，自治区检查组认为，南宁市工作措施有力、核查严格、整改迅速，取得了明显成效，并对下一步工作提出了要求和建议。

【黄奇帆：要强化好土地管理 抓好房地产调控】

2011-02-16

市长黄奇帆在昨日举行的全市国土资源和房屋管理工作会上指出，要进一步强化土地管理，切实抓好房地产调控，为建设“宜居重庆”，保障和促进全市经济社会更好更快发展作出更大贡献。

“十一五”，全市商品住房销售量由2005年的1466万多平方米增加到2010年的3214万多平方米，保障家庭占全市城镇家庭总户数的比例达到15.7%

“十一五”期间，全市国土房管系统坚持保障发展与保护耕地并重，保障新增建设用地的同时，实现了国家下达的耕地保有量目标；构建了“市场+保障”住房供应体系，全市商品住房销售量稳步增长，由2005年的1466万多平方米增加到2010年的3214万多平方米，保障家庭占全市城镇家庭总户数的比例达到15.7%；推动“宜居重庆”建设，主城区近15万户家庭迁出危旧房，户均居住面积增长58%，特别是49.5万户低收入住房困难家庭户均

面积增幅超过100%。在保障和促进经济社会发展的同时加快改革步伐，2008年12月成立了全国唯一的农村土地交易所，创设了地票制度，两年多来，组织成交地票3.82万亩，成交金额53亿元；同时建立了以公租房为重点的住房保障模式，制定了重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用政策。

当前和今后一个时期，要进一步强化土地管理，突出“五个严控”

黄奇帆充分肯定了全市国土房管工作取得的成绩，并对当前和今后一个时期如何进一步抓好国土房管工作提出要求。他说，首先要进一步强化土地管理，突出“五个严控”。

一是要严格控制土地储备整治的开发模式。在土地储备整治方面，重庆总体是做得比较好的。2002年，重庆市地产集团成立，市级土地储备体系开始建立，目前主城区已形成“一个龙头放水、一个池子蓄水、一个渠道供水”的土地储备体系，储备土地30多万亩。从实践看，这个体系除了规范土地储备外，还有三大作用：第一，可以有节奏地供应土地，调控房价；第二，由于这个体系实现了财务周转、土地开发运作、决策批准的“三权”分离，有利于防治腐败；第三它不光是储备土地，还要整治土地，使土地升值，社会财富增加。今后，全市各区县（自治县）都要像主城区一样建立土地储备体系，实现一级土地开发由政府储备公司来运作，并将这一工作原则当成纪律来抓。

二是要严格土地的招拍挂程序。土地要经征地动迁、“七通一平”成为熟地后再招拍挂；在招拍挂之前，土地要走完规划程序，应有控制性详规，重要地块还应搞好建筑设计，像天际线、绿化率、容积率等都要有明确规定；而且，招拍挂中不能搞“玻璃门”，避免招拍挂变成协议转让、底价转让，要做到公平、公开、公正。

三是要严格土地交易中预算外基金的监管。管住土地整治成本，不越权减免土地出让金，卖地资金做到应收尽收并按规定及时入国库。

四是要严格控制土地储备集团及与土地储备相关联的投资集团的过度负债。这里面，需要把握好土地储备整治中的两个循环，一是土地储备后向银行融的资金要用在土地整治上，而不是用到别的项目中去；二是储备的土地在整治后，要进行招拍挂，通过招拍挂所得的资金扣除土地整治成本形成预算外基金，再到银行融资搞建设。只要认真做好了这两个循环，就不会出现过度负债的情况。

五是要严格土地使用条件，集约用地，提高土地效益。重庆山高坡陡，平地少，我们搞建设每天都要“愚公移山”、劈山造地。从这个意义上讲，我们一定要节约使用土地。对工业用地来说，就是要求提高“亩产量”。具体来讲，每平方公里的投资强度应在50亿元以上，产出80亿~100亿元，主城区标准还要更高，每平方公里的产出应在100亿元以上。对城市用地来说，不能照搬平原地区的做法，而要因地制宜，合理布局，节约用地。

重庆房地产调控目标是：双职工家庭6~7年能买房；房价的增长率做到“三个不超过”：不超过全市GDP 的增长率，不超过城市职工年均收入的增长率，不超过城市人均收入的增长率；同时，努力使房屋月租金控制在城镇居民月收入的1/6

黄奇帆说，房地产是关系国计民生的产业，商品房兼具消费品和投资品两重属性，是广大市民的主要财富，也是人与人贫富差距的主要标志。为此，大家都很关注房地产的调控。熙来书记说过关于房地产的一段很精辟的话：过去，共产党打天下，靠打土豪分田地，搞土地革命；现在，稳天下，也要解决好住房问题。黄奇帆说，3年前，重庆提出要建设“宜居重庆”，除了改善生活环境外，很更要的一点就是房价要合理。而房价要合理，就需要对房价进行调控，使之随着老百姓收入的增长适度上涨，避免出现大起大落。

重庆的调控目标是：让房价的增长率做到“三个不超过”：不超过全市GDP 的增长率；不超过城市职工年均收入的增长率；不超过城市人均收入的增长率。通过这样的控制，使主

城双职工家庭（平均6万~7万元的年收入），用六七年时间能够买套40~50平方米（现在主城均价为六七千元）的房子。同时，对房屋租金也进行调控，努力使房屋月租金控制在城镇居民月收入的1/6以内。

公租房配租申请的审核，要注意抓住本质，化繁为简，不搞繁琐的审批程序，重在把握主要特征，做到实事求是

黄奇帆说，对房地产的调控是一个系统工程，大致有5大杠杆，只有这5大杠杆都综合发挥作用，调控才能真正解决问题。

第一是“市场+保障”双轨制的住房供应体系。重庆从去年开始大规模建设以公租房为主体的住房保障体系，去年开工建设1300万平方米，今年还将开工建设1350万平方米公租房。去年建设的1300万平方米公租房今年会陆续建成投用，其中1000万平方米公租房实行摇号配租。对此，有人会质疑，还有300万平方米的公租房为什么不一起拿出来摇号配租。这300万平方米将为重庆笔记本电脑基地等重大项目的产业工人准备，这些农民工都需要住房。

现在，即将投用的首批公租房已开始进入配租申请阶段。有关方面在审核摇号配租条件时，要注意抓住本质，化繁为简，不搞繁琐的申请程序，对原住民、刚毕业的大学生和农民工三大主要申请群体，在审核条件时重在把握主要特征，做到实事求是。对原住民，主要看他的居住状况，而不是看他收入的多少，有的原住民收入高，但由于生病或是小孩上学等原因，仍然可能居住在狭窄的空间里，只要是人均居住面积在13平方米以下的，就符合申请条件；对刚毕业的大学生，不管其收入多少，他们刚出来工作，没有积蓄，肯定也买不起房，当然也符合申请条件；对农民工，只要有工作，没住房，就应算在申请之列。

在供应土地时，不要做房价推高的“推手”，而要做稳定房价的“砝码”。政府推出的土地楼面价格应不超过当期房价的1/3

第二是土地调控。这里分三个层面，一是保障房的土地供应要保障；二是普通商品房的土地供应要满足；三是高端商品房的土地供应要有一定的限度。总而言之，政府在供应土地时，不要做房价推高的“推手”，而要做稳定房价的“砝码”。政府推出的土地楼面价格应不超过当期房价的1/3。

具体来说，政府在土地调控中可运用多种手段，比如在规划上，对城市进行多中心、组团式布局，分散土地的级差效应，从而达到调控房价的作用；又比如，可以有节奏地投放储备的土地来调控房价；还比如，可以通过对城市容积率的合理分摊来调控房价。

第三是力求住房供求的平衡。从供应的角度讲，城市人均建筑面积应在30平方米左右，如果一个城市有1000万人口，那这个城市造3亿平方米的房子，就能基本平衡，这是总的目标控制，如果从每年的供应量来讲，合理的供给量应该是房地产投资占这个地方固定资产投资的25%左右，这些年，重庆一直遵循这条原则。从需求的角度讲，现在国家出台一系列关于限买、限贷、限首付的调控措施，就是通过控制购买来寻求供求平衡。总之，保持住房供应的平衡，既可以从供应的角度来控制，也可以从需求的角度来控制，也可以双管齐下，同时从两个方面来着力。

第四是货币政策。由于房地产具有金本位保值的属性，所以是银行喜欢的一种抵押品，银行也就乐于给房产商、老百姓提供资金。我们可以通过调整银行的准备金率、利率、房贷首付比例，以及汇率、限贷等手段，来调控房地产。

重庆提出“低端有保障，中端有市场，高端有约束”的住房调控原则，里面就包含税收的调节作用。低端有保障，就是建公租房不收相关的税费；中端有市场，就是在税费方面有适当优惠；高端有约束，就是对别墅或者高级公寓等豪宅征收房产税

第五是税收。通过对房地产生产、交易、持有各个环节的不同税种的征收来实现调控的目标，施工环节有施工营业税；交易环节有营业税、契税、土地增值税、所得税等；持有环节有房产税。前不久，重庆与上海在全国率先试点房产税，在社会上发挥四方面的功能。

一是健全和完善国家的财税体系，以前我们国家生产环节的税比较多，财产环节的持有税基本没有或者很少。房产税属于财产环节持有税，开征以后对整个国家的财税体系起一定完善作用。

二是对房价有调控作用。重庆提出“低端有保障，中端有市场，高端有约束”的住房调控原则，里面就包含税收的调节作用。所谓低端有保障，就是建公租房不收相关的税费；中端有市场，就是在税费方面有适当优惠；高端有约束，就是对别墅或者高级公寓等豪宅征收房产税。

三是房产税属于二次分配，有缩小贫富差距的作用。

四是适当改变社会住房消费习惯，对于自住的人，可以达到适当降低居住面积的目的，对于囤房的人，征税后使其持有成本增加，迫使其增加房屋出租量，使出租房屋供应量增加和租房价格下降，对于炒房的，则减缓炒房的预期。

黄奇帆说，调控房地产的这五大杠杆，除了货币政策地方政府更多的是扮演执行角色外，其余四项地方政府都可以主动作为。为此，重庆在上述几个方面都在积极探索改革，有突破有亮点，只要重庆坚持不懈地干下去，综合发挥五大杠杆的作用，重庆房地产调控目标和“宜居重庆”就能实现。

对重大基础设施项目、保障性住房的用地、每平方公里投资强度在50亿元以上或是销售值在80亿~100亿元以上的工业项目（主城区100亿以上），土地指标要给予保障

黄奇帆还就国土房管工作需要注意的几个问题提出具体要求。他说，各地要严防违规用地；对重大基础设施项目、保障性住房的用地、每平方公里投资强度在50亿元以上或是销售值在80亿~100亿元以上的工业项目（主城区100亿以上），有关部门在土地指标上要给予保障；各地要充分利用土地交易所，发挥其四大功能：城市资金反哺农村的功能，让偏远农村分享城市级差地租、缩小“三大差距”的功能，促进城乡要素流动的功能，加快区县城市化进程的功能；同时还要加大土地整治力度，加强廉政建设和干部队伍建设，构筑起公平、公正、公开的交易平台和财务周转、土地开发运作、决策批准“三权”分离的操作机制。

【黄奇帆自陈重庆土地储备制度推出缘由】

2011-02-18

重庆市市长黄奇帆近日披露，该市在2002年推出政府主导的土地储备制度时，曾因“断了一些人的财路”而导致当地地产商对他“恨之入骨”。不过他自称对此反应“很高兴”。

政府要用地 曾要找开发商买

黄奇帆15日在该市“国土资源和房屋管理工作会”上称，未来该市要进一步严格控制储备土地的开发模式。

《第一财经日报》记者掌握的信息显示，重庆的土地储备、整治工作开始得比较早，早在1992年就在国土局下设立了土地整治处，但当时机构规模很小；2000年成立了市级土地储备中心，不过受各方面因素限制，该储备中心发挥的作用也有限。

2002年8月，时任重庆市市长王鸿举签发《重庆市国有土地储备整治管理办法》（下称《办法》），从当年10月起施行。《办法》的实质性内容是将该市此前的土地一级市场（此处特指土地征用、整治至可以直接使用的“熟地”出让阶段）的经营权限，全部收缴至

当地国资系统下的几家市级土地储备机构。事实上，这些储备机构均系该市政府旗下的国有全资公司。

此举的核心在于，原有的土地一级市场巨额增值收益不再被房产商占有，而是进入代表公共利益的国资系统。不过，当时推进出台该政策、时任副市长的黄奇帆却遭到当地一些房产商的记恨。

黄奇帆15日首次对外界披露了当时重庆推行此政策的一些背后缘由。

他说：“2002年以前，重庆市政府手中的储备土地几乎归零，政府要用地，要跟开发商去买地。在（上世纪）90年代中后期，开发商拥有土地动辄几千亩，在渝北、江北和城乡接合部，土地十几万、二十万一亩，全（卖）出去了。”

“那时候，政府要造一个位于金紫山的住宅区，要造一幢公安局的楼，要造人大、政协的办公楼（记者注：这几个用地项目均在渝北区），土地都是我当时到重庆后，从开发商手里一块一块买回来的，”黄奇帆说，“所以我当时就下决心一定要搞（土地）储备，储备必须在政府手里。香港特区政府、新加坡政府都如此，管得很好嘛。”

招记恨 “很高兴”

本报记者向重庆当地房地产开发商获取的信息显示，重庆市人大、政协、高级法院、检察院、市科委、市物价局的大楼、金紫山下的公务员小区，甚至该市市级领导的住宅区，所用土地均系向某开发商回购。

业界人士透露，该开发商获得包含上述部分项目的一片1000多亩土地的时间，为1995年前后，成本在每亩6.8万元~8万元，而目前该地段的土地市场价已达到每亩600万元~800万元。重庆一些地产界人士甚至认为，10多年来，重庆挣钱最多的房地产企业既不是龙湖，也不是金科集团，而是这家造房并不太多的企业，其原因在于土地的巨幅升值。

黄奇帆15日在回顾该市推行政府主导的土地储备制度时称，重庆的国有工业集团下面曾有近2000家大大小小的工厂，“以前不搞土地储备的时候，一些工厂厂长经营无方，生产无能，但卖地很活跃，每个厂长都可以跟开发商讨论土地，然后把地或高或低地卖了。”

“我可以这么说，2002年以后，政府出台这一招，断了很多很多人的财路，甚至有很多人对我恨之入骨。”黄奇帆说，“大家想想，有很多小厂的厂长，跟（房地产）老板的协议都签了，如果允许土地卖出去，这些老板都是几亿甚至几十亿的（土地增值）财富，但当时市政府一纸令下，国资委坚决执行，这些地都给退掉。”

黄奇帆谈起被人记恨时说：“我马上就很高兴，正中下怀啊――我们不就是干这个活的吗？”――他所说的正中下怀，或是指不让原本应该纳入公共利益体系的巨额土地增值收益落入房产商手中。

远郊区县也将“看齐”

未推出政府主导的土地储备政策时，重庆市财政的预算外收入这个“钱袋子”是瘪的。2001年，重庆市全年的卖地收入仅约2亿元。

该市通过推行土地储备体系，将土地一级市场的经营权上收，并通过政府特许经营的方式，由重庆地产集团、重庆市城市建设投资公司、重庆市渝富国有资产管理公司等经营，在征收土地后，投入资金来进行拆迁安置或置换搬迁，并投入资金搞土地整治，完成“七通一平”后，将可以直接使用的“熟地”移交给当地土地出让中心挂牌。

此后，重庆市政府旗下的八大投资公司中，重庆高速公路投资公司及重庆交旅集团也介入了土地一级市场。

目前，该市土地储备机构已经储备了土地30万亩。黄奇帆15日表示，应该说重庆已将土地市场“控制住了”。

有了土地储备及可控的机构，重庆就可以“有节奏地供应土地”，黄奇帆说：“当政府要调控土地供应的时候，如果手中没地，那么调控就等于零。如果土地供应少了，市场地价涨得过快了，就多供一点地。（关键是）政府手中总要有地啊，没有地，你有这个愿望也是空的。”

当然，当地政府也从规范土地一级市场中获利颇丰。2010年，重庆市土地出让收入高达980亿元，如果算上从房地产中获得的几百亿元税收，“重庆市目前每年从房地产业中获得的收益高达1000多亿元，相当于去年全市财政收入的60％~70％”，不过黄奇帆认为账不能这么算，因为980亿元卖地收入没有扣除500多亿元成本。

目前重庆市正要求该市远郊区县也要搞政府主导的土地储备制度，以避免采用在土地一级市场上跟民间开发商“分成”的模式。黄奇帆说，有时有的区县土地一级市场收益中，政府甚至只拿到三五成。他说，这是“缺少智商的表现”。

【从土地“抵押”到土地“流转”的依法转身】

——看同心县金融机构怎样化解承包地抵押的法律风险

一、让人挠头的“分道”难题

“农民贷款难”是长期以来一直存在并难以解决的问题，其原因之一是农民的贷款抵押物颇少。几年前，为了找到解决这一难题的有效途径，宁夏回族自治区同心县农村信用联社在河西镇农民自发搞起的“土地抵押”的基础上，尝试开展了以“农户土地协会”为纽带的“土地承包经营权抵押贷款”业务。其方法如下：

县信用社选择部分行政村成立适当规模的“农户土地协会”，村民以“部分”承包地的“土地承包经营权”为资本自愿加入协会。当农户搞经营项目需要贷款时，先将“入会的”土地承包经营权抵押给土地协会；然后由协会进行担保(有指定的数名会员具体负责) ，正式向信用社提出贷款申请；信用社因有“土地协会”及会员做担保，因此可用《担保协议》为凭据放心地为借贷农户办理贷款手续。这样就形成了三角型的“抵押、担保、放贷”关系。如果贷款农户因经营效益太差而不能偿还贷款时，便将土地承包经营权交协会处置由指定的会员接收土地经营权，同时替贷款农户偿还其所欠贷款。

当初，从运行的实际效果看作用明显，信用社自感“消除了”发放贷款的风险，担保人以为＂打消了＂担保吃亏的顾虑，农民也能顺利拿到贷款，三方似乎皆大欢喜。

但作为行业管理单位的人民银行同心县支行，有几位熟悉法律的负责同志却对其进行了细细分析，他们发现某些环节是脱离法制轨道的，是与国家法律的相关条款规定“分道”运行的，因此存在潜在的法律风险。其表现在两个方面：

其一、“土地承包经营权抵押贷款”业务没有法律保障。依照我国《物权法》、《农村土地承包法》和国务院的有关规定：只有“荒地”的土地承包经营权才可以“抵押”；同时，最高人民法院的相关规定中，也有“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当无效”的明确规定。因此，如果贷款农户因经营活动出现问题而不能偿还贷款，致使农户与土地协会及担保人之间发生了官司纠纷时，则会因他们之间签署的协议不具有法律效力而不能成功诉讼。这样，势必会给农村信用社和协会及担保人造成相应的经济损失。

其二、该“土地协会”不具有合法性。协会组建的宗旨是办理“抵押”事项，拟发挥担保作用并承担相应责任；会员以土地承包经营权入股的目的则是为了将土地作“抵押”。然而这一性质在我国的法律中尚无规定，即法律、法规既没有禁止也没有许可。因此，工商管理部门未能给那批新生的“协会”办理注册登记，那些协会实际成了各村隐隐约约存在的民

间自发组织。由此可见，一个合法地位得不到承认的协会，其担保行为及处置土地承包经营权的行为也就得不到法律的保护。

如此看来，当初农信社和土地协会满以为的“没有风险”，实际上还有大麻烦。恍然大悟之后，当事人各方才着实为“分道”难题挠头了。

二、敢于创新的“并轨”尝试

如何让这一新生事物既能继续生长壮大，又能在法律的框架内合法运作？人民银行吴忠市中心支行以及同心县支行出于规范管理的愿望，会同同心县农村信用联社，联手寻找解决这一难题的创新办法。

他们在仔细研究《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》时，注意到其中关于“承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转”的规定。他们的思路逐渐明确，创新的办法一一弹出。

办法之一是:改变抵押贷款业务的运行机制，另辟蹊径用“土地流转”形式来纠正“抵押”贷款的做法。也就是说，贷款人与担保人(包括协会) 之间，可以在自愿的基础上，商定一个转包或出租承包地的协议，说定可用转包或出租土地的收益价值来偿还担保人为其代付的贷款金额。这样，用“土地流转”代替“土地抵押”，就使以土地承包经营权为担保条件的贷款活动“并入”法制的轨道，在依法运作后，就避开了与法律法规相抵触的风险。 办法之二是：改变合作组织的名称和性质。其名称可以变为“农户土地流转中介公司”或“农户土地流转合作社”，其性质是为农民土地流转服务的“中介组织”。这一职能符合国家《农民专业合作社法》及其它法律法规的相关规定，其地位必能得到社会的认可，同时合法经济组织出据的中介担保文书也便具有法律效力。

认准了这个理之后，人民银行的工作人员从去年初夏开始，就一边进行调查研究，一边着手起草有关土地流转担保方面的规定性文件、贷款的流程程序等文字材料。其后，他们将准备的文件材料提交给吴忠市党委政府，市人民政府于去年8月专门召开常务会议，研究制定并出台了《农村土地承包经营权反担保贷款管理办法》的政策性文件。同心县政府随后也转发了该文件。

文件明确作出了“农民用土地承包经营权入股加入土地承包经营权流转合作社”，合作社“以行政村为单位，由村民作为发起人向工商部门申请登记注册”，“合作社为农民贷款进行担保”，“农民用入股的土地承包经营权”向合作社“进行反担保”的规定；作出了“当农户不能还贷款时，土地承包经营权流转合作社代其归还贷款，并依法将农户提供反担保的土地承包经营权进行流转，所得流转收入用于弥补支付偿还的贷款”的规定；作出了“流转的方式只能采取转包和出租的方式进行”，“土地承包经营权流转时的收益价值，由乡镇农村经营管理部门测算和认定”等条款规定。

有了法律的可靠依据，有了政府的政策支持，这才让农信社和农民经济组织办理贷款时的那份担心真的能消除。

三、“一石三鸟”的喜人效果

土地承包经营权流转反担保办法与法制“并轨”之后，同心县人行和农信社联手作战，开始选择部分乡村进行试点推广。在去年底、今年初的几个月时间里，他们先后帮助组建了40多个“土地流转合作社”。

据县人行行长马吉忠介绍，人行的干部不仅帮助村干部及乡村试点中介组织起草合作社章程、农户的入股申请书，设计反担保的几种表格等，甚至合作社的营业执照都是他们亲自去县工商局替农民办理的。

记者日前在河西镇那个曾经第一个自发成立土地抵押协会、如今又第一个搞合作社试点的村子——上河湾村实地采访时见到两个村干部。村支书田金福说，去年10月这个纯回民行政村就将原先“土地协会”改建成了“上河湾村常信土地流转合作社”，在工商局注册登记的资本金有60万元；至今全村986户人家中已有396户通过合作社办理了贷款手续。他们还说，现在农民用折子办贷款手续简便不打麻烦，不用的时候用折子及时把款还掉，想用的时候再随用随贷，方便得很。

对记者“会不会有人故意不还贷”的疑惑，他们二人回答说，农民把土地看成了命根子，非常珍惜；你扣他的牛羊顶债都可以，但扣他的土地去顶债那不行！因此他们会精心尽力地按时还本还息，根本不用担心赖账不还贷。

事实证明他们的回答是事实求是的。据县农信社主任韩晓东介绍，尽管去年很多土地协会搞的抵押贷款不合法，但实际收到的效果却非常好——在2010年给全县55个村发放的11347万元贷款，竟然没有出现一笔不良贷款。何况今年有了反担保的新机制，我们办贷款就更放心了，最近一个月时间就给2843户人家发放贷款达4830多万元(余额) 。

对记者“农民的土地承包经营权如果真被流转了，那他们的生活问题如何解决”的疑问，人行干部解释说：这有明文规定，农户向流转合作社入股的土地数量只占他家承包土地的40%，农户手中仍然掌握着大部分土地；如果出现农户不能按时还贷的情况，如果他家10亩地中的4亩地被流转了，那么还有6亩地可以保障全家的基本生活，保证不会成为“失地农民”。 对记者“土地经营权流转的时间有多长”的提问，他们回答说，如果出现农户不能按时还贷而土地承包经营权真被流转了，那么等到用土地收益折算完农户的贷款及利息费用时，农户就可以赎回自己的土地承包经营权。

实践证明，同心县尝试的“土地承包经营权流转反担保贷款”的办法是成功的。农民“贷款难”的问题迎刃而解，农民满意；收贷款容易且无风险，信用社满意；协会和会员不会吃亏，担保人也满意。竟有“一石三鸟”之效，真乃利民利国的好事情！

【北京：政府主导土地一级开发】

配套先行模式有望在土地储备项目中推广

2009-12-30

12月21日，从北京市土地整理储备中心了解到，今年全市1000亿元土地储备开发项目之一的昌平区回龙观村，采用了创新的“学校、医院等民生配套设施由政府出资先建，居民回迁后可马上使用”的土地一级开发新模式，这种新模式有可能在未来向全市推广。

北京市土地整理储备中心有关负责人说，以前政府没钱，土地一级开发主要是由开发企业主导，因为融资比较难，开发商能不建的就不建。今年北京市实施1000亿元的土地储备投资计划，储备机构代表政府完成了融资，使配套先行这种模式的尝试成为可能。以回龙观村项目为例，在费用上，先把学校、医院等配套的建设成本纳入土地一级开发成本，由政府先支付，今后再由周边经营性项目用地进行分摊。建设上，配套具体用地位置及规划指标由规划部门确定，地块内的征地、拆迁工作后，由一级开发主体单位组织建设，建设完成并验收合格后，整体移交相关主管部门。这样一来，待回迁居民入住时，他们可直接到已经建成的学校上课，在家附近的新医院看病。

“按照以往的开发模式，相应配套要等开发商拿地后配建，至少需要3年时间。如今，拆迁项目把教育、医疗等公共配套建设纳入土地一级开发范畴，建设周期可以缩短一半。”北京市国土资源局局长魏成林说，在今年1000亿元土地储备任务中，90%以上的项目土地一

级开发将由政府主导，配套先行的模式有望在今后的土地储备项目中推广。

【政府做土地一级开发扩至区县】

2010年03月24日

在市级层面推开后，北京土地一级开发收归政府将覆盖各区县。昨日，在市政协举行的“首都人口资源环境协调发展”座谈会上，朝阳区副区长赵全保表示，针对目前存在的开发商征而未拆，闲置土地上私搭乱建多、流动人口多等问题，将进一步实施大规模的土地储备，逐步收拢土地一级开发权。在相关规划得到批准后，朝阳区今年计划将40个村纳入土地储备范围。

事实上，在国土部、财政部和中国人民银行2007年11月19日联合发布的《土地储备管理办法》中，“政府全面接管一级土地市场”已露端倪，办法明确指出了土地储备的目的：供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府主导土地一级开发。北京市从去年开始，连续两年投资1000亿元，用于土地一级开发。

“在朝阳区的一些城乡接合部，由于过去开发商进行土地一级开发遗留问题的存在，征而未拆地块成为流动人口的主要聚集地，也成为管理的一大难点。”赵全保告诉记者，征而未拆的主要原因是开发商甩下无利可图的拆迁地块等着政府买单。以小红门乡为例，开发商取得了土地一级开发权却不积极进行拆迁开发工作，致使乡政府在推进土地开发的进程中较为被动，后续工作无法正常进行，久而久之，这一地块聚集了较多流动人口搭建的临时住宅。如果由政府主导进行土地一级开发，此类问题就可以避免。

朝阳区政协副主席赵增华对此表示，朝阳区政府将进一步实施大规模的土地储备，逐步收拢土地一级开发权，加快城乡一体化进程。

据了解，土地一级开发权收归政府，主要是由政府作为授信对象向银行争取授信，银行贷款到账后，就可以用这笔钱作为拆迁补偿款，发放到拆迁户和拆迁企业手中。政府发放完拆迁补偿款后整理土地，土地整理完毕，根据区域规划和经济发展需要适时将地块挂牌上市。

赵全保透露，朝阳区政府自2009年起在43个村、28平方公里内实施了较大规模的土地储备，截至目前已经在12个村储备了12.2平方公里土地，今年计划在相关规划得到批准后，通过880亿元周转资金将40个村纳入土地储备范围。赵增华也表示，今后预计用3-4年时间，实现40平方公里左右的土地储备。

【云南：土地流转的“后谷发展模式”】

2011年03月02日

2月末，来自全国人大、国务院、农业部以及云南省各涉农部门的官员学者齐聚昆明，就中国咖啡行业龙头企业后谷咖啡公司创立的“后谷发展模式”进行探讨，试图探索云南农村土地流转的新样本，引领农村土地流转，加速农业产业化、现代化和农民增收进程。

云南后谷咖啡有限责任公司董事长熊相入在论坛上作主题演讲时表示，中国农业经过改革开放30年的发展，虽然解决了农民的温饱问题，但又开始出现了新的问题。例如：土地资源过分分散的农村农业发展模式制约了我国农业的跨越式发展，导致无法与国际农业接轨。如果长期这样发展下去，中国农业又将被世界远远甩在后面。后谷咖啡有限公司经过20多年的探索发展，总结出一套符合公司发展的“公司＋基地＋合作社”的发展模式。这一模式的最大亮点在于真正做到了公司发展、农民增收，尤其是近两年，与中国进出口银行进行“银

企、村企”基层党组织结对互帮共建以后，最终形成了以“政府为主导，产业为支撑，三农为载体，金融为动力，利益为纽带，市场为导向”的良好生产关系发展模式。

结合德宏州农村实际情况，后谷咖啡公司把合作社分为专业合作社和股份合作社两种。 专业合作社是把农民的多余闲置土地流转到企业，公司统一开发土地，经营权归企业所有，然后向社会“反租倒包”，把没有土地的闲散农民分配引导到公司流转的土地上，建立专业合作社。通过专业合作社的模式，老百姓得到了三笔收入：一是土地流转金，二是土地流转到公司后，公司统一种植咖啡向老百姓支付的劳务费，三是公司按2800元／吨的价格统一收购农民的咖啡鲜果收入。另外，公司根据咖啡林地所在位置海拔高度的不同，进行适合生长条件的经济作物的套种，进而提高了土地有效利用率和价值。

股份合作社是针对土地资源相对较少但又想发展产业的村寨，公司采取建立股份合作社的方式，农民不用流转土地，只需要通过村民大会讨论，决定拿出多少土地用来发展咖啡产业，种咖啡的农民加入咖啡产业股份合作社。股份合作社由公司投入种苗和技术，负责市场销售，联动价格，保护价格，老百姓以土地和劳力为资本入股，但股份是虚拟的、象征性的，并没有严格的入股制度。最后，企业依据国际期货价格决定鲜果收购价格，做到价格公开、透明。

为了不把合作社建设流于形式，公司在合作社实施“五个一”工程，即在每个村社安放一台电脑、一台投影仪、一台刷卡机、建造一间农资化肥仓库、配备一名大学生村官。目前，已经建成上百个合作社。这为科技人员下乡搭建了施展才华的平台，变公务员领导干部下乡和挂钩扶贫为科技人员下乡，有效发挥政府的引导作用，真正节省农业产业化龙头企业在科技人才队伍建设上的投入。

在发展咖啡产业历程中，经过20多年实践孕育的后谷发展模式，不仅有效控制了种植程序和标准，确保了咖啡产量的增收及产品质量的提升，同时还能有效解决企业与农民长期的利益平衡问题，稳定农民收入，消除农村矛盾，带动农民增收致富，促进了地方经济发展。截止到2010年8月，后谷公司已经开发种植咖啡15万亩，带动农户4万余户、近20万人参与。同时，后谷咖啡公司实施工业反哺农业模式，积极引进国内外先进技术，通过纵向延伸咖啡产业链，建成种植、加工、销售、科研一体化的现代咖啡生产体系，实现咖啡产业链价值的最大化，不断推进云南省咖啡产业的壮大和发展。

【土地“转”活 农民收入大增】

2011-02-28

2月22日，记者来到旺苍县木门镇现代农业科技示范园区，壮观的钢架大棚，四通八达的园区水泥路，整齐的茶苗郁郁葱葱，一派生机盎然的景象映入眼帘。“这都是土地流转带来的。”在园区内忙着查看茶树幼苗生长情况的青龙村村民蒋小群对记者说。

近年来，旺苍县以园区整合、土地入股、业主带动等形式加快农村土地承包经营权流转，进一步优化了县域农业产业结构。去年，全县30亩以上规模流转土地近8万亩，农民土地流转收入同比增长15%，土地流转对农民增收贡献率达10%以上。

“转”出产业大“蛋糕”

茶叶产业是旺苍县着力发展的一大特色产业。去年全县茶园总面积达到15.2万亩，实现产量1744吨，产值突破2亿元，茶农人均增收500元以上。

成绩的取得，得益于该县土地的流转。

去年，该县新增土地流转面积5.6万亩，将其中成片流转出的土地通过吸引企业和业主

投资3500多万元，建成特色农业产业标准化基地6个，新发展茶叶6000亩、蔬菜1200亩、优质林木3400亩，发展养殖业1200亩。

“我家把8亩土地入股木门茶场。我现在在茶叶园区跑运输，妻子又承包了10亩茶园管理，两口子一年在茶场可收入3万多元。”木门镇青龙村村民蒋朝斌说。

县土地流转中心主任黄健说：“通过集约化经营，产业种植集中连片，不但盘活了农村闲置土地，也增强了农民通过发展现代农业增收致富的信心。”

土地“转”来好收益

“去年我以3亩土地入股，卖桃子和分红收入共9000元，在园区务工收入6000元，套种蔬菜收入3000元„„”在旺苍县南阳万亩果草畜园区内，东河镇南阳村村民黄坤洋给记者算起了去年的收入。

在土地流转中，该县依托新农村示范片建设、金土地工程、扶贫连片开发等项目，引导农户以转包、租赁、建设基地等形式创新发展土地流转模式。目前，该县利用流转土地集中培育了25个产业基地乡镇，成立了66个农业专合组织，有序流转土地1.8万亩。

记者发现，土地入股后，祖祖辈辈“拴”在土地上的农民获得了“解放”，他们有更多精力发展其他致富项目。

将自家5亩土地出租给业主、并在业主处当起管理工人的柳溪乡梨花村村民康耀军告诉记者：“如果5亩地种包谷、红苕，毛收入也就是4000元左右，现在土地出租租金收入是2000元，当工人还有近万元收入。”

闲置土地“转”出生机

近年来，旺苍县积极倡导农村能人承租闲置土地发展农业产业，成为提高土地综合开发利用率的一个成功选择。

五权镇铜钱村二组村民何元泽，在外经商多年，逐渐有了一定的经济实力。前几年他回家后，借土地流转的机会，在本村的一处山梁上租赁了300亩集体园林，用来种植茶叶，搞养殖，还抓住时节套种玉米和黄豆，让何元泽收获了“第二桶金”。“今后我准备再租500亩土地，把茶园、养殖规模扩大，同时带动当地村民发展茶园800亩以上。”谈及今后的打算，何元泽信心满怀。

如今，该县35个乡镇先后涌现出了一大批能人，他们依托租赁土地发展起了茶叶、畜牧、林果、蚕桑、中药材五大主导产业和蔬菜、烤烟、薯类等特色产业。 (本文来源：四川在线-四川农村日报 )