对扶贫政策措施的反思
探讨与争鸣
对扶贫政策措施的反思
赵玉刘传岩
已经实《中国农村扶贫开发纲要（２００１－２０１０年）》施了７个年头，我国政府在农村扶贫开发事业中取得了举世瞩目的成就。胡锦涛总书记在十七大报告中进一步强调要“提高扶贫开发水平”，“逐步提高扶贫标准”，标志着我国农村扶贫开发工作进入了新的发展阶段。在这种形势下，对我国现行扶贫政策措施进行反思，意义尤为重大。
都有限制，有一些既不是“国贫县”也不是“省贫困县”的县，经济水平和自我脱贫能力比有的“国贫县”还差得多，却难以进入扶贫规划。
奖优惩劣”的措施有待探讨。《国家扶贫开发工２．“
作重点县管理办法》规定“对扶贫工作领导不力、进展缓慢的重点县，酌情调减扶贫资金……对出现重大问题的，可取消其重点县资格。”该规定不够合理，主要体现在两方面：一是惩戒对象错认。重点县是依据各县人均国内生产总值、人均财政收入、贫困人口数量、农民收入水平、基本生产生活条件等多项指标来确定的，而“领导不力、进展缓慢……出现重大问题”等情况，只能是惩戒或撤换某些领导人的依据，而不应殃及池鱼，调减其资金或取消其资格。二是惩戒理由欠妥。扶贫工作“进展缓慢”可能有主观上的能力欠缺、责任心不够、措施不得力等问题，但也可能恰恰是自然环境恶劣、基础条件差、贫困程度严重等客观因素所致，要调查原因后再进行处置。
（二）政策设计门槛过高，部分贫困县、贫困人口难以逾越
从扶贫贴息贷款的发放看，由于银行对资金安全和效益、项目规模和收益的审核以及对贷款人信誉、担保、抵押等方面的要求日趋严格，贫困户甚至扶贫龙头企业很有可能被排斥。即便是财政扶贫资金，也由于绝大多数项目都要求贫困县、贫困户提供配套资金，并且配套比例常超过项目总成本的一半，使严重贫困的地区或农户难以承受，被拒之门外。
（三）扶贫资源稀缺引发不正当竞争，干扰贫困识别优惠的扶贫政策和可观的扶贫资金，诱使众多县区、乡村、农户千方百计争抢“贫困”资格，甚至采用不正当手段，使得贫困资格的评定、扶贫资源的拨发受权力和人情关系干扰，偏离了实际需求。
（四）受客观条件制约，难以对贫困识别进行有效监督
红
旗
文
稿
一、贫困识别机制有待完善———识别不准，扶贫错位
贫困识别不准主要有两种情况：一是在重点县、重点村或贫困人口的资格评定中识别不准，认定失误，导致“穷帽富戴”问题；二是在扶贫资源投入时对扶贫对象的贫困程度识别不准，导致资源不能有效配置。对扶贫项目的评估调查发现，几乎每个具体的扶贫项目都存在非贫困者排挤贫困者的现象，覆盖不完全和资源漏出问题并存。据估算，错认一个贫困县就会浪费
４０００多万元的扶贫资金。而反之，若少认定一个贫困
县又会疏漏对６万多贫困人口的重点扶持。因此，对贫困县的认定需谨慎、客观。当前，我国的贫困识别主要存在以下问题：
（一）部分政策规定不够完善，落实不力
《国家扶贫开发工作重点县管理办法》规定对重点县“定期确认、适时调整、奖优惩劣”，不再搞“终身制”。这一管理办法从总体上看无疑是合理的，但在实践中还存在两个方面的问题：
适时调整”工作有待进一步加强落实。据了解，１．“
陕西５０个国家重点县和２７个省重点县是２００１年取
评定的。内１９９７—１９９９年各项指标的平均值来比较、
蒙古３１个重点县是１９９３年评定的。随着时间的推移，部分贫困县的经济社会状况发生了脱胎换骨的变化，有些已成为所在省的经济强县，却依然被列为贫困县行列。由于国家扶贫实行总量控制，各省的贫困县名额
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贫困村交通、通讯落后使贫困户对扶贫政策执行害怕打击报情况的监督、检举存在种种客观困难，而“复”又是无形障碍。因此，即便是现行的开具贫困户证明、建档立卡、张榜公布等措施也难以避免基层政策执行者的操控，难以确保扶贫资源投入的公正和准确。
效广、见效快，但由于资金过于分散，难以发挥大的效益，也很难持久。
（三）目前主流扶贫项目的局限性
据悉，在２００１—２００４年各省区扶贫资金投入中，按用途类型排列，物质基础设施（道路、饮水、电力和基本农田等）投入占３７．７１％；社会服务和社会基础设施（广播电视、卫生室、技术培训和资助儿童入学等）占畜牧业、林业和渔业等）占２４％；６％；种养业（种植业、
非农业经济活动（农产品加工业和其他生产行业）占
二、扶贫项目的选择机制不尽合理———偏好公共设施项目，产业项目选择缺乏市场化机制
（一）扶贫项目选择权的归属问题
多年来，在我国扶贫开发的实践和研究中一直存在“把政府主导等同于由政府掌握项目选择权”的误区和“项目选择权是归政府还是归贫困群众”的争议。其实，项目选择权不论是归政府还是归贫困群众都有很大的局限性。
１９％。（刘坚主编：新阶段扶贫开发的成就与挑战—中
国扶贫开发纲要〈中期评估报告，第８１２００１－２０１０年〉页，中国财政经济出版社，２００６年７月）可见，我国扶贫项目选择中存在两大偏好：一是偏好公共设施建设，尤其是修路；二是偏好种养业。这两大偏好注定了我国扶贫开发项目的局限性：
１．从政府掌握项目选择权的角度分析主要存在以
下问题：（１）领导意志将影响项目选择的客观性。当前
多数省到县的资金分配采用基数法，只有得到项目审批才能得到扶贫资金。在这种情况下，“政府主导”容易演变为领导意志，衍生了部分领导手中的“条子项目”以及下级政府的所谓“跑项目”活动，滋生权力寻租之弊。（２）项目选择依附于政绩需要。扶贫开发的效果是“考核地方党政主要负责人政绩的重要依据”，这在一定程度上扭曲了地方领导选择扶贫项目、扶贫方式的动机和标准。为了在任期内多创扶贫业绩，一些领导倾向于选择“短平快”项目，缺乏持续发展力，扶贫效益难以保障。（３）产业项目经营并非政府职能和所长。与其它产业项目一样，扶贫产业项目的成败也必须经过市场的检验和筛选，其经济效益也取决于市场竞争力。显经营并非政府部门的职能和然，具体产业项目的选择、
所长。（４）不利于调动贫困群众的参与积极性。资金由政府拨发、项目由政府圈定，贫困群众的意愿却被忽略，成了旁观者。这是当前扶贫工作中“一扶就‘起’，一走就‘倒’”的根源之一。
１．公共设施建设经济效益不明显，社会效益的凸显
也存在滞后性。扶贫开发的核心内容应该是通过对贫困地区自然资源、劳动力资源的开发，促进贫困地区经济和社会的全面发展。而事实上“政府扶贫资金的使用正在基础设施化：以工代赈资金因其项目内在的规定性，只能用于生产、生活基础设施等公共品的建设方面，约占到３／４；扶贫贷款的４０％多用于农村物质基础设施和社会基础设施建设；财政发展资金也同样是主要投向于农村基础设施建设，尤其是村级公路建设。”（同上，第３１页）贫困人口面临的困难千差万别，需求也各不相同，但归根结底是缺少收入。因此，在满足基本公共设施需求的基础上，应着力于扶贫产业发展与转移就业，逐步建立以收入为指标的扶贫监测系统，以促进贫困地区的财税增长和贫困人口的收入增加。
２．农业的经济效益微薄，扶贫社会效益有限。我国
扶贫产业项目基本锁定在农业产业领域，《中国农村扶贫开发纲要（２００１－２０１０年）》规定“把发展种养业作为扶贫开发的重点”；《财政扶贫资金管理办法》规定“新增财政扶贫资金和发展资金，重点用于发展种植业养；《关于大力支持国家扶贫龙头企业发展的意见》殖业”
也要求扶贫龙头企业要“以农产品加工或流通为主业”。这种定位的局限性不容忽视：（１）农业是极易受自然条件影响的弱质产业。因地形、土壤、气候等自然条件恶劣、交通不便，大部分贫困地区发展农业的生产、贮藏、运输等方面的成本较高，风险更大。一些地区返贫率高、扶贫效益不稳定在很大程度上就源于农业效益的不稳定。（２）农业龙头企业与贫困户之间难以结成
２．从贫困群众掌握项目选择权的角度分析，扶贫
项目选择是涉及面较广、专业性很强、社会意义重大的工作，而绝大多数贫困人口的文化知识、劳动技能有限，不了解市场经济运行规则和市场供需状况，项目选择能力欠缺。
（二）扶贫项目选择标准问题
当前，在扶贫项目选择中存在一大误区，即将扶贫资金的到位情况作为评判项目优劣的标准。事实上，资金“进村入户”是一种“下毛毛雨”式的扶贫方式，虽收
２００８年第１期
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稳固的利益共同体。就各地多年的扶贫实践来看，往往存在扶起了企业却未扶起贫困户的本末倒置现象，甚至企业与贫困户共同陷入困境，扶贫资金未形成预期生产力而沦为不良资产。（３）农业龙头企业难以获得信贷支持。农业龙头企业往往资产规模较小、资产报酬率低并面临来自气候、市场等方面的高风险，虽可能是同行中的佼佼者，但与二、三产业企业相比，未必是银行的优质客户。
２．扶贫资金与其它支农惠农的专项资金难以整合。
除了扶贫资金以外，国家每年以转移支付的形式向农村投入大量专项资金。但扶贫资源不但没有与其它支农资源整合，反而在很大程度上排挤、替代了其它支农资源，使贫困村、贫困人口所获资源总量甚至不及非贫困者。资源难以整合主要在于：第一，“专款专用”的资金管理原则客观上限制了资金之间的整合。专款专用以及由此衍生的专款专管（即专业部门管理）使许多资源成为部门权力的象征和部门利益的附属，使资源的统筹、整合面临难以逾越的障碍。第二，在现实的资金分配中，存在扶贫资金用于贫困县、重点村，而其他的支农专项转移支付用于其他地区的默认分配原则，重点县、重点村由此失去了很多获取其他支农资金的机会。第三，“各负其责，各记其功”的扶贫管理体制将各项资金打上了部门权利和利益的烙印，限制了不同系统、不同部门之间的资源整合。第四，各级地方政府（尤其是县、乡政府）面临有限财力的硬约束，在地方经济和社会事业发展等多重行政目标的引导下，倾向于将有限的财力甚至扶贫资源投入给更有利于地方发展、个人政绩的项目。
三、扶贫资源缺乏有效的投入、整合机—投入不足，整合乏力制——
（一）扶贫资金总量投入不足，缺口较大
财政扶贫资金投入远不能满足实际需求。据对１６个省、区的７万个贫困村的统计，在整村推进工作中，要彻底解决一个村的贫困问题，平均每个村需要投入
２２３万元，即使只进行公共基础设施（包括生产性和社
会服务性）的建设，每个贫困村也至少需要１００万元，但是每村实际获得的投资平均仅为３４万元，只占实际需求的１５％。
（二）资源整合不够
扶贫开发是一项综合性很强的社会事业，需要众多职能部门、社会团体的参与、支持。我国的扶贫工作采取的是由国务院扶贫开发领导小组领导下的条块分割的管理体制，大约涉及２０多个职能系统和各级政府。这种治理结构在调动各级政府、各部门的扶贫资源和力量的同时，也带来了资源难以整合的先天不足。其主要表现为：
四、长效扶贫机制欠缺———公共服务有效供给不足，贫困人口的自我发展能力难以提高
体力能力和智力能力是人最基本的发展能力。从贫困地区当前的状况来看，两大发展能力的严重不足是贫困人口脱贫的根本性障碍，甚至是返贫的重要诱因。而直接制约两大发展能力的是医疗卫生、文化教育等公共服务的有效供给不足：数量较少、质量偏低、价格过高。据悉，２００５年５９２个重点县接受培训的劳动力比例仅为１２．８％，１３—１５岁儿童的失学率高达１０％。
身体是脱贫的本钱，知识技能是与贫困做斗争的必备武器，贫困地区往往陷入一种恶性循环：贫困落后———公共服务供给不足———居民体能、智能普遍偏—受人力资源瓶颈制约而更加落后贫困。因此，医低——
疗和教育类公共服务的缺乏不仅会阻碍贫困人口的个体发展，导致贫困的代际传承，进而会制约贫困地区的区域经济社会发展。《中国农村扶贫开发纲要（２００１－提出“提高贫困农户自我积累、自我发展能２０１０年）》
力。”这是贫困地区脱贫致富的根本出路，也是扶贫开发工作必须长期坚持的基本方针。
（作者单位：中共河北省委党校）
１．中央三项扶贫资金难以整合。中央三项扶贫资
金分别由三个部门掌控：主要由财政和扶贫系统管理的狭义财政扶贫资金；主要由发改委系统管理的以工代赈和易地扶贫财政扶贫资金；由中国农业银行管理的扶贫贴息贷款。财政扶贫资金自２００２年开始将投入重点转向了重点村，投入重点村的资金大幅增加；而以工代赈资金并未因“整村推进”战略而向重点村倾斜投入，而是受自身职能限制主要投向重点县；由于农业银行的商业银行性质、机构撤并，由于贫困户的分散、小规模、无抵押担保能力、信用差等高风险、高运作成本，由于财政贴息不足以补偿农行提供到户扶贫贷款的运作成本和不良资产损失等各方面原因，由农业银行管理的扶贫贴息贷款的投放近年持续减少，且其投向重点县、重点村的信贷额度和所占比重都有较大幅度下降。中央扶贫的“三驾马车”尚未形成合力。
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