"城市二元结构"

2007年第2期 人口学刊 N o12, 2007

(总第162期) POPULATION JOURNAL ( Tot1N o. 162)

从“城乡二元结构”到“城市二元结构”及其影响

侯 力

(吉林大学东北亚研究中心,吉林长春130012)

【摘 要】在我国工业化和城市化快速发展过程中,传统体制下形成的以户籍制度为核心的“城乡二元结构”不仅没有消除,反而逐步向城市蔓延,伴随着农村劳动力进城就业,在城市中形成了规模庞大的农民工阶层,他们与城市居民共同构成了“城市二元结构”。“城市二元结构”的日益强化,将导致严重的城市贫困问题,加大城市管理的难度,并造成城市化进程的不稳定。为此,应从城市和农村两个维度加以考虑,积极推动土地制度改革,加强城乡统一社会保障体系建设,加强农村基础教育和职业培训,建立以社会保障制度为核心的征地补偿机制,逐步消除“城市二元结构”。

【关键词】“城乡二元结构”;“城市二元结构”;城市贫困;城乡一体化

【中图分类号】C922 【文献标识码】A 【文章编号】1004 - 129X (2007) 02 - 0032 - 05

【收稿日期】2006 - 11 - 05

【基金项目】吉林大学哲学社会科学研究青年基金项目:农民工进城对就业影响研究(2005QN0321)

该项成果得到“吉林大学‘985工程’项目”资助

【作者简介】侯 力(1973 - ) ,女,吉林长春人,吉林大学东北亚研究中心副教授。

众所周知,计划经济体制下我国形成了以户籍制度为核心的“城乡二元结构”,给我国社会经济发展带来了深刻影响。20世纪70年代末以来,国家相继在农村和城市推动了各项制度、体制改革,扩大了对外开放,特别是伴随着工业化和城市化的不断深化,“城乡二元结构”不仅没有消除,反而在某些领域和环节上还有固化的趋势,并逐步向城市蔓延,形成“城市二元结构”。所谓“城市二元结构”即是指在城市中存在着以身份差别为基础、因制度因素和社会因素人为造成收入差距不断扩大、社会分化日益严重的两个阶层,即城市居民和农民工。这种“城市二元结构”日益强化,将对我国经济发展产生更为深远的影响。本文拟对“城市二元结构”的具体表现及其影响进行分析,提出逐步消除“城市二元结构”的对策建议。

一、“城市二元结构”的表现形式

与“城乡二元结构”不同,“城市二元结构”中的两个阶层———城市居民和农民工,共同生活在现代城市经济条件下,他们不仅具有不同的社会身份,而且也因此在许多其他方面体现出更深层次的差别,致使“城市二元结构”日益显化与加强,具体表现在以下几个方面:11城市居民与农民工具有不同的社会身份目前,我国城市大多实行暂住证制度对外来劳动力进行规范管理。农村劳动力从农村到城市就业时,大多保留着农村居民的身份,他们在城市中居住即需要获得暂住证,这是城市对他们身份的认可。但是,这种暂住证与城市居民的户口具有不同的经济和社会意义,一方面办理暂住证一般需要流动人口在城市中或城市附近有固定的居住场所并具有相关证明,如租用住所户主的户口等;另一方面,暂住证虽然给予农民工一种身份标志,但这种身份仍是一种具有差别待遇的身份制度,城镇居民户口意味着永久居民及其相应的权利,暂住证则在事实上与居住时间长短无关,也不具有获得居民权利的必然性。

城市居民与农民工自身素质存在较大差

距在我国“城乡二元结构”下,农村的教育资源同城市相比存在着巨大的差距,长期以来一直存在着受教育机会不平等、教育水平偏低和教育质量较差等问题,致使农村居民不仅受教育

水平较低,而且缺乏专业技术和劳动技能培训,整体素质相对较差。据统计,农村居民平均受教育年限仅为713年, [ 1 ]虽然城市农民工大多为迁出地中文化程度相对较高的劳动力,其平均受教育年限达到912年, [ 2 ]但与城市同龄人相比,他们的受教育水平明显偏低,且社会见识相对狭窄,在就业竞争中处于弱势地位。

31城市居民和农民工受到就业政策的差别

对待随着城市经济体制改革的不断深入,近年来城

市中出现了大量的下岗失业人员,城市面临着较大

的就业压力。城市为了保障这部分居民的就业与

生活,往往对农民工等外来流动人口实行歧视性的

就业制度。包括对农民工城市就业准入的限制规

定,如需要务工证、计划生育证等,还有对行业、工

种等方面加以不合理的限制,致使农民工难以进入

正规的、高层次的行业和部门,大多只能就业于城

市居民不愿从事的、以体力劳动为主的劳动密集型

行业等非正规部门,这类就业不仅工作环境恶劣,

具有较高的劳动风险,而且稳定性较差。

41城市居民与农民工收入差距明显

同城市职工相比,在城市中就业的农民工的

收入很低,这不仅体现在工资方面,还体现在其他

福利待遇方面。农民工一般仅有工资收入,且极

不稳定,城市职工则往往除正常工资收入以外,还

有一些其他的福利待遇。单就工资收入而言,农

民工工资也与城市职工差距很大。据劳动和社会

保障部及国家统计局公报称, 2004年城镇单位在

岗职工月平均工资为1 33313元,其中国有企业

职工月平均工资为1 394元,而农民工工资则依

然是每月500 - 800元,即使是在珠江三角洲等经

济发达地区,农民工的实际工资也相当低,而且近

些年来基本没有提高,其劳动小时工资只相当于

城镇职工的1 /4。[ 1 ]

51城市居民与农民工在消费结构与生活方

式方面具有显著差别

农民工与城市职工在收入方面的巨大差距,

也决定了两者在消费方面的差别,主要表现在农

民工消费结构和消费层次相对较低,一方面,农民

工生活条件较差,日常消费中除支付房租以外,大

部分收入用于购买食物,因而其消费结构中恩格

尔系数较高,除电视、洗衣机等普通家用电器以

外,在农民工的消费支出中鲜有城市居民用于耐

用、高档消费品,如汽车、住房、旅游等项目的消费

支出;另一方面,固定收入不足以及劳动强度很大

的工作使得农民工很难有多余的金钱与精力参与

其他社会交往与娱乐活动,加之被城市所赋予的

身份特征,导致他们难以融入城市社会生活,长期

处于一种不稳定的“候鸟”式的生活状态,是一个

与当地社区居民和社会生活相对隔绝的较为孤立

的群体。

61城市居民与农民工在享有社会权利及社

会保障方面具有明显差距

在城市社会中,城市居民享有各种社会权利,

包括选举权与被选举权、政治民主生活权利、参加

社会保障和医疗保障权利等,因此,同城市职工相

比,除了较高的就业门槛,农民工则面临着合法权

利与社会保障难以实现等方面的困境。第一,农

民工在城市就业,其合法权益经常遭受侵犯,特别

是克扣、拖欠工资现象十分普遍,发生工伤事故之

后很难获得相应的补偿与保障;第二,农民工往往

被城市的各类正式组织拒之门外,无法享有其应

得的权利,制度性的约束又使得农民工在城市中

无法享有选举权,无法享有参与城市民主政治生

活的权利,在人大和政协的政治组织中也没有农

民工的代表,对于城市管理和城市发展没有参与

权、言语权等; [ 3 ]第三,农民工被排斥在城市社会

保障体系之外,无法享有政府给予城市居民的养

老、医疗、失业、救济及补助等各类社会保障。

71农民工难以享受城市居民所享有的各种

公共服务

城市居民在享有基本的政治、经济和社会生

活等方面权利的同时,还享有城市基础设施以及

教育、卫生医疗、环境治理等各项公共服务和社会

资源,丰富的城市公共服务设施给城市居民的生

活带来极大的方便。然而,在城市中生活的农民

工却难以享受到这些资源与服务,他们大多居住

在城市和郊区结合部的平、危房中,这样的地区不

仅违章建筑多,而且环境脏、乱、差,卫生设施不

足、火警隐患和社会治安问题均较为严重,特别是

在子女教育方面,城市儿童在年满6周岁时即就

— 33 —

近进入学校接受义务教育, [ 4 ]但农民工子女却只

能选择为数不多的、教育质量和教育设施均较差

的民工子弟学校就学,而由地方财政投资建立起

的公办学校和一些民办学校等丰富的城市教育资

源或不对农民工子女开放,或收取数额较高的

“择校费”,仅靠打工收入维持生活的农民工子女

则难以及时就学或者长期失学。

二、“城市二元结构”的影响

城市中,由于各种制度和政策因素而造成的城

市居民与农民工等城市常住外来人口之间在经济

条件与地位、社会生活以及公共服务等方面的巨大

差距,不仅造成了农民工的生活困难,而且由此所

引发的一系列社会问题也会给城市管理和城市发

展,乃至于城市化的进程带来十分不利的影响。

11“城市二元结构”将导致严重的城市贫困

问题

伴随城市化快速发展以及城市扩张所形成的

“城市二元结构”将会加剧城市贫困问题的严重

性。

目前,在城市中已经出现了一个贫困群体。

由上所述,虽然部分农民工以及城市外来人口处

于较为贫困状态,是城市贫困人口的一部分,但由

于他们在城市中的工作与生活并不固定,具有较

大的灵活性,在生活极度贫困时,他们还可以返回

农村,因此,从短期来看,城市贫困阶层的主体并

不是这些贫困农民工和流动人口,而是部分城市

下岗职工、无劳动能力的残疾人以及需要救助的

老年人口。[ 5 ]

然而,从长远发展来看,城市农民工将成为加

剧城市贫困的主体力量。一方面,在城市化进程不

断加快的形势下,我国尚有大约1. 5亿剩余农村劳

动力将陆续向城市迁移和流动,他们将不断壮大城

市中的农民工阶层,就城市经济发展现实水平来

看,城市所面临的巨大就业压力以及资金压力,将

很难改善甚至恶化“城市二元结构”下农民工阶层

的生存状态,他们将成为城市中新增贫困人口的主

要组成部分;另一方面在城市经济发展以及城市规

模不断扩张的过程中,将会有大量的农地资源被征

收或征用,从而会产生大量的失地农民,在现有农

村土地制度框架下,农民失去土地就等于失去保

障,如果这部分失地农民无法获得合理补偿,则会

成为无地、无收入、无保障的“三无”人员,成为农村

中的贫困人口,为了维持生计,他们不得不向城市

和城郊地区流动,而自身素质较低的状况又使得他

们很难在城市劳动力市场竞争中成功就业,其结果

只能是造成农村贫困向城市转移,增加城市贫困人

口数量。另外,需要关注的还有城市农民工的子

女,如果说第一代农民工还与农村有着千丝万缕的

联系,那么他们的子女即第二代农民工不仅受教育

水平较低,而且可能完全没有务农经历,仍然是农

民身份却已经远离农村生活,他们宁愿在城市中受

到不公正待遇,也不愿意离开城市,极易成为城市

中的贫困人口。

21“城市二元结构”将加大城市管理的难度

城市农民工阶层极为低下的经济地位、生活

条件和不被认同的社会身份,不仅可能造成他们

自身的贫困及其婚姻家庭的不稳定,而且会加大

城市管理的难度,这主要表现在以下几个方面:第

一,城市农民工难以得到社会心理认同可能带来

的犯罪倾向将增加城市管理的难度。农民工在城

市中生活时经常在各个方面感受到周围人群对他

们的排斥,加上他们在城市中各项权利的缺乏以

及其所受到的不公正待遇,就使得农民工在心理

上对城市居民产生隔阂和对立情绪,对城市管理

者产生仇视心理,同时对于未来的预期又极为茫

然,进而产生反社会的游民化倾向和行为,给城市

社会稳定和安全带来隐患, 甚至引起社会冲

突。[ 6 ]特别是在一些城市中由聚居的农民工自行

搭建的临时房屋形成了独立的小社区,犯罪率很

高,加大了城市管理的难度,也造成了城市环境的

不断恶化。[ 7 ]第二,城市农民工住所不稳定及其

所面临的婚姻家庭问题是造成城市不安定的重要

因素。一方面,农民工城市就业受到诸多限制,因

此难以获得稳定工作,就业的不稳定性导致其没

有固定住所,而且相当一部分城市农民工不办理

暂住证,目的是逃避暂住费及各种管理费,这些都

给城市对农民工的管理带来了相当大的难度;另

一方面,近年来,青年农民工回乡结婚后一同出外

打工所形成的流动家庭和在城市务工者选择配偶

结婚而产生的“流动婚姻”不断增多,已婚农民工

因长期分居导致婚姻危机和家庭破裂以及由此而

造成的生活困境加重与非法行为增加等问题,均

会危害城市社会稳定,加剧城市管理难度。第三,

城市农民工和外来流动人口中育龄妇女人数的迅

速增多加大了城市计划生育管理和开展生殖健康

服务的难度。在我国城市农民工中有大量生育年

龄女性人口,她们流动性强、分布广且构成复杂,

— 34 —

计划外生育和人工流产问题均比较严重,对这部

分人口的计划生育管理一直是我国计划生育工作

的盲点和难点,同时,有关部门规定,计划生育管

理与生殖健康服务对象为已婚育龄妇女, [ 8 ]目前

所实行的防范型的管理方式造成了她们与社会之

间的疏离感,而且服务对象的规定也使得未婚女

性农民工难以享受到生殖健康服务,由此而造成

的不良后果则加大了城市计划生育管理的难度。

31“城市二元结构”将造成城市化进程不稳

定

“城市二元结构”条件下农民工阶层的主要

特征给城市化的进程带来了不稳定因素。一方

面,城市农民工虽然是从农村迁移到城市就业与

生活,但其仍然属于农民身份,这种身份特征就决

定了其难以真正地融入城市社会生活,并且也因

此带来了一系列的问题,包括农民工经济地位低

下,生活条件恶劣,在就业、社会保障以及享有权

利等各方面受到城市社会各种制度和政策的差别

对待,在社会心理方面难以得到城市居民的认同

等。作为城市中的边缘群体,城市社会的高门槛

增加了农民工在城市中生存和定居的难度,一旦

他们因无法就业以及其他某种原因而陷入极度贫

困状态,他们就可能返回农村,利用农民身份赋予

他们的土地承包权而重新从事农业生产。另一方

面,即使这些城市农民工没有陷入贫困状态,他们

中的大多数人,特别是第一代农民工对农村和土

地也都有着深厚的感情,大都抱有晚年回农村养

老的观念。这也就意味着这部分农村劳动力并没

有真正实现向城市和第二、三产业的转移,必然会

影响城市化进程的顺利推进。

三、消除“城市二元结构”的对策建议

正如前文所述,“城市二元结构”给城市发展

带来了诸多社会问题并产生深刻影响,但它并不是

一个单纯的城市问题,而是涉及城乡统筹发展的各

个方面,为此,必须从城市和农村两个维度加以考

虑,采取相应政策措施,逐步消除“城市二元结构”。

11审慎推动土地使用权流转制度改革

土地流转制度是土地制度的重要组成部分。

在土地制度改革方面,目前一种比较流行的看法,

就是要加快土地流转。加快土地流转就是通过土

地所有权、土地使用权和土地承包经营权的转让

而将分散在农民手中的土地集中起来,进行规模

经营,以提高土地经营收益。同时,也可以促进农

村劳动力向城市转移,加快城市化的进程。但必

须注意的是,在促进土地流转过程中,要使土地流

转的速度和规模与我国城市化进程相适应,从而

为保障农村劳动力在城乡之间双向流动提供条

件,避免因“城市二元结构”下农民工阶层难以实

现双向流动而固化为城市贫困人口,即通过加快

农村土地流转来防治城市贫困问题。因此,在加

快土地流转过程中,不能简单地因扩大土地经营

规模而盲目加快土地流转速度,而且要防止因农

村土地集中造成失地农民陷入贫困状态而使这些

低素质的失地农民向城市流动,进而导致城市贫

困问题加剧的现象。

21加强城乡统一社会保障体系建设

目前,我国实行的是城乡二元社会保障制度。

为了消除“城市二元结构”,使农民工能够享受到

与城市居民同等的社会保障权利,应加强城乡统

一社会保障体系建设,包括建立起城乡统一的社

会养老、医疗、失业、救济和救助保障制度。要建

设城乡统一的社会保障体系,首先应尽快建立和

完善农村社会保障制度,拓宽农村社会保障制度

的建设覆盖面、提高保障水平和管理水平,最终形

成统一的体系,并在适当的时候,使之与城镇社会

保障制度统一接轨,从而建立起城乡一体的社会

保障体系,从根本上解决农民工社会保障问题。

需要指出的是,目前有学者特别强调应加强针对

陷入贫困境地城市居民设计的社会救助(最低生

活保障制度)制度的重视程度,然而,笔者认为,

就最低生活保障本身来说,它并不能从根本上解

决城市贫困问题,特别是在目前分别以城市和农

村居民平均收入的一定比例作为标准发放最低生

活保障的做法,存在着极大的不合理性,按照农村

居民标准给生活在城市中的农民工发放最低生活

保障金显然不足以保证其正常生活。

31加强农村基础教育和职业培训

农民工自身素质偏低、劳动技能较差和农民

工子女教育问题都是“城市二元结构”的重要表

现,为此,一方面,要加强农村基础教育,推动教育

体制改革,提高农村居民整体素质。同时需要特

别强调的是,必须高度重视农民工子女教育问题,

以“规范、公平、效率”为原则,通过加大财政投入

和优化教育资源配置来加强九年制义务教育,使

农民工子女享有相应的受教育权力,特别是对于

那些已经在城市中工作和生活一定年限的农民

工,应使其子女享有相应的待遇,包括享有城市教

— 35 —

育资源、享有与城市儿童平等的受教育机会等;另

一方面,应充分重视对农民工以及其他农村剩余

劳动力的职业技术培训,加强其在劳动力市场上

的竞争能力。目前全国开展的农村劳动力转移培

训工程———阳光工程,发挥了很好的示范带动作

用, [ 1 ]今后,应以此为契机,进一步加大发展职业

教育的力度,深化职业技术教育改革,发挥政府、

企业、社会团体和民间社会力量的广泛参与,建立

多层次、多渠道的培训体系,并大力发展定单培

训,即由农民工输出地或有关中介部门组织,同输

入地企业签订合同,对符合一定条件的农民工进

行培训,合格后进入企业就业,经费由政府、企业、

组织和个人分担或由公益性团体资助,或在就职

后的工资中扣除。

41建立以社会保障制度为核心的征地补偿

机制

在城市化不断发展的过程中,必然要涉及征

用一定数量农地资源的问题。然而,我国现行的

征地补偿机制存在着补偿内容过于笼统、补偿标

准偏低且补偿方式单一等问题,难以使失地农民

得到合理的补偿。根据我国《土地管理法》的规

定,征地补偿包括土地补偿、劳动力安置补助及地

上附着物和青苗补偿等三项,通常采取一次性现

金补偿方式。根据国家标准,每亩地的补偿费仅

为115 - 3万元,这一标准相对较低,甚至不足以

使失地农民维持其原有的生活水平,易使其成为

城市贫困人口的一部分。而一次性现金补偿方式

则既没有考虑到物价及失地农民生活费用的变化

趋势,也没有考虑到失地农民的长期生活保证问

题,即使提高补偿标准,也可能导致素质较低、缺

乏劳动技能和就业竞争能力的失地农民坐吃山空

而最终陷入贫困状态。因此,应该积极创新征地

补偿机制,改变一次性的补偿方式,建立以社会保

障为核心的征地补偿机制,如对老年人口的补偿,

可以采取按月发放的形式进行;而对于年轻人口,

则应扩充补偿内容,从国有土地出让收益中划出

一定的比例,专门用于失地农民的就业培训、最低

生活保障补贴等。

[参考文献]

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况调查[ J ]. 南方人口, 2004, (4) : 1 - 9.

[责任编辑 李新伟]

From Urban and RuralDual Structure to Urban Dual Structure

and It’s Influences

HOU Li

(Center forNortheastAsian Studies of J ilin University, J ilin Changchun, 130012, China)

Abstract: In the course of rap id development of industrialization and urbanization in China, the Urban and Ru2

ralDual Structure based on household register formed in the traditional system hasn’t been eliminated, in2

stead, it gradually sp reads toward the cities. Alongwith rural labor force entering the cities forwork, there is

a big peasant - worker stratum in the cities. The peasant - workers and urban residents constitute the Urban

Dual Structure in common. The increasing strengthening of the Urban Dual Structure shall lead to a serious cit2

y poverty p roblem, which increases the difficulty in citymanagement and creates the instability of urbanization

p rocess. Therefore, we should give considerations to the two dimensional aspects of city and countryside, ac2

tively p ropel the land system reform, strengthen the construction of urban and rural united social security sys2

tem, increase the rural foundational education and vocational training, build up land exp rop riation compensa2

tion system centralized on social security system and gradually eliminate the Urban Dual Structure.

KeyWords: urban and rural dual structure, urban dual structure, urban poverty, urban and rural integration