"大部制"改革
国家行政学院公共管理部教授、北京大学政府管理学院博士生导师
国家信息化专家咨询委员会委员 汪玉凯 教授
非常高兴能和大家来讨论“大部制”改革方面的问题。自从党的十七大提出，大部制改革思路以后，因为大部制改革在社会上媒体都是比较热的。我觉得之所以老百姓很关注政府这次改革，特别是大部制改革，媒体关注这次改革，在很大程度上可能反应了社会公众对政府变革的一种期望。所以我想人代会会议通过了关于国务院机构调整的改革方案，所以大部制改革很快就会在全国进一步推开。
今天我想和大家讨论三个方面的问题，大的标题叫大部制改革与政府管理创新。第一个问题我想讨论一下大部制改革的背景。第二我想分析大部制管理的国际经验。第三个就是大部制改革与政府管理创新，我们如何推动大部制这种具体的改革举措，来推动政府管理创新。 第一个问题，大部制改革的背景。
因为我觉得我们在了解大部制改革内容之前，首先要对大部制改革的整体背景有所了解。我觉得中国改革开放经过了30年之后，改革的内容，改革的外部环境都发生了比较大的变化。所以我用基本的判断知识，中国经过30年改革开放以后，改革本身就有个战略折期，这个战略转折期，我觉得有两个非常重要的标志，第一就是中国人需要重顾改革的故事。我们从小打成改革的认识，第二就是改革的重点有可能正在发生转移。如果过去我们一直是以经济体制为主导的，经济体制改革在整个改革中占有重要的地位的话，人们越来越能感受到，政府自身的问题，要成为社会关注的焦点。所以改革战略转折期间的第二个标志就是行政管理体制改革，政府自身改革如何能上升到各个领域去。
为什么要做出这样的判断？我觉得这与我们政府面临的环境是息息相关的，也与我们政府自身存在的问题是相联系的。关于我们政府关系面临的环境，我大体可以用四句话来概括，换句话讲，就是我们政府管理面临的外部环境，大体呈现四个方面的特点：第一个就是中国改革发展已经取得了巨大成就，但是改革的类同度甚至说大大下降了。第二个是中国经济在持续快速的发展，但是人们付出过多的环境和资源的代价。这是第二个特点。第三个特点是中国社会转型体制改革在快速推进，但是我们持续了一系列的社会矛盾，社会冲突。第四中国在国际社会领域上的影响比较大，中国在世界上有越来越多的话语权，但是大家感受到，我们不断的被世界所误解，被世界所误读。
我的这四句话，在某种意义上讲，大致能够反应我们当前政府管理面临的外部环境。这次改革的外部环境和党的十七大召开，所面临的外部环境有共同之处。我再举个例子，比如说地市，中国在世界上影响越来越大，但是我们不但被世界所误解，被一些国家所误读，我可以举两个例子，比如过去的这些人，我们为了说明中国的诚意，过去向世界说，中国要和平崛起。意思就是中国强大了，中国发展了以后，它不会影响别的国家。说明我们的诚意，前两年我们搞过一个大国崛起的电视片，介绍这个，美国领导人看了以后，对中国领导人讲说，你说你要和平崛起，你看世界上哪个崛起是和平的？所以这些年来，我们对世界的承诺，不但没有引起一些发达国家的宽容理解，还出现一片质疑中国的声音。比如是中国经济快速发展，中国的经济发展消耗大量的能源，可能会世界能源安全造成了影响。中国的产品质量不过关，他的食品药品产品不过关，中国这个产品对世界的食品安全造成了威胁。中国经济发展中造成了一些环境污染，可能会世界环境安全造成了影响等等。这些一系列质疑中国的声音。
我还可以再举个例子，去年世界银行发布全球公共治理的报告，这个报告六大指标，世界跨度10年，从96年到2006年，和全世界将近200多个国家和地区的公共管理水平，工作管理能力，这个对各国整体上比较低。甚至引起负面的影响。据我所知，以中国、俄罗斯为代表的国家，曾经和世界银行进行过质疑。你作为一个跨国组织，国际组织，你容易组织对世界各国家的公共管理，作出如此量化的评价。我曾经讲，因为它对德国的评价比较低。我举个例子，它的六大指标，第一个指标就是话语权与问责，这个指标衡量什么？他就是衡量全世界各个国家的老百姓，有多少自由选择政府的权利。老百姓有多少言论自由，集会自由，学说自由。这一下中国得分最低，六大指标里面中国最低。如果说06年美国得了8.4分，满分是10分，美国得了8.4分，而中国只得了0.46分。很显然这个评价是有失偏颇的。
后面政治稳定与非暴力，政府管理的效率，管理的质量、法制腐败控制，这些指标中国得分也不高。最高一项就是政府管理的效率。这项得分中国政府也没超过6分，而且06年低于1996年。各国的六大指标全部得分是06年低于96年。所以媒体采访我的时候，我讲我的看法，我说你想具体知道有高有低。但是整体上这六大指标06年都低于96年，我想这大概不符合中国的实际。因为人们感受到这届政府讲和谐，关注民生，惩治腐败，整个社会向好的趋势。但是他们评价是倒退的。那么我想这个现象的后面说明了什么？我觉得除了中西方价值冲突之外，可能是否还有更深刻的内容？在我看来，就是当中国这个大国当年走向市场经济道路的时候，西方很多国家会认为，这个国家只要选择了市场经济，政治上迟早会改弦易帜向西方靠拢。但是我们看到，这些年来中国市场经济在快速发展，特别是01年中国加入世贸组织以后，中国在世界上的影响力越来越大。但是中国在政治上并没有放弃社会主义道路这种迹象。这可能引发了发达国家的一些愤怒。
所以我在很多地方讲学，我说，就像一个人找另外一个人茬，没有找不到的。我说在这样复杂的公共治理环境条件下，党的十七大给出了什么信号呢？我认为十七大给出的信号是非常清晰的。这个信号我们可以用三句话来概括，第一，就是中国不会放弃有中国特色社会主义这面旗帜；中国也不会放弃有中国特色社会主义这条道路。同样，中国也不可能会到旧体制上去。
从07年胡总书记在“6•25”中央党校讲话开始，就开始讲“四个坚定不移”，说要坚定不移地解放思想，坚定不移地坚持改革开放，坚定不移地落实科学发展观，促进社会和谐，坚定不移地为实现小康目标而奋斗。我觉得这“四个坚定不移”大概就是我们未来整个工作的大局。这大概就是十七大给出的信号。
所以在我看来，我们可以关注十七大在某些具体领域的改革，比如经济领域、政治领域、社会领域、文化领域，但是我认为更重要的，十七大如果能够形成一个统一全党全国思想的大平台的话，它可能对未来中国的影响会产生更深远的影响。所以我说这个影响有可能会直接地表现在四个方面：
首先，能不能在十七大这样大的前提下，我们达成对改革的共识，化解我们出现的一些分歧。
第二个，能不能直接关系到我们能不能抓住未来的发展战略机遇。
第三，这直接影响到我们能不能顺利地实现经济发展方式的转变。
第四，会直接影响到我们顺利地实现政治转型。
我觉得至少能在这四个方面会对我们国家产生比较大的影响。我少许把这四句话分别解释。从化解对改革的分歧达成对改革的共识这点上来看，大家看到，这几年来应该说伴随着改革的深入，不管在大众层面，还是在社会精英层面，都对改革产生了一些分歧。
可能大家都听说，在党的十七大召开之前，给中央有很多上书，有些上书应该说是观点是非常尖锐的，比如说，认为过去二十多年的改革开放大方向搞错了，认为工人阶级不是工人阶级了，甚至共产党已经变成全民党了。甚至说邓小平这种思想理论也是由正确的与错误的混杂到一起，不能作为党的指导思想，公开主张要回到旧体制上去。有的还说，1981年我们通过的党内历史问题若干决议，否定文化大革命好像也不对。那么，这是一种非常极端的观点。当然还有人说，用北欧的民主社会主义来解决中国目前的问题。我们应该朝民主社会主义这个方向来发展。当然还有很极端的观点，另外一个极端的观点，认为中国应该向西方学习，要移植西方国家的“三权分立”，要搞多党制等等。
那么，我们说在这样一个非常复杂的状态下，我认为如何达成共识把中国的改革开放事业继续向前推进就成了一个非常重要的问题。这个我可以举一个例子，比方说从大众层面，网上有很的老百姓发的帖子，他们说，医疗改革是人看不起病；教育改革使人上不起学；住房改革使人买不起房。那么这种观点好像全是改革错了，改革搞坏了。这个看法肯定是不对的。但是有些弱势群体，有些老百姓有他深层次问题，所以他就既有可能产生这种误解，甚至产生这种感觉。有些他们看来，改革开放初期的改革政策绝大多数普通民众都能够受益，越到后面一些改革，似乎让少数人获得巨额利益，让多数人承担改革成本。对这种改革民众并不认可。所以我觉得，在当前这样一个非常关键的时候，能不能化解对改革的分歧，达成对改革的共识直接影响到我们能不能把改革开放的事业继续深化、深入。这是我认为第一点影响。
第二点影响来讲，我认为直接关系到我们能不能抓住未来发展的战略机遇期。大家知道，这三十年中国的高增长，我们抓住这个发展战略机遇，但是上世纪五十年代以后，那个世界和平发展的战略机遇和中国可以说是擦肩而过了。有个数字说2005年中国的国内生产总值达到20万亿多人民币，处在全世界第五，现在又到了第四。美国、日本、德国、中国。经
济总量到了全球第四。但是占世界GDP的比重只有5%，占了世界二十分之一，当然现在可能要二十分之一要多一点，大概占到6%左右。即使这样，你有世界22%的人口，13亿人口一平均，绝大多数都到了世界第一百位以后了。所以温总理有两句很经典的话，他说中国再小的事，如果让13亿人口一乘就变成天大的事；中国再辉煌的成就，如果让13亿人口一除就变得微不足道。
更值得我们反思的是，早在五十年以前1955年中国当年的经济总量占世界经济总量已经到了4.7%，而五十年以后，也只占世界5%。大家说为什么？原因就是上个世纪五十年代以后，实际经济在高速发展，而中国，特别我们大陆过多地搞阶级斗争，使世界和平战略发展机遇和我们这个国家擦肩而过。所以有人说，这三十年的高增长带有明显的恢复性增长的因素，带有补课的性质。所以我说如果未来还有三十年的和平战略发展机遇期，而中国能抓住的话，那么我想那个时候中国真正有可能变成一个强国。现在仅仅是大国，而不是强国。这是我讲的第二点影响。
第三点影响，就是直接影响到我们能不能顺利实现经济发展方式的转变。大家看到在过去这些年，我们政府抓经济，以经济建设为中心，我认为没错儿，中国解决人们生存吃饭问题。但是到了今天，我们再回过头来看我们经济发展方式的话，应该说还是值得我们反思的。我觉得经济发展方式中，我们面临最大的问题可能是两个层面。第一个，就是我们可能过度地依赖了出口。通过扩大对外出口拉动中国经济增长，而内需在拉动经济增长方面一直比较薄弱。而靠出口拉动经济增长又是以压低老百姓的工资、福利、收入为代价的。所以我看到资料上说，日本人当年经过高增长三十年，日本的工资水平达到了美国人的80%。而目前中国到今年经济增长也马上就三十年了，但是中国人目前的工资水平大体只有美国人的12%。所以大家看到八亿农民，大量地群体，因为他收入相对比较低，所以他购买力不高，所以对中国经济拉动作用是不显著的。那么要改变这种状态，我认为就要增加老百姓的收入，转变我们这种经济发展的方式。
第二个层面问题就是我们过度地靠资源消耗，环境的污染，资金的投入来拉动经济，粗放式的。所以形象地说，中国过去这几十年的经济发展，可以说用三高换一高。叫资金高投入，资源高消耗，环境高污染，换来一个九点七的高增长。中国是一个人口多，资源相对匮乏的国家，不转变经济增长方式，我们不可能持续高增长。所以大家看，这次行政管理体制改革，政府管理的变革，很大的就从转变经济发展的方式坚持持续发展这个角度来考虑。这我说的第三个影响。
第四个影响就是直接影响到我们的政治转型。所以我们这个党能不能真正由革命的党变成执政的党。我们这个政府能不能由管制型政府、管理型政府转向像我们这次行政体制改革提出的转向服务型政府。我说这是对我们影响非常大的。有人说过三句话，说没有非典，我们大概后来提不出以人为本的科学发展观。当时我们把主要精力都放到抓经济建设，抓产值。有的地方甚至把经济建设为中心变成以产值为中心。非典来了以后，断了很多的念。人们说，当一个什么都不存在的时候，这个GDP还有意义吗？没意义了。所以我们提出以人为本，科学发展。还有人说，没有非典我们不会在全国自上而下地构建应对公共卫生突发事件的体系。后来我们发展成为危机管理。还有人说，没有非典我们不会把政府职能的侧重点转向社会管理公共服务。所以大家看到，政府转型这个趋势我认为能不能顺利转型，也与我们能不能在十七大这样一个大的平台上，把改革发展坚持下去，也是直接有关系的。这是我讲的第一点。 那么说这次大部制改革这个大的背景，为什么要把政府推到前沿呢？我想这与我们政府自身存在的问题相关联。尽管过去五次改革，中国政府已经发生重大的变化。中国政府在社会管理，持续经济发展方面，保持稳定方面作出了巨大的风险。但是我们也看到政府自身存在一些深层次问题至今没有得到很好解决。我们把它概括为六个问题：
第一，政府自身改革滞后，职能转变滞后，行政审批事项太多，社会管理，公共服务职能薄弱。
第二，就是部门之间职责不清，协调不力，管理方式落后，办事效率不高。 第三，直到现在关系老百姓切身利益的问题还没有得到根本性解决。
第四，就是政府工作人员依法行政的观念比较淡漠，执法违法的问题时有出现。 第五，形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费的问题比较突出。
第六，腐败问题在一些地方比较严重。我认为这大概就是我们政府目前面临的问题，最主要的带有共性的这些问题。
大家想一想，我们这次搞大部制改革，应该说主要是冲政府这些问题而来。我可以举一个例子，以部门之间职责不清，协调不力，管理方式落后为例，我认为职责不清，协调不力，管理方式落后，办事效率低，它并不是问题的本质，它可能是一种表象。在这个表象后面我觉得似乎有四个更重要的表现。第一，权力部门化。第二，部门利益化。第三，利益并集团
化。部门利益并集团化。第四，集团利益并法定化。就是说，久而久之我们下面发现很多政府的部门利益最后被法规，甚至法律给固化下来了。大家说怎么有可能出现这种情况呢？我想你要认真思考一下改革开放以后中国这种大量的立法需求，还有政府部门主导的立法模式，你会发现这种权力部门化，部门利益化，最后利益并法定化，甚至有它内在的逻辑。 我可以举个例子，我们看到全国人大颁布那么多的法律，有哪几部法律是人大亲自起草？应该说很少。更多的是这个法律或者法规涉及到哪一个政府部门，由这个部门去组织调研，前期调研，是要起草最初的法律或者法规文本。那么这个部门在起草法律、法规文本的时候，大概有一个是非常清晰，就是最大限度地保护我部门利益，我别拿起刀子把我自己手上肉割几块。当他起草出这个法律或者法规文本在相互部门之间流转会签的时候，人们发现这个会签过程实际上变成了一个部门利益相互博弈的过程。最后大家可能是你让我一点，他让你一点，部门利益被维护了，公众利益可能受损了。所以大家看到，我们部门的设置多，职能容易交叉就很容易出现这种状况。
我下面这个表大家可以看一下，这是改革开放以后我们国务院政府部门机构设置的演变情况。77年的时候，国务院只设置了57个机构。到了81年，也就是82年进行改革开放以后的第一次行政改革的时候，国务院机构增长到一百个。当时国务院组成部门就有51个。93年，国务院的部门变成59个，组成部门40个。98年国务院的整个部门加起来是53个，组成部门29个。到2003年总数是53个，组成部门28个。当然我说这53个主要是包括正式的机构。比如说28个国务院的组成部委，再加上18个国务院的直属机构，就现在来说。再加上四个办事机构，还加上有11个部管局。比如说，人事部管了外国专家局，中国人民银行总行管了外汇管理局，国土资源部管了国家海洋局等等。就这个叫部管局还有11个，再加上国务院有14个直属事业单位，比如说大家所熟悉的证监会、银监会、保监会、中国气象局、中国地震局，这些机构都不是行政机构，而是事业单位。再加上数十个议事协调机构。那么，整个数量就不是几十个了，大概上百个了。比如说，国务院西部开发办、国务院振兴东北办、国务院中部崛起办、国务院老年办、国务院绿化办等等。应该说，这个机构设置整体数量还是比较多的。
那么这种部门机构设置，我认为它整体上来看，我们这个组织架构方面大概存在三大问题。第一大问题就是行政体系内部部门设置过多，部门的职能分工过细，所以说导致了政府部门多头管理，职能交叉。有资料显示说，国务院部门之间有八十多项职责是相互交叉的。仅建设部门与发改委、交通部门、水利部门、铁路部门、国土部门等就有二十多项职能是交
叉的。在人力资源管理方面有劳动保障部、人事部、教育部，有些方面职能也有交叉。在城市供水、地下水管理方面，水利建设，国土资源等相关政府部门职能有交叉。在信息产业管理方面，有信产部，有广电总局、信息办等职能有交叉。在食品卫生监管方面，有卫生部门、质检部门、工商管理部门，职能上有交叉。在能源方面，比方发改委、商务部、电监会，甚至是国防科工委，这些部门职能也有交叉。这是我认为第一个，就是我们政府组织架构方面第一大问题，就是行政体系内部，特别是在管理经济、社会领域方面有些分工过细，部门设置过多，导致职能交叉、政府多头管理。
第二个结构，我认为在党政架构方面，实际上我们也有一些职能重叠。比如说，组织部门和政府的人事管理部门，国务院管理部门，纪检和监察，还比如说宣传和文化，新闻出版、广播电视。还比如说统战和国家的国务院的宗教事务管理等等方面也可能有些交叉。这是组织架构方面第二个结构性的问题。
第三个问题就是政府和社会这个组织架构方面，我觉得功能也没有充分分化开。一个最基本的表现就是我们很多的政府部门下面有很多老百姓称之为叫二政府的，比如说行业协会、商会，好多这些机构带有半官方的色彩。政府官员退休以后到这些部门去任个职。我们说政府组织架构方面存在这种部门设置过多，职能交叉，职能重叠，它导致的后果应该说还是非常严重的。
总体来讲，第一个，应该说助长了部门利益，甚至出现了部门利益凌驾在公共利益之上这种现象。第二个，政府的整个管理运行成本比较高，昂贵，管理服务的成本也比较高。第三个，部门利益的博弈导致了严重的低效率。在个别部门为了部门利益你争我夺，之间互相博弈，最后导致严重的低效率。第四，整个来看，我们政府管理这个社会管理公共服务职能整体上比较薄弱。也就是说，为社会、为公众提供公共服务的能力不强。这是它导致的一些后果。我觉得这就是我们谈到这此大部制改革的它的一个基本背景。这是我讲的第一个问题，叫大部制改革的背景。
第二个问题，大部制改革的国际经验。
但是知道从去年十七大党的政治报告明确提出，要加大机构整合力度，推进职能有机统一的大部制管理，这样的管理模式之后，也就是说大部制成为中国社会中的一个热门的关键事。那么我们首先要搞清楚大部制基本含义是什么，按照我的理解，大部制就是在政府部门
的设置中，将那些职能重叠，业务雷同的事项交给一个部门来管理，这样可以最大限度的减少职能交叉，政府部门多重管理，达到降低行政管理成本，提高行政效率的目的。
我这大概就是大部制的基本含义，应该说我这些年来，在十一大之前，我在全国各地讲学，也包括在国家行政学院讲学，我一直在呼吁大部制的管理体制，管理模式，十七大以后，我也是国内比较早的写了这方面的文章，然后我在北京日报发表了叫《变“九龙治水”为“一龙治水”》，我也写过《要冷静看待大部制改革》等等。我对大部制做过一些研究，所以现在看到，首先我们要搞清楚大部制的基本含义，那么按照我的理解，或者按照我个人的研究，就是大部制这种管理模式，实际上它并不是从中国开始，我的整体感觉是从国外发达国家他们开始的，最早应该说在上个世纪70年代以后，公共管理变革中，我认为最早应该从英国率先开始探索这种大部制改革的模式，那么应该说后来逐渐的被发达国家广泛的采用。所以你可以把大部制国家理解为叫大交通、大能源、大文化这种管理模式。
那我们想，大部制这种管理体制管理模式，它究竟有什么特点？我觉得要认真总结一下的话，是不是有这样几个特点。
第一个，在发达国家，他们使用大部制管理第一个比较显著特点就是，内阁机构数量比较精干，因为西方国家大部分都是三权分立制政体，内阁是治理国家的，是政府，所以内阁机构，应该说它的整体数量比较精干。那么大部分处在12个到18个之间，比如说日本一府是一省，就是内阁机构12个，美国内阁部是15个。大家所熟悉的五大核心部，美国国务院、美国国防部、美国财政部、美国司法部、美国内务部，这五大部称之为叫美国的核心部，还有运输部、商务部、劳工部、教育部。“911”以后，美国又组建了国土安全部，它一共是15个部，其他英国、法国、德国，这些国家大部也就十五六个，或者是十六七个，到目前发达国家，那个机构设置中没有超过20个部门。但我们现在国务院组成部委是28个，当然不能严格的说国务院组成部委和国务院的内阁机构，不一定完全等同，但是我们大体可以来比照，而且你要认真研究，你会发现，西方国家的这种内阁机构的设置，它大体是保持一种平衡的，换句话讲，是管理政治事务的大体占三分之一，管理社会事务的大体占三分之一，管理经济事务的大体也占三分之一。这是关于政治事务的外交、国防、司法、安全，关于社会事务的教育、医疗、社保，管理经济的商务、能源、农业等等。这是我们的一个特点，就是说内阁机构整体比较精干，而且保持一个大体的平衡。
那么我下面这个表就反应了当代发达国家，也包括俄罗斯这样的转型国家，他们这个内阁机构设置的数量。那么第二个特点就是，他们把决策，这些对市场社会的监管，这三类功能是通过组织相对把它分开的，就是内阁机构它一般不直接行使执行权，那么在下面或者是外面有很多实行执行的机构，还有一些这些机构承担对社会的一种监管，这样就是它的功能整体分化了，那个就是决策权，有一些下面的或者是外面的行使执行权数量更多，有一些是行使监管权。
要打个比方的话，比如说我们香港特别行政区，这个特别行政区在政府架构中，它有3司，69局，3司叫政务司、财政司、律政司，这3司那个时候是香港特别行政区中行使决策权的三个权威机构。下面的69局，应该说整体上是执行机构，这些局不直接形成决策权，包括大家说的廉政公署，它应该行使实施监督权，所以从我们特别行政区这个组织架构来看，它也是有决策、执行、监管这三个相互分离、相互协调、相互制约这样一种功能，这是第二个特点。那么因此相联系，在发达国家，他们也有大量的意识协调机构，我想哪个国家管理都是一样的，我们国家有很多意识协调机构，有各种各样的协调小组，上面很多很多的办公室，这些议事协调。但是我觉得中国这种议事协调机构和发达国家他们的议事协调机构重大的差别就在于，国外的议事协调机构它明确很多，比如说叫簿记会议，或者是簿记联席会议。这些机构它不在多余的筛一个专门的办公机构，这个簿记联席会议协调机构，它的事务主要设到哪一个政府机构，那么它的办事机构就附设在这个内阁部里边，它不单独搞一个实体的办事机构，这样的好处就是不容易造成，比如说实体机构造成这种职能的交叉，这个我觉得和我们的具体做法上有点差别，但是并不是说西方国家没有议事协调机构，它也有很多。我前面讲过，比如说有十几个内阁部，但是下面有一百多个执行机构，美国有15个内阁部，但是外面还有好多地市政府，60多个多元机构，日本有12个内阁部，但是它下面还有一百多个叫独立行政法人，这样一些机构。这是我讲的建设国外大部制管理的第二点。
就是我们看大部制管理的一些特点，大部制的管理究竟有什么优势，按照我的理解，西方在探索大部制改革的过程中，实际上它也是一个发展过程。新的事务多了，政府要学管理，规模设置越来越多，那么协调可能困难了，沟通起来困难了，这时候它的几个部门之间，上面再选一个大部，就给它推起来。所以大家看到，这样一种管理呢，我认为它好象有这么三个明显的优势。
第一个，那么首先推行大部制管理以后，它能够减少部门数量，那么数量减少了以后，它就可能降低部门的管理和运行成本，这道理很简单，你部门设的越多，每个部门都要办公
机构，在德国还有组织人事机构，要有机关党委，要有纪委等等。那么这样肯定是行政别制占的就比较多，运行成本就比较高，这是我觉得第一个优势，数量少了以后咱们就减少很多内设机构，精干了。
第二个，它可以避免政府部门直接职能交叉，职能重叠，政府部门多重管理，那么规模少了以后，它这种部门和部门之间职能交叉的概率就相对比较低了，如果你部门设置很细，那么职能交叉的概率就比较低。所以大家看到从中国的实际情况来看，很明显的就是，我们这个部门设置，最主要的分布过失的主要是在九几年，原因很简单，中国是计划经济过来的政府架构，计划体制下我们学苏联，叫条条专政部门管理，设的部门非常细、非常多，当年中国的机械工业部最多设了九个，有管常规机械的、有管飞机的、有管常规武器的、有管导弹的、有管火箭的，有管卫星的，有管电子的等等，叫一级部、二级部、三级部、四级部、五级部、六级部、七级部，它分的很细，光机械工业设了这么多的部。还有农业、水利、林业、冶金、化工、煤炭、纺织、轻工、石油等等，就是每一个工业部门行业就设一个部门。所以大家看到我们最主要就是在管理经济这些部门中，部门设置过多、分工过细，有明显的职能交叉，多重管理。但是现阶段制度已经发生了很大的变化了，在98年那次改革的时候，当时把主要大多数直接管理工业的部委几乎全部撤销了，就保存了一个国防科技工业管理委员会，又新组建了事业产业部。那么大家看这次通过这个大部制整合以后，把事业产业部和国防科国委也都整合在一起，把两个部撤销以后，组建一个工业与信息化部。这是我们第二个，就是避免政府职能交叉重叠，由此引发的政治多门多头管理。
那么第三个改变，防止部门之间沟通难、协调难，那么大家一想这很简单，在部门要搞协调，相对比较容易的多，如果这个部和部门之间，两个部进行协调，难度就比较大。如果我们再退后一步讲，如果说这两个步协调，或者是两个部上面是两个副总理分管，那么这个协调就会涉及到副总理，依此类推，到省里头如果这两个部协调，上面两个厅的分管领导不一样，那它就涉及到两个副省长，道理完全一样，所以说在内部进行协调，相对就要容易的多。这是第三，是大部制管理的优势。
我前面讲到，英国是最早探索大部制管理这样一个国家，他们的部门，英国人内阁机构中有两个部可以称得上是真正的超级大部，一个是叫环境、食品和农村事务部，这三个放到一起，环境、食品、农村事务，它设为一个大部，再有一个叫贸易与工业部，整个内外贸易，再加上工业，这两者又设了一个大部。这两个可以说是英国的两个超级大部，这个食品环境和农村事务部，这个部组建于2002年。那么它由原来的农业、渔业和食品部，和环境运输
和地区部整合而成，这么多整合成一个大的，叫食品环境与农村事务部。那么它主要负责什么呢？主要负责环境保护，牲畜饲养事业与加工、卫生、动植物防御、种植业、食品和酒业、农村事务、乡村景观、旅游经济持续发展、统计等政策的制定和管理。大家看到这个大部，它一个是超级部，它有广泛的权力。而在这个大部下面，就有21个执行机构，比如说有环境、渔业、海洋生物科学中心、环境保护局、本土种植公物、管理局、渔业管理局、肉类和生疏等这么多的执行机构，而这些执行机构虽然不具有独立的法人资格，但是它不受内阁部的控制，有相对自主权。这是我们看英国的一个典型的大部。
再一个我们可以从发达国家大部的管理，我们是否可以得到一些启示。第一点启示我觉得就是，它的内阁机构数量精干，内阁机构中政务部门、社会部门，这三种类型不同管理部门，大致保持一个相对平衡，这是一点。
第二个，从它的政务是社会少量的部门，各个国家都普遍比较一致以外，都有外交，大部分都有国防，大部分都有司法。那么在经济和社会事务的组合方面，各个国家的组合模式有比较大的差异，没有一个固定的定式，或者叫格式。比如说有的国家把外交与对外贸易职能相融合，有的把财政与宏观经济管理职能相融合，有的把国土整治与运输和环境保护的职能相融合，有的把农林水职能相融合，有的把运输、建筑和城市发展职能相融合，从这个上讲，我们说大部制内容在不同国家，它并没有统一的定式，这是第二个特点。
那么第三个特点就是，普遍适应的是决策、执行、监督这三者相互分开，那么使他们的政府机构部门功能相对分化，所以说按中国人话的讲，最大限度的避免既当运动员，又当裁判员，决策和执行相对分开的。你像在英国撒切尔夫人时代，把决策执行分开以后，它的执行机构内部有了市场化的管理机制。我可以举个例子，就是这些机构，按照你的执行任务，跟你有别致，跟你有财政拨款，到年底，有了独立的部门对你工作进行评价、评估，如果你完成的不错，拨款可能是按你行政别致，比如说别致80个，可能按80个给你拨款，实际你可能用了75个，那么拨款财政一千万，你可能用了九百万，还欠一百万，那么你可以在内部进行自我分配。所以在英国有的执行局不叫执行局局长，有时叫总经理，这是我觉得第三个启示。
第四点就是，应该说在发达国家，它的内阁机构，就是行使决策权的内阁部门整体上是相对稳定的，一般法定化程度要比较高，除了个别国家，像法国之外，大部分国家内阁部门
相对比较稳定，法定化的程度也比较高，但它这些机构相对是比较灵活的，根据形势变化，这些机构变化也比较快。
这是我觉得我们讲的第二个大问题，就是大部制管理的国际经验，那么我介绍大部制它的基本内涵，我介绍了国外大部制制度管理主要特点，它的优势，以及一些启示。 第三个问题，就是大部制改革与政府管理创新。
那么正向我前面介绍的，大部制是我们党十七大，在讲到行政管制体制改革这部分内容的时候，明确提出一种改革的思路，而且明确讲要通过深化行政管理体制改革，要构建服务性政府。所以我第三个问题中，第一个我们要分析一下，大部制改革的目标在哪里，在我看来大部制改革的目标，整体上来讲就是要构建服务性政府，那么究竟什么叫服务性政府，那么我觉得我们首先要对服务性政府本身有个比较准确的理解。
我在一些地方讲学的时候，我多次讲到，我说服务性政府，我们要对它有比较深入的了解，或者说准确的把握，首先应该搞清楚四对基本范畴。第一个就是，服务性政府不等于政府的公共服务质量。大家知道，我们讲政府的社会经济领域的职能是四个职能，叫经济调协、市场监管、社会管理、公共职能，所以我说服务性政府绝不是，不能等同于政府的公共服务职能，它要整体反应政府的宗旨、理念、价值、目标，也就是说政府的所作所为都和你最终服务，给老百姓提供优质服务相联系，我们搞了很多管理，事实上要寓管理于服务之中，说到底还是为了更好的服务，我可以举个例子。比如说现在政府都对三个领域严格管理，食品、药品、环境，那么对食品、药品、环境这三个领域的严格监管，是为了给各国的人的生活、生命提供优质的服务，寓管理于服务之中。所以我觉得这是我们第一个范畴，就是服务性政府不简单的等于政府公共服务职能。
第二个范畴，据我了解是，公共服务不等于基本公共服务，大家看到，公共服务的范围比较广，政府提供了大量的公共产品，都是公共服务的范畴，在国防、教育、治疗、社保、环境、食品药品安全、社会秩序、就业服务、穷人住房等等很多，还有包括城市的供水、供气、供电，城市的马路、图书馆、博物馆等等，公务员。但是这些公共服务，不等于都是基本公共服务，另外教育，教育是公共服务，但是义务教育就是基本公共服务，医疗是公共服务。但是只有公共卫生和社会出来的最低医疗保障才是机构公共服务。也就是说机构公共服
务是政府拿钱的，政府不但提供责任，而且之归提供财政支持，是第二范畴，就是公共服务不等于机构公共服务。
第三就是公共服务均等化不等于公共服务平均化，大家看到十七大报道提出最重要的概念叫公共服务绝对化。据我所知这个概念就是海南中改院在这个平台上经过多次的各级研讨，最终正式提出建议要实现公共服务均等化。那么我们说公共服务均等化，在我看来它不等于公共服务平均化。均等化是一个机会均等、制度各级均等的含义，而不是把公共服务的数量完全的绝对平均化。我可以举个例子，比如说上海农村经济发达，所以说上海农村一个农民的最低生活保障每个月可以由600块钱。那么在青海，这个经济欠发达的地区，青海的农民不一定可以达到上海农民的600块钱，但是青海农民不能一分钱也没有，哪怕100块钱。就是说首先要解决有和没有的问题，而不是说上海农民600，青海农民也要和上海农民拉平，绝对化不是这个概念，不是平均化的概念。它更加强调的是一种机会均等、制度供给均等。这是第三个，就是公共服务均等化不等于公共服务平均化。
第四个，公共服务体系建设不简单地等同于公共服务边界范围的界定。其实公共服务体系建设除了公共服务边界范围的确定之外，还有各个的内涵。比如说公共服务提供的手段，所以这是每家提供呢？还是要发挥社会媒介组织、社会组织共同提供呢？发挥这一部分的行政手段呢？还是联合利用市场的机制提供呢？还有公共服务提供的主体？我们现在讲130多加事业单位有两千七八百万人靠吃财政的，这些个公共服务提供的主要载体，国立学校、国立医院。那么这些机构是把自身的利益放在第一位呢？还是把公共服务公共利益放在第一位？这是他们的行为对公共服务的结果会产生非常大的影响。所以我说公共服务体系建设不是简单地等同于对公共服务边界范围的确定。
在这样一个起点上我们再看服务型政府。所以说这个服务型政府它应该整体反映政府的组织理念、价值、目标和追求。换句话讲，我们建设服务型政府就是要建设一个为老百姓办事的政府，要建设老百姓满意的政府。你的所有的管理、服务说到底都是为权利主体、公民、老百姓提供服务的。所以说服务型政府的本质，我认为就是反映出政府是人民群众的办事机构。那么这个办事机构，我说它最应该体现出六个公共：行使公共权利、代表公共利益、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任。
那么这个服务型政府的内在要求，我觉得它至少应该有八个字，有八制：责任、廉洁、高效。换句话讲，这个服务型政府应该是一个法制者，不应该是一个人治者。它是一个对社
会承担责任的政府，对民众疾苦做出回应的政府，而不是对人民疾苦漠不关心的政府；是一个廉洁的政府，而不是一个权力滥用的政府，不是一个腐败的政府；是一个高效的政府，而不是一个互相掣肘导致大量低效率这样的政府。大家看主要在很多地方也提，我们建设服务型政府，要建设法制型的政府，要建设责任型政府，要建设廉洁政府，因此它们从本质上都是一样的。
那么法制的重要性，我想不用过多的讲。我记得布什曾经讲过一句话，美国的总统布什在演讲中说过一段很经典的话，他说“人类千万年的历史最珍贵的不是令人眼花缭乱的科技，也不是写我们写那么多的构造，而是人类实现了对统治者的驯服，把统治者关在笼子来”。他说他现在就是站在笼子里面为你们讲话，这个笼子是什么？就是一个国家的限政，就是一个国家的法制。那么通过宪政，宪法的宪，达到的限政，限制的限。因为通过限政的法制来限制政府的权力，这是我认为法制政府的基本解释。那么这是我谈的第一点，就是说我们要说大部制改革的目标就是要构建一个服务型政府。
第二点，我觉得我们要正确的理解大部制改革，所以我前面讲大部制改革的大目标是要构建服务型政府。但是大部制改革绝不等于简单地部门合并、裁减和简单的加减法。如果是这样的话，靠行政命令可以把部门合并了，那么如果这样来理解大部制改革，我认为走偏了方向。虽然我认为大部制改革的背后是要实现政府权力的抽走，就是通过大部制的行使和这样的切入点来重组政府权力。要按照决策、执行、解读这三者相互协调、互相制约重构政府的权力。这是我们这个关注的一点。
再一个大家也看到，叫大部制改革的思路，就是按照十七大报告提出的，包括这次两会，就是人代会、政协会两会通过的各种机构改革方案，以及十七届二中全会通过的行政体制改革、循环行政体制改革的意见，我认为整体上对大部制改革以大部制为基础行政体制改革的思路框架做出了比较具体的规定。那么这个整体思路，我觉得是有这么几点。
第一个，强调制定了一个好的行政体制改革的规划。就是说这次改革和过去改革的重大差别就是，它是一个提供了中长期行政管理体制改革的规划，是管事的。所以说2008年开始，一直到2020年，到中国基本建成小康社会的时候，大家一致要实现现在的行政管理框架，就是要坚持这个现在的行政管理框架。换句话讲，这次我们的行政体制改革是由中长期规划指导的，而不像过去一届行政改革就管五年。这是我认为这个思路的第一个方面。
第二个方面，就是说很明确我们大部制改革的具体目标。这个具体目标就是转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，从而达到一个责权统一、责权一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、结构有利的行政管理体制。这是一个具体的目标。那么和谐了，它突出了转变政府职能这个核心。那么大家看这个方案，通过这个改革的方案，在大部制改革的调整方面它主要突出三个方面。第一个是调整宏观调控部门的职能；第二个是完善行业管理部门的职能；第三个是加强社会管理和公共服务职能的部门。而我认为这个改革通过一系列的统筹突突实现的，那么要实现这样一个目标，要突出这么三个重点调整宏观部门的职能，完善行业感觉的职能，强化社会管理和公共部门的职能，那么要实现这样一个目标，我觉得必须要统筹。就是说这次行政体制改革必须是统筹的，不是一个某一个方面单一的、孤军深入的改革。我们说要把调整整合政府的组成部门、执事机构、办事机构、议事协调机构，乃至事业单位的改革进行统一的考虑。
所以说大家看到这次改革的时候，它不仅仅涉及到一些国有组成部门，比如说行政建设的五个部门，国有信息化部把信息产业部撤销，把国防科协部撤销，组建了工业信息化部。然后又把相关的部门整合进来，比如说国家烟草专卖局进来了，再组建一个国防科技工业局，这是一个。它既包括组成部委，也包括直属机构。第二个组建了大交通部叫交通运输部，把国家民航总局纳入进来了。而国家民航总局原来不是国务院的组成部门，是国务院正部级的直属机构，而且把邮政局也纳入进来了。这个新组建了一个叫人力资源与社会保障部，把人事部撤销了，把社会保障部撤销了，从而新组建一个人力资源与社会保障部。把人才市场和劳务市场统一管理，为我们下一步构建大的社会保障奠定了基础。比如说新组建了叫住房与城乡建设部，也把国资委的一些职能整合管理了。
所有这些大家可以看到，这个统筹改革既有对国务院组成部委的调整，也还有对国务院执事机构的调整，甚至还涉及到一些行政事业单位的调整。我觉得这是第二个方面，就是注重统筹。如果说还有一点的话，我觉得在统筹的过程中大家还看得很清楚，就是这次改革中特别突出了对加强社会管理公共服务。你看它选择这几个大部至少有三个部都是直接和老百姓民生相关的，比如说深耕环保部，原来是国家环保总局，现在变成环保部，使环保部处在国务院中有权参与决策，进一步加强环保部在解决环境问题中的协调能力，因为环境和老百姓是息息相关的。所以说它组建的人力资源与社会保障部为下一步大社会保障，我认为做出了铺垫。再比如说它组建的叫住房与城乡建设部，突出了对老百姓住房与民生。所以你看这
些部门的率先整合、率先搞示范的，它是围绕着如何解决民生问题，强化社会的职能感觉和公共服务职能这样一些角度思考的。这是我讲的改革的思路。
我认为我们还有一个认真研究大部制改革的难点，因为中国大。我在很多媒体讲，中国推行大部制改革有几个前提条件。第一个，它不会影响我们经济平稳健康的发展，我们改革是为了更好的促进经济平稳发展，而不是相反的。第二个，不能造成政府管理的紊乱。那么政府是代表各界政意的，它是社会各界所有的公共机构，它的管理水平、管理能力，它的行为对整个行为影响很大。所以捉我们改革是为了更好的使它实施公共治理，而不是造成一个混乱。大家看到08年是举全国之力办好奥运，所以我想我们的改革不会影响到我们办好一个世界第一流奥运会的，这些都是我们在进行大部制改革过程中必须要考虑到的这些重大的变量问题。
因此大部制改革确实有它的难度，有难点，我觉得这些难点至少有这么几个方面。 第一点，我前面讲过大部制改革不是简单的机构裁减合并，而是要协助政府全力的重组，不管从组织结构来讲，还是从政府运行机制上也好要进行重组。而这个重组就是要把大部制的切入点和决策、结构、执行这三者相互协调、相互制约总体考虑。如何通过大部制改革的形式实现政府权力重组使决策、结构、执行相互配合、相互协调、相互制约？我认为这是最关键的，也是难点。
第二个是人员。大家想国内外的政府改革都遇到这样的问题，就是说政府改革是自身举起刀割自己手上的肉，它会非常痛苦。那么所以说人员的去留涉及到国务院的整体安置，这些都是比较敏感的问题，也是很容易引起社会成员相互抵触的问题。举例来说，我们把一个民航总局原来是一个正部级的直属机构，现在变成由交通运输部管的一个副部级的国家级，整个降了半个。它的面社机构要少了，联合直属要少了，那么这会涉及到一些去留。国防科工委原来是正部级，现在浓缩成一个国务院信息化的一个副部级的局，它也是面社机构少了，行政级别降低了，这个也涉及到一些人员的利益。再一个两个部撤销以后组到一起，原来有两个办公厅，现在搞一个办公厅；原来两套组织人事管理，现在是一套；两套机构现在变成一套了，那么肯定有些人的工作职位需要进行转换，进行调整。但是尽管这次改革不适应于裁减行政人员为目标，但是肯定会涉及到一些人的去留，涉及到一些人的利益，这个肯定是一个难点。
再一个如何使大部制权力更集中以后，加强对它的监管？前不久我在人民网上做一个访谈，有一个网民对话。网民的意见非常的尖锐，我当时看问最多的就是，你们过去一直强调高效、小政府大社会吗？怎么你们突然冒出一个大部制呢？这个大不部制和小政府是什么关系呢？他说一件事情好几个部门都插手，结果效率低，互相制约一下。现在不是了，现在是很多事情都归到一个部门管了，原则上一件事情一个部门管理，这个部门全力更大了，谁来监管它？这个结构能有效吗？很多民众产生的怀疑。我说这种怀疑一律是有道理的。就是说我们使用大部制管理之后全力确定降低了，如何对这些大部、权力比较集中的部门进行有效的监控、监管？保证权力在阳光下运行？保障权力的公共性？保障权力能够代表公共利益？那么我认为这个是非常关键的。那么从现在来看我们大部制改革遇到重大的难题就是受到不谋主义，政府不谋主义居多，影响或者是干扰。那么如何通过这个改革以后，涉及的部门利益加强对公共权力的监督，依然是我们的一个难点。
第四，我认为大部制改革发展到一定程度以后，有可能涉及到党政建构。我前面讲了，政府内部部门设置过多、分工过细，那么在政府和党这个组织架构上也有一些职能是重叠的。所以我觉得大部制深入到一定程度之后，也可能有催化我们政治层面的改革，就是党政这个架构上如何协调、统一？我认为这个改革不是简单的修正层面，而到了政治的层面。 第五个，如何大部制改革它的节奏？我认为这个非常的重要。我认为中国是一个大国，它不可能一步到位。如果当年搞大部制改革从96年开始，经过了六年，到2002年才从一府22省变成一府11省，中间组建过三届政府，桥本龙太郎、小渊、森喜朗三届政府，那么这个大部制改革大致经过了20年的历程。所以中国的大部制改革一个是要把它看成一个过程，不可能一步到位，要平稳的推进，要的循序渐进的推进。我认为在这个方案还有示范性质、试点性质，通过这样总结经验可能将来会逐步的推广。比如说能源部还没有组建，所以要成立一个国家能源会高层协调机构，再发给下面组建的国家的能源局，把国防科工委这个拿过来了，那么内部改革以后也可能将来会逐步组建能源部。这个运输部框架打起来了，铁道部现在还没有进来，如果铁路方面的改革进一步深入以后，特别是政系改革进一步深入以后，也可能到一段时期整个大交通、大运输部就撤了，铁道就进来了。比如说卫生，它是把食品和监管局拿进来了，但是计划生育还没有进来，如果到一定时期之后这个部门会不会进来？我认为也有可能。也包括大文化，也包括大农业这样一些改革，我认为都是有可能的。 所以说大家看到这个改革的特点就是循序渐进的，有重点的向前推进。这些重点就是关系到老百姓民生利益的、民生关心密切的、社会矛盾比较突出的这些领域率先整合。但是这个关注点就是，这次改革特别强调了转变政府职能。比如说发改委对它的改革定位就是强化
它的宏观调控职能，对它微观的审批、微观的管理职能移到相关的部门去。那么通过加强发改委、财政部、中国人民银行这几个部门介入宏观调控机制，使我们的宏观调控更加的有效。所以说大家看到这些改革节奏的把握，都是围绕我们目前面临的问题而展开的。所以我个人感觉按照这种思路推进大部制改革，经过若干年努力之后，我们大部制改革一定取得重大成果，在推动政府创新方面，应该说会做出非常重要的贡献。