宪法解释权归属之探析

宪法解释权归属之探析

【摘要】宪法解释权，其要义在于效力之终局性及强制性。基于宪法文本之分析，宪法解释权乃全国人大常委会专属之职权，法院、国务院乃至全国人大皆非其合法主体。

【关键词】宪法解释权；宪法解释权归属；全国人大常委会

一、宪法解释权之要义

此番于宪法解释权归属之探析，首先需于其本身要义加以说明。“宪法解释权”之“权”系权力之意，故此，宪法解释权即为对宪法文本表述不清、意义模糊和缺漏之处进行阐明、补充的权力吗？如是，未可解释何以普通大众、专家学者皆有权对宪法做出自己的解释，行政机关、司法机关得为适用性解释并于职权范围内或具体个案中产生强制力而我国宪法却以宪法解释权独予全国人大常委会？宪法自颁布之时，人们便以语言、文字等形式表达其理解，对宪法做出自己的解释，即使非以语言、文字表达，也得以观念之形态存于内心，普通大众、专家学者当然有解释宪法之权利，宪法保障人们的言论自由。国务院准据宪法及法律，制定行政法规，裁决相关争议必然涉及对宪法的适用性解释；法院于个案中得为适用性解释，以求得纠纷之解决，皆有《宪法》、《立法法》本身之授权。此种解释实乃各主体于其活动中为合于宪法规范对宪法所做的理解。为统一宪法解释之分歧，维护宪法的尊严与权威，更好的实施宪法，非以一种解释为终局性解释，裁决不同解释之争议，并赋予其规范人们行为之强制不可致此目的。因此，“宪法解释权”不仅有一般权力概念的“强制力”特性，更重要的是其终局性，此乃宪法解释权之核心要义。

二、我国宪法解释权主体研究

（一）全国人大是否有宪法解释权

全国人大乃我国最高权力机关，其拥有和行使着关涉一国之根本的重要权力。然则，其权力之行使多受其会议制度本身限制，故此，我国设立全国人大常委会作为其常设机关，于其闭会期间代行其职责，得为持续全国人大的相关工作。我国宪法第67条明确规定，全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施。于此，全国人大常委会为宪法解释权之正当主体自无疑问。惟全国人大——国家最高权力机关于宪法并无明确授权的情况下，是否有权解释宪法，争议无绝，未有定论。

笔者认为，全国人大并非我国宪法解释权之主体。第一，我国宪法第62条对全国人大的职权进行了列举并以第15项作为兜底。其中并未规定全国人大有此权力。公法之职权法定原则得为否定全国人大拥有解释宪法权之依据。且宪法之意旨在于对公民权利的保障，并主要通过对国家机关权力之限制实现。全国人大纵为最高国家权力机关，其权力亦不可未有限制。于某项权力或权利范围的表

述，通常以肯定式列举或抽象式定义加以具体规定，前者为一种有限列举，后者实为概括性句式，为权利的宽松性或扩张性解释之基础。宪法以肯定式列举规定全国人大之职权，本身即为一种限制，亦即肯定其所列举之职权，否定其所列举之外的职权。①于此，宪法否定全国人大拥有此项权力之意图可见一斑。第二，全国人大受制于其会议制度，于其闭会期间，并不得持续其工作，而宪法解释权乃一项须得经常性行使之职权，且全国人大于开会期间，须审议批准国家各项法律、决定，工作繁重密集，未有更多时间精力解释宪法，故此，全国人大为宪法解释权之主体并不适当。此亦为制宪者未规定其拥有宪法解释权之理性考量。②第三，我国1954年宪法与1975年宪法对宪法解释权并无规定，1978年宪法规定：“全国人大常委会解释宪法和法律，制定法令。”于此，宪法解释权得以在宪法中明确其归属。至现行宪法规定全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施。宪法对于宪法解释权历来并无要授予全国人大的意思表示，全国人大也并无行使此项权力之意图（其可运用其修改宪法的权力，改变宪法解释权之归属）。第四，宪法解释权的要义即在于其解释效力的终局性、强制性，若全国人大亦拥有宪法解释权，即出现两个宪法解释权主体，并且因全国人大及其常委会为我国立法权主体，二者宪法解释的场域亦未有不同，均为立法性解释，于此情形，全国人大常委会的“宪法解释权”则悖于其真正内涵，不具备效力的终局性。

针对主张全国人大拥有宪法解释权的学者提出的理由，③笔者的分析如下：其一，全国人大最高国家权力机关的性质宪法本身即有规定，权力的至高性系权力效力之表达，即其它国家机关必须服从于全国人大，不得违背其意志。然其并不能为其拥有宪法解释权提供依据。其二，宪法第62条第15项规定全国人大行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权，然此项规定并非意指全国人大具有全权性。宪法意在限权，宪政框架中，无限权力乃是对法治的背叛，非有全权国家机关允为存在，权力皆有其界限，最高国家权力机关亦同。且我国纵无三权分立制度，但权力分工原则始终贯彻于国家各项制度。诚如，全国人大纵为最高国家权力机关，亦不得行使审判权，该条兜底规定，难为全国人大具有全权性之依据。其本意在于为制定宪法时被遗漏的职权，以及在社会发展过程中，为适应新情况解决新问题所增设之职权提供宪法规范基础，而宪法解释权非为前揭被遗漏或新增设之职权。其三，宪法第62条第2项规定，全国人大监督宪法的实施。全国人大拥有宪法监督权自无可疑。然则，监督宪法实施虽涉及监督主体对宪法的理解，但并非必然包含解释宪法的权力，并不得以各国宪法监督机关同时拥有宪法解释权作为全国人大拥有宪法解释权的证明。其四，于我国宪法第62条第11项“全国人大有权改变或撤销全国人大常务委员会不适当的决定”的规定，笔者认为，全国人大有权就全国人大常委会的“不适当决定”改变或者撤销，其方式之选择亦需分析相关决定之性质。一部分决定庶几改变或撤销，于全国人大常委会宪法解释，依其性质，不生改变之选择。诚如，依宪法第67条第11项，全国人大常委会有权根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员等，于其任免决定不适当之情形，全国人大依该决定之性质，仅生撤销之选择。在笔者看来，于宪法解释，全国人大若有权改变，即无异于全国人大拥有宪法解释之权力，与宪法意旨不符。全国人大于不适当宪法解释得撤销之，于此情形，全国人大常委会可重新作出适当解释，如全国人大常委会拒绝改正，全国人大得修改宪法。于此，全国人大通过撤销权、宪法修改权以及对全国人大常委会组成人员之选举罢免权实现对全国人大常委会宪法解释权行使之监督。最后，窃以为

就全国人大常委会的宪法解释归于“决定”的观点亦可兹探讨。（二）司法性解释：法院是否拥有宪法解释权

宪法的司法性解释，即法院于具体个案中对宪法文本表述不清、意义模糊和缺漏之处所作的解释。其成立的前提即为假若法院拥有宪法解释权，得于其职权范围内解释宪法，于此情形，因法院行使宪法解释权之场域的司法性，故称之司法性解释。此所谓宪法的司法性解释有别于前文述及的法院的适用性解释。适用性解释实为宪法实施过程中适用主体对宪法的理解。我国宪法第5条规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。上述主体于其各项活动必须遵守宪法，然则，宪法规定如何，必然涉及各主体对于宪法的理解，此种宪法理解的外在形式即为各主体对宪法的适用性解释。试举如下两例，以兹证明：《立法法》第56条规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。国务院于其行使职权，制定行政法规的过程中，为使其行政法规无悖于宪法，需对宪法相关内容作出解释，以合于宪法意旨。此种解释即为适用宪法过程中对宪法的理解；法院于具体案件中，解释相关法律法规，而此番解释欲合乎宪法规定，法院亦得对宪法进行解释，并在此理解的基础上对涉案法律法规作出合宪性解释。故此，法院对宪法的适用性解释区别于以宪法解释权为基础的司法性解释，前者为法院遵守宪法之必要，实为其对宪法的理解，后者涉及法院宪法解释权问题，将于后文探讨之。

依照法律审判案件乃法院职责所系，具体案件中于法律的适用以法律解释为其基础，因现实之法律并无臻至完美、巨细无遗而无需解释之情况，法律解释为法律适用逻辑上必然发生者。于我国，法院得为适用法律、解释法律，然而法院是否有权解释宪法——这一具有相当政治性的特殊法律，自宪法诞生的一刻，即成为关涉我国制度模式与权力结构的重要议题。学界基于宪法文本或司法实践对此多有探讨。笔者将自己对前揭问题之认识，概述如下：

在我国，法院不具有宪法解释权，并不得为宪法的司法性解释。第一，我国宪法并未规定法院有权进行宪法解释，而是交由全国人大常委会行使此项权力，根据职权法定原则，法院非为宪法解释权正当主体。第二，依我国宪法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家权力机关。假若由法院解释宪法，则人大立法合宪性实际取决于法院判断，势必造成法院凌驾于人大之上的局面。涉及法院判定相关法律与宪法相悖，法院该当如何？我国宪法第5条规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。准据此条，法院需宣布其违背宪法或否定其于个案的效力，然则，在我国司法权从属于立法权，人大不仅为我国立法机关，更为国家权力机关，地位高于司法机关，法院无权判断人大的立法或宣布人大制定的法律无效，相反法院于人大制定的法律有适用的义务。故此，我国制度设计排除了由法院解释宪法的可能。第三，我国宪法第3条规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。我国宪法亦规定了人大对法官任免的职权。于此，法院来源并受制于人大，其行为及意志亦难免受制于人大，于此情形，难谓其得解释宪法，决定判断人大立法合宪性的基础。故此，宪法未有可能在设计人大为国家权力机关，赋予其高于司法机关的地位，并规定法院来源于人大的同时，又给予法院以宪法解释权。

强世功教授在其《谁来解释宪法》一文中肯定了法院的宪法解释权。④其认为：法院于普通法律之解释，亦为对宪法之解释，因其于普通法律之解释需合乎宪法。前已述及，法院于普通法律之合宪性解释实为一种理解，多表现为法官的内心考量与选择，如据此以为此乃隐含于“审判权”之宪法解释权，则各级法院之外，行政机关亦得拥有隐含于“行政法规解释权”“规章解释权”之宪法解释权，因其行政法规、行政规章之解释亦须遵循合宪性解释原则。世界各国，准据此种思维，其各级法院则皆为解释宪法之权力主体。此种观点实难苟同。亦有学者从应然角度为分析，认为由全国人大常委会解释宪法并不合理，现实中宪法解释权亦长期搁浅于文本，法院拥有案源，且具备专业素质的法官更适合解释宪法，故此，认为最高人民法院得于具体案件中解释宪法。此种观点系依应然之设想得出实然结论，最高人民法院解释宪法，自有其优胜之处，然此处为对宪法实际如何规定的探讨，并不得以应然角度设想得出实然之结论。另有主张法院拥有宪法解释权的学者立足于宪法第126条，⑤基于宪法亦为法律的之见解，认为此则规定中，蕴含有法院的宪法解释权。宪法亦为法律，基于其法律形式，法律效力此说并不为错；宪法内容的政治性、原则性，其制定方式以及其实施方式亦为其不同于法律之证明。在我国，法律本身之外延于其不同语境，其指涉亦有不同，可仅指称全国人大及其常委会制定的法律文件，亦可为包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章等在内的规范性法律文件。宪法文本中“法律”一词于不同情形各有不同含义，于宪法第126条究竟所指为何，非有宪法解释不可界定其涵摄范围。故此，宪法亦为法律之观点，不得为法院有权解释宪法提供依据。

三、结论

基于对我国宪法文本之分析，窃以为，全国人大常委会乃我国宪法解释权的唯一主体，全国人大与法院并不享有隐含的宪法解释权。观诸我国宪法解释之实然状况，全国人大常委会有权解释宪法，并于实践中长期虚置宪法解释权，此种体制根本违反宪法。不论宪法解释权归属于哪一个主体，或即由全国人大常委会解释、或借鉴德国设立宪法法院解释、或如某些学者所言交由最高人民法院解释宪法，我国最需要的是着手去做，使宪法得以真正适用，于此，宪法解释主体也好，解释程序也罢，才得有不断反思、完善之基础。

注 释：

①“一般说来，肯定性的词语在使用过程中，与其说它肯定它要肯定的内容，不如说它要否定其他的东西。因此……我们必须在否定性或排他性的含义上来解释这些肯定性术语，否则这些肯定性术语就没有发挥作用.”马歇尔大法官在“马伯里诉麦迪逊”案中的意见，参见北京大学司法研究中心编.宪法的精神[M].张海平译.北京：中国方正出版社，2000：16-22.