关于我国行政机构改革之政府职能转变的思考

　　摘要：政府的职责这是一个全世界共同关注的问题，也是各个国家和各级政府为了适应时代要求而必须不断研究和解决的行政角色定位、行政角色进入和扮演的前提性问题。随着我国社会主义民主政治建设的不断推进，加强行政管理体制改革，全力推进政府职能转变刻不容缓。本文从政府职能转变的内涵、政府职能转变和行政机构改革的关系、职能转变的困境进行分析并提出对策。

　　关键词：行政机构改革 政府职能转变 政府职能趋向

　　作者简介：刘泽，中国人民公安大学研究生部。

　　中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)10-200-02

　　一、对政府职能转变的理解

　　政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和应发挥的功能、作用的范围、内容和方式的转移与变化。

　　温家宝总理将政府职能明确界定为：经济调节、市场监督、社会管理、公共服务。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。行政管理体制改革以转变政府职能为核心，这既是改革的主题，又是改革的总体要求。当前检验我国行政管理体制和机构改革的成效，既要看政府机构调整是否科学合理，更要看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。

　　二、行政机构改革与政府职能转变的关系

　　中共中央十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出了中国政府体制改革的目标，这是适应目前政治、社会、经济、文化等多方面的迫切要求。行政机构改革与政府职能转变的关系，可以从以下方面进行解读。

　　（一）行政机构改革的核心――政府职能转变

　　政府组织结构及规模的大小直接影响到行政成本和管理的有效性。把政府组织结构、规模控制在一个适度范围之内，使政府更具高效率、高效能和高回应性，是各国行政改革追求的核心目标。自1982年起，我国共进行了六次大的政府机构改革。从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，但面对新形势新任务还存在一些不相适应的方面。政府职能转变还不到位，对微观经济活动干预仍然过多，社会管理和公共服务有待进一步加强，政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出。因此，必需深化行政管理体制改革，其核心环节在于政府转变职能。

　　（二）政府职能转变的根本――公共服务

　　公共行政体制的本质是“公共服务”，以社会和公众的公共需求为导向，追求公平和正义。政府提供公共服务的方式应多元化，可以由政府公共部门通过公共服务执行机构直接提供服务，也可通过外包等方式提供服务而由政府用采购等适当方式付费，或者增加公共产品与公共服务提供者，由政府进行监管。

　　三、我国政府职能转变过程中存在的问题和难点

　　改革开放以来，中国各级政府的职能转变取得了不同程度的进展，同时仍然存在诸多问题。从总体上看，政府自身改革仍然落后于经济体制转轨的步伐，政府职能转变力度也小于机构改革的力度。在政府与市场、企业和社会大众等关系上，仍然存在一系列深层次的矛盾尚待解决。主要表现在：

　　（一）政府与市场的关系方面

　　虽然社会主义市场经济体系已经初步建立，公平竞争的市场环境正在形成，市场秩序逐渐走向规范，但长期形成的部门管理体制以及由此带来的政府权力部门化倾向仍未得到解决。

　　（二）政企关系方面

　　政府各职能部门直接管企业、办企业，过多干预企业生产经营活动的现象仍然比较普遍，企业法人治理结构还没有完全建立起来。

　　（三）政府管理的方式方面

　　仍习惯于靠行政手段管理经济事务，不善于用经济的、法律的手段进行管理。

　　（四）政府职能的运行方面

　　政府部门之间的职能交叉和重叠现象依然存在，既影响了政府的行政效率，又容易导致政府管理的无序化。

　　（五）政府与社会的关系方面

　　政府仍然包揽过多，社会中介组织还没有充分发挥作用。

　　四、转变政府职能困境的对策研究

　　深化行政管理体制改革的关键是转变政府职能，应该坚持以科学发展观为统领，按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，从以下几个方面着手：

　　（一）努力建设廉洁、高效、服务型的政府

　　经济健康、持续、快速地发展的前提，就需建设廉洁勤政、务实高效的政府。建设廉洁政府，就要充分搞好自身的廉政建设，真正树立起廉洁行政的形象；就要精简机构，建设精干的强有力的政府系统，进行干部人事制度改革，使人才脱颖而出；就要下放权力，正确处理中央与地方、集权与分权的关系，既要加强宏观调控，维护中央的权威，又要调动地方的积极性，此外，还要杜绝官僚作风，建立健全社会主义民主机制。服务型政府的建立要求政府通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众办事创业提供优质到位的服务。

　　（二）继续深化行政审批制度改革

　　在现实生活中，政府“越位”的现象并不少见，特别是不合理、低效率的项目审批制度，已成为影响我国投资环境、影响企业竞争能力的严重问题。改革行政审批制度势在必行，只有摆脱了大量微观审批事项的政府，才能够研究深层次的战略性重大问题，才能集中精力搞好宏观调控。加快审批制度的改革，一要搞好行政审批项目的审核和处理工作，减少政府审批事项和审批范围；二要缩短审批环节和审批周期；三要公开审批标准，规范审批程序；四要明确审批责任，健全监督机制，对审批行为进行必要的监督；五要改革审批部门普遍存在着的重审批、轻监管，重权力、轻责任现象。

　　（三）切实推进政府的微观管理向宏观调控的转变

　　当前，政府应该减少对经济主体的直接管理，更多地运用间接调控手段，以更灵活多样、更讲究效益的方式进行宏观调控。凡是企业和个人能够做好的事情，政府就不插手，凡是市场能够优化资源配置的领域，政府尽力为其创造有利条件。即使在“市场失灵”领域，也要考虑是否需要政府发挥作用，政府发挥作用是否有效，是否有更好的办法，只有在不仅需要而且能够做好时，政府才进行调控。

　　（四）进一步加强政府管理的法制化建设

　　要转变政府工作方式，提高工作效率，必须要做到严格依法行政。政府要保证法律法规在全国的统一实施，并逐步建立健全行政执法相关配套制度的建设。政府行政过程应当是透明的、可预见的、公开的。各级政府部门应当摒弃陈旧的管理方式，严格依法行政，由权力行政转向依法行政，从随意裁决转向依法办事，真正实现政府的法制化运行。

　　六、我国政府职能转变的展望

　　基于我国的国情，总结我国改革开放和现代化建设中政府职能的转变和行政机构的改革，笔者认为我国政府尤其是地方政府职能在未来会有以下的转变趋向：

　　（一）政府的经济职能趋向

　　随着社会主义市场经济的发展、完善和日趋成熟，省以下地方政府的经济职能将逐级逐渐减弱，基层地方政府将不再直接承担经济事务的职责。政府经济职能将体现在宏观层面的法律规范、规划导向、总体调控上;在微观方面则以执法监督为主要职责。由于中国的国情，省级政府辖域范围大，而各省和各省区之间社会发展差距也较大，因而省级政府有必要也可能承担相当的经济职能，但其内容以不致影响全国统一市场的形成为限。地方政府在经济事务方面的主要职责，是通过其各种管理和服务，为经济建设中心服务，以保证经济的可持续性发展。

　　（二）政府的社会职能趋向

　　尤其是承担直接治理职责、直接面向居民的基层地方政府，维护当地正常的社会秩序，为居民生活、工作提供良好的条件和环境，将成为其主要职责。基层地方政府由于所辖地域有限，在促进当地经济发展和社会发展方面的能力较为有限。在经济发展方面，基层地方政府主要通过自身的努力，为吸引投资创造良好的环境和条件，如良好的社会秩序、高素质的劳动力、便利的基础设施和公共服务等。因此，社会治安、教育、社会服务、公共设施建设与管理维护，将成为地方政府日常工作的主要内容。

　　（三）中间政府的职能趋向

　　在促进地方社会、经济发展方面，中间层级的地方政府将起着重要作用，因为它所辖地域较为广阔，权限较大，政府能力也较强，有可能通过协调来发挥辖域内各级政府的能量。但是这种作用也将限于基层政府或下级政府力所不及的一些领域。在政府职能的配置方面，随着市场经济的发展和财政分税体制的完善，在明确划分事权的基础上，将会逐渐趋向职能分工体。政府间的关系将不完全是一种上下级的命令服从关系，而逐渐趋向重视政府间的合作，上下级政府间的合作，同级政府间的合作等。总之，继续转变我国政府职能、推进行政机构改革是深化行政管理体制改革的一项重要任务，行政机构改革必须以政府职能转变为基础，与政府职能转变同步进行。

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