法律风险和对策
地方政府法律风险控制
随着法律、法规的不断完善,公民、法人法律意识的不断提高,地方政府涉诉案件呈逐步增多的趋势。这些案件不仅表现为行政诉讼案件,而且大量表现为民事诉讼案件。这一现象一方面表明,我国的民主法治在进步,政府的行为最终可能接受司法的审查,从而促使地方政府转变作风,自觉依法行政。另一方面说明地方政府的执法素质和法律风险意识有待提高,对其行为涉及的法律风险的控制能力有待提高。在国家大力推进依法行政、建设法治政府的今天,这个问题应当引起足够的重视。
一、政府法律风险类别
(一)行政行为不当的法律风险
1、规范性文件制定不当的法律风险
为了贯彻实施法律、行政法规,或者为了地方管理的需要,地方政府有权制定地方规章和规范性文件。地方规章、规范性文件制定的基本原则是不得与法律、行政法规相冲突。但是在实践中,地方政府在制定地方规章和规范性文件时,或者缺乏必要的法律论证,或者是为了某种需要,存在违反法律、行政法规、超越职权、变通处理等情形。这种风险主要表现在:一是导致国家的法律、法规不能统一有效实施;二是政府职能部门执行这类规范性文件,可能造成执法不当、执法错误的情况,具体行政行为一旦发生诉讼,经不起司法审查,存在败诉的风险;三是可能给企业、公民的经济民事活动造成法律障碍。比如在地方国有企业改制过程中,地方政府出台的一些改制政策,明显违背国务院国资管理部门的规定,企业按照地方政策改制后发展的很好,若干年后拟发行上市,终因存在改制不合规的“硬伤”而无法上市。
2、具体行政行为不合法的法律风险
具体行政行为必须符合法律、行政法规和规章的规定,这是具体行政行为成立的基本条件。具体行政行为的合法性原则,是依法行政、建设法治政府和构建和谐社会的基本要求,但实践中具体行政行为尚存在把关不严、定性不准、事实根据不足、适用法律不当,甚至不作为、乱作为、越权作为等情形。这些情况一是增加了政府行政诉讼败诉的风险,二是容易造成政府在某一领域的“信任危机”,三是行政行为对象的权利难以得到保障。比如当前社会存在的价格主管部门调价不当、城建部门拆迁不当、城管部门执法混乱、公安交通部门滥设路检等情形,大多存在一定的不合法、不合规的问题。
(二)政府民事行为不规范的法律风险
政府的民事行为主要是政府作为民事主体主导和参与地方经济活动发生的行为,主要表现为政府主导和参与的投资融资、收购兼并、改制重组、合资合作、招商引资、项目建设、产权转让、政府采购等行为。
虽然在市场经济条件下,政府的职能面临着向社会管理和公共服务职能转变的要求,但在我国区域经济发展不平衡的压力下,地方政府干预和直接参与地方经济的职能,在一定的时期恐难于转变,政府作为经济发展的主导力量恐难以弱化。从法律上讲,地方政府对经济活动的干预,一方面是通过制定地方经济政策来实现,这就必须遵循合法性原则,防止片面强调地方利益和区域利益的情形,防止出现地方保护主义等短视行为。另一方面是通过政府直接或间接参与经济活动来实现。政府参与经济活动,必须遵循民商事法律原则,以适当的民商事主体进行,而不能采取惯用的行政方式来进行。实践中,地方政府对外招商引资、合资
合作,盛行直接作为投资方与对方签署法律文件的做法,是极不规范的;有的地方政府进行项目建设,从各个部门抽调人员以项目建设指挥部或者项目办公室的名义实施,项目建成后机构撤消了,人员也散了,这种做法不利于项目的规范运作,不利于对投资人和债权人的保护,隐含了巨大的法律风险。这些不规范的行为一旦发生诉讼,政府必然成为被告,一旦败诉,政府的财政部门就成为被执行的对象。
二、政府法律风险的成因分析
(一)管理体制问题
在现阶段,政府依法行政面临着诸多体制性障碍。政府行政管理体制与社会主义市场经济的要求还不适应,政府在市场经济条件下对经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能没有到位,政企不分、政事不分的情况仍然普遍存在,地方政府直接参与市场竞争的情形未能根本改变,较大程度上扮演了裁判者、参与者的双重角色,导致行政执法情形混乱,行政许可制度执行不力、行政复议制度流于形式,有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生。
(二)决策机制问题
比之现代企业管理制度,政府行政管理缺乏必要的内部决策制度,更缺乏科学规范的内部决策程序,没有建立行之有效的内部控制机制,普遍盛行长官意志、领导指示。在作出行政决定之前,缺乏必要的证据收集和事实论证,缺乏必要的可行性分析和合法性分析,尤其在涉及公众性问题、专业性问题方面,缺乏公众参与或者不重视公众意见,缺乏专家论证或者不重视专家论证意见。在经济决策过程中,普遍存在经济效益分析有余,而法律风险分析不足的情况。实践中我们可以大量地看到,在这种决策的场合,多有经济顾问而鲜有法律顾问的参与,而这种决策实施的结果,往往会伴生大大小小的诉讼,导致项目成本增加和风险加大。
(三)法律意识问题
政府在计划经济时代长期形成的行政强势意识和行政方式,在进入市场经济时代,并没有发生实质性的改变,固有的惯性思维使行政公权职能的转变异常艰难,以致依法行政、建设法治政府在长时间流于形式,很难有实质性的推进。在这一过程中,市场经济召唤的法律意识与政府固有的权力意识很难达到平衡,行政过程中无视法律、不依法办事甚至行政干预司法的现象难于遏制。意识支配行为,在行政管理、决策和处理具体问题的过程中,政府机关习惯于用权,而不善于用法;偏重于追求实体效果,而偏废于程序的规范性;偏重于执行领导指示,而顾及不到法律的严谨性。但权力最终还是要与法律见面的。在市场经济条件下,国家的法治进程并不因某些地方政府部门法律意识的羸弱而停滞不前,这就是地方政府行为潜在的法律风险日渐增多的重要原因。
三、政府法律风险控制制度构想
在市场经济条件下,政府行政决策和管理可能遭遇的法律风险,是一个客观存在,也是无法回避的。有些地方已经意识到这一问题,进行了一些有益的尝试,在政府内部的法制机构中设置了法律顾问。国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》要求:“各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。”政府设置法律顾问是政府防范、化解法律风险的有效方法,但必须有相应配套的法律风险控制制度
做保障。政府法律风险的体制性问题属于体制改革的范畴,需要逐步改革解决,而建立和完善政府法律风险控制制度,当属于这项改革的重要内容。
地方政府法律风险控制制度的建立,应立足于以下方面考虑:
(一)地方规章、规范性文件的法律审查制度
地方政府规章和规范性文件大多由政府职能部门起草与讨论,往往缺乏合法性论证。建立地方规章、规范性文件的法律审查制度,目的是引入法律审查机制,由政府法制机构组织法律顾问对政府职能部门起草的法律文件进行合法性、冲突性审查,以保证地方规章、规范性文件合法、合规。
(二)建立行政处罚决定的审查备案制度
政府的行政处罚决定,大多由具备行政处罚权的职能部门作出,政府在实践中对此种情形并不全面掌握,缺乏监督和指导。为避免这种情况,有关职能部门对重大的行政处罚案件,在作出决定之前,应当报政府法制机构组织法律顾问进行证据、事实、定性、适用法律方面的论证把关;对一般性的行政处罚,应在作出决定之后向政府法制机构备案。政府法制机构应当定期组织案件评查活动,加强指导和监督,以提高行政职能部门的执法水平。
(三)进一步完善行政复议制度
行政复议是政府对具体行政行为进行内部审查的一项法律制度,是政府内部层级的一项纠错和救济制度。为确保行政复议的正确性,应当引入法律顾问参与审查,对案件涉及的证据、事实、程序等问题进行审查。政府法制机构应当严格执行行政复议法律、法规,勇于履行行政复议职能,不护短,不掩饰,在审查案件过程中,充分听取法律顾问的意见,确保公正作出行政复议决定。
(四)建立政府重大决策法律论证制度
改革开放以来,为适应建立中国特设社会主义市场经济的需要,我国已经基本建立起符合中国国情的比较完善的法律体系。地方政府决策涉及地方经济、社会的方方面面,必然触及方方面面的法律问题,比如国有企业改制重组、收购兼并、破产重整、企业国有产权转让等事项,涉及资产处置、土地使用权处置、债权债务处置、职工安置等法律问题;政府合资合作、招商引资、项目建设等事项,涉及征地拆迁、建设招投标、谈判签约、合同审查、起草、修改等法律问题。这些事项,如果缺乏法律审查论证这一环节,其合法合规性是难于保障的。这就需要政府在决策过程中相应引入法律论证机制,组织法律顾问对决策事项涉及的法律问题进行分析论证,确保决策内容的合法性、合规性,从而排除决策实施过程中可能遇到的法律障碍,避免可能发生的法律风险。
(五)建立政府诉讼案件统一协调管理制度
从法律角度讲,地方政府既是行政法律主体,又是民事法律主体,现实中不可避免地会发生行政诉讼和民事诉讼。近些年政府遭遇的诉讼尤其是民事诉讼,呈逐年增多的趋势,这个现象不仅应当重视,而且值得研究。
为有效应对对日益增多的诉讼事务,政府应当在其内部建立起相应的诉讼案件统一协调管理制度。各职能部门的诉讼事务应当统一向政府法制机构备案,以政府为主体的案件由政府法制机构直接负责处理。政府及职能部门应当建立诉讼案件代理制度。政府法制机构应当定期组织各职能部门进行案件汇总评查,对重大的、具有典型意义的案件,应当进行研讨总结。
通过案件发现问题的,政府法制机构应当以建议书的形式向有关职能部门提出批评和改进意见。
四、政府法律风险控制体系的建立和完善
(一)加强政府法制机构的管理和建设,充分发挥政府法制机构的参谋、助手和法律顾问的作用
国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》指出:“全面推进依法行政、建设法治政府,涉及面广、难度大、要求高,需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍,协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设,充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用,并为他们开展工作创造必要的条件。”
根据国务院对政府法制机构的定位,政府法制机构是各级政府依法行政的“参谋、助手和法律顾问机构”,在各级政府的行政序列中,应当居于十分重要的地位,属于政府的“法律参谋本部”。但是现实中地方各级政府法制机构的职能、地位与国务院的定位却相差悬殊,仅仅是地方政府内部的法制宣传和应对行政诉讼、行政复议的机构,很少参与到政府的决策层面,无法起到“参谋、助手和法律顾问”的作用。
按照国务院的要求,政府法制机构的建设,应当立足于体制、职能、队伍和制度几方面进行。在政府内部体系中,应相应提高政府法制机构的层级,使其成为政府直属的**机构;其职能定位应当相应扩大和提高,使其能够参与到政府的决策层面;政府机构的队伍建设应在机构设置、人员编制、办公经费等方面给予充分保障,要采取措施优化人员专业结构,真正打造一支“政治强、作风硬、业务精”的政府法制工作队伍;要加强制度保障建设,除本文上述制度外,还应制定相应的工作制度,建立起相应的工作机制,使政府法制机构的“参谋、助手和法律顾问”工作做到制度化、常态化。其工作制度可以考虑下列工作内容制定:
1、为政府地方规章、规范性文件的起草、修改提供法律咨询,出具法律意见;
2、为政府决策以及决策实施过程中所涉及的法律问题提供法律咨询,出具法律意见;
3、对政府各职能部门的行政处罚决定、诉讼案件实施统一协调管理,进行指导和监督,依法开展行政复议工作;
4、为政府组织的资产重组、收购兼并、合资合作、投资融资、项目建设、产权转让、重大采购等法律事务进行法律论证,出具法律意见,准备有关法律文件;
5、为政府组织的重大项目的谈判、签约、实施进行法律论证,进行内部法律把关,准备有关法律文件;
6、为政府审查、起草、修改有关章程、合同、协议及其他法律文件;
7、担任政府的诉讼代理人,参加有关诉讼、仲裁、调解等活动。
(二)建立以政府法制机构为主体,辅之以外聘执业律师的政府法律顾问体系
比之于执业律师,政府法制机构工作人员在业务接触面、知识结构、专业技能等方面存在不足,这是客观事实。为弥补这一不足,有的地方政府专门聘请执业律师做法律顾问,有的还专门设立了政府法律顾问室,发挥了一定的作用,但也存在一些问题。比如有的政府法律顾问室设在政府办,有的设在其他机构,不能与政府法制机构的工作相协调。按照国务院对政府法制机构的定位,政府法律顾问包括外聘法律顾问,应当统一纳入政府法制机构,由政
府法制机构统一管理。有的地方聘用律师,采取行政命令方式进行,要求律师无偿为政府提供服务。这种做法违背市场原则,难以调动律师的积极性,难以保证服务质量。政府聘请律师应依法采取有偿方式进行,并订立聘用合同,律师法律服务费用应当纳入财政预算。 政府外聘律师,除考虑律师的知名度以外,还应重点考虑律师的专业素养。根据政府工作主要涉及的法律类别,至少应考虑三个专业方面的律师。一是经济法律专业律师(非诉讼型),精通资产重组、收购兼并、发行上市、合资合作、投资融资、项目建设、产权转让、重大采购等法律业务;二是行政法律专业律师,精通行政法律、熟谙行政许可、行政处罚、行政复议、行政诉讼法律业务;三是民商法律专业律师,精通民商法律,熟谙民事诉讼法律业务。 政府聘请律师,应通过公开程序进行,按照公开、公正、公平原则择优聘用。
(三)充分发挥司法行政机关的作用,加强对政府外聘律师的管理
司法行政机关是律师工作的主管机关,负责律师的资格授予、考核培训、业务指导和律师事务所的管理工作,对当地律师行业的情况最熟悉。因此政府外聘法律顾问的工作,应当紧密结合司法行政机关进行,并充分发挥司法行政机关的职能作用。在聘用律师过程中,应充分听取司法行政机关对拟聘律师政治素质、思想作风、业务水平的综合评价意见;在律师工作过程中,应结合司法行政机关加强对聘用律师的管理、指导和监督。
随着国家推行依法行政、建设法治政府进程的加快,政府法律顾问的工作将日渐繁重。为建设法治政府的需要,在一定条件下,可以考虑建立政府公职律师制度。政府及政府职能部门应当设置公职律师,专职担任政府及政府职能部门的法律顾问。公职律师纳入公务员序列,其资格授予、业务考核培训和监管,由司法行政机关负责。
政府行政法律风险防控体系的构建
总的来说,现实中政府行政工作上的缺陷可以分为两大类:(一)政府非法行政行为或称不规范的行政行为,指政府违背法律的实体规范或程序规范的行政行为,具体表现为越权行政、滥用行政权力、渎职等;(二)政府不当行政行为,指政府行政行为虽然符合现有法律的规制,但是却明显不符合社会道德,违背公正的行政行为,具体表现在行政裁量权的行使过程中。政府不规范、不当的行政行为所产生的后果是不言而喻的,这些后果集中体现为一种行政法律风险。政府行政法律风险是指政府及其公职人员因自身行政行为不规范或者违背法律的正义等,从而引发不利法律后果的可能性。通俗来讲,行政法律风险就是基于法律的原因可能发生的不良后果。这些“不良后果”,从宏观来看可分为两大类:
首先,是国家法律权威的损坏。政府作为国家的执法部门,职责在于通过践行法律来维护社会秩序、实现法律正义。而这些不规范、不当的行政行为中,前者直接体现为法律制度的违背,或因程序上的逾越,或为实体上的忽视;后者虽然形式上不违法,但是却违背了法律的实质正义。因此,两者都在不同程度上损害了法律的权威,有碍一国法制的良性发展。 其次,导致政府公信力的流失,这也是最严重的后果。当政府非法行政的事件屡屡见诸报端,当政府行政行为已经不再代表民意、实现民意,甚至公然背离民意,那么,政府将会逐步丧
失其在民众心中 “衣食父母” 的地位,成为一种公权保护下的“恶”,其行为将不再为民众认可,其公信力也将会岌岌可危,最终也将陷入一场“信任危机”之中。
最后,行政违法或者不合理行政,都容易引起群众事件,激化社会矛盾。从微观来看,政府行政法律风险最直接体现为政府的频繁涉诉,作为争议一方而被诉诸法庭。现今随着公民、法人的法律意识不断提高,政府因自身行政行为而涉诉的案件呈逐步增多的趋势。行政行为频繁面临司法的审查,本身就是一种法律的风险。首先,这一风险直接损害了政府在公众心目中的形象;其次,这也会导致政府不得不依司法判决而承担起相关的诉讼后果,或体现在经济上的有所承担、对行政相对人有所偿付,或是不得不撤销自己已作出的行政行为。如果通过诉讼,能解决群众与政府之间的纠纷,这也并不是最坏的结果。由于法律风险防范机制的缺失,政府事前不防范,事后往往有种“输不起”的心态,不承认错误,甚至干预司法,造成受害群众无处伸冤。这样一来,上访就频发,甚至会出现社会冲突。此时,只要媒体一介入,政府和领导班子必然陷入危机中。
综合考量上述政府行政宏观及微观的法律后果后,我们可以看到,地方政府亟待发展其自身的执法素质和法律风险意识,并提高对自身行政行为的法律风险控制能力。在国家大力推行依法治国、建设法治政府的今天,这个问题应当引起足够的重视。改善政府的行政行为,防控上述法律风险,构建合理有效的行政法律风险防控体制,可以从如下几个角度来考虑:
一、法律风险意识的培养与事前审查预警机制的构建。
我国经历了长期的计划经济时代,政府也由此形成了行政强势主导意识:在行政管理、决策和处理具体问题的过程中,政府机关习惯于用权,而不善于用法;偏向于追求实体上的效果,而忽视了程序上的规范;偏重于执行领导的指示,而抛弃有板有眼的法律。在进入市场经济时代后,这一意识也没有发生实质性的改变,固有的惯性思维使行政公权职能的转变异常艰难,以致依法行政、建设法治政府在长时间流于形式,很难有实质性的推进。行政过程中无视法律、不依法办事甚至行政干预司法的现象时有发生。
意识支配行为,改善行政水平,贯彻依法行政宗旨也应该从行为人意识培养的角度下手。领导干部等公职人员的法律意识教育,是实现依法行政,防控行政法律风险的有力保证。只有公职人员心中有法并自觉服从于法,现实中行政才会摆脱计划经济体制下形成的固有思维方式转而自觉地依法进行。对领导干部进行定期的法律知识教育,聘请专家学者对领导干部进行讲课;对领导干部的法律知识进行考评,以领导办理负责的事项合法性来作为检验其掌握法律知识的标准;建立专家学者与领导干部法律学习与探讨的互动机制,使得领导干部在实务工作中就具体的行政事务与专家适时沟通……这些都是加强公职人员法律意识教育的具体办法。
与法律意识教育相匹配的是行政法律风险的预警机制,这一预警机制具体体现在行为的事前审查上。事前对行政行为的合法性、合理性进行审查是积极预防法律风险的最有效办法。事前审查主要针对的是行政决策,“应由什么人来审查”,“什么时候介入审查”,“审查什么内容问题”是事前审查制度的具体内容。本人认为,要更好、更有效地防控行政法律风险,应在行政决策作出之前,由行政主体委托法律专家对专门事项进行程序性与实体性的审查。例如对拟作出的重大行政处罚决定,由政府法律顾问对行政主体的职权内容,行政对象的违法程度、申辩与陈述,执法程序及收集证据进行审查,在能够确认处罚决定公正、公开、公平
的前提下,方可进行处罚。事前审查的关键在于,法律专家顾问的审查意见书在政府决策中的地位和价值。固然在决策过程中,如果领导重视法律专家顾问的意见,那么自然可以做到未雨绸缪。然而,作为一个法律风险防控的机制,每个环节的制度化,能有效地保证机制的稳定运行。比如,广州市政府于2009年施行的《广州市政府部门聘请常年法律顾问试行办法》,将政府法律顾问的地位制度化,有效地保障了事前审查中,法律专家顾问的作用。 法律意识教育与事前的预警机制是相互补充、缺一不可的。加强公职人员的法制意识教育以确保行政行为的基本合法,能为事前审查制度的介入创造条件、节省成本(对比一项非法行政行为的审查成本而言);构建事前的审查机制,防范于未然,本身就是对公职人员的一种法制教育,一种法律风险意识的提高。
二、事中监督纠错机制的构建
孟德斯鸠有说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验……要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”政府行政也不例外。事中监督就是通过对这一行政权力的监督来规范权力的滥用。
事中监督是指对行政决策、行政行为的作出及其执行情况进行监督的系列行为。监督的目的在于对行政行为、决策进行跟踪考核与调适,重点对执行过程中发生的错漏进行补救。另外,对于那些本身存在重大违法情节的行政行为,一旦发现则及时主动地予以纠正。可以说,事前审查是一种从源头防控法律风险的预警机制,而事中监督则是行政机关的自身净化机制。 其中,听证程序便是对政府行政的一种有力的事中监督,在一定程度上有效地防控行政法律风险。完善、贯彻听证制度,尤其对于那些重大工程建设项目、涉及公共利益的服务收费性项目、数额巨大的处罚和重大行政许可设立听证程序是有着很大的积极意义的。但应明确的是,听证并非仅仅是对事项的法律问题进行专门论证,也应是对民意的尊重与采集。因为,听取民意是依法行政和合理行政,打造和谐社会最有效的方法。
此外,具体的事中监督纠错机制因行政行为内容的不同而各异。比如,对于行政处罚而言,我们主张首先应建立行政处罚决定的审查备案制度。政府行政处罚涉及的对象范围较广、具体情形也较多、幅度也较大,政府在实践中对此种情形并不全面掌握,缺乏具体规范的监督和指导。为控制行政处罚领域的法律风险,有关职能部门对重大的行政处罚决定,应当事前书面报政府法制机构或政府法律顾问,进行证据、事实、定性、适用法律等方面的论证把关;而对一般性的行政处罚,也应在作出决定之后向政府法制机构备案。最后政府法制机构、法律顾问应当定期进行案件评查活动,查漏补缺,及时纠错,并加强指导和监督,以提高行政职能部门的执法水平。
关于事中监督纠错机制的构建,我们应该考虑各种行政行为的特点,因时制宜,以构建与之相配的一套纠错机制。由于行政行为的种类繁多,在此不一一论述。
三、事后的积极应对机制的构建
现如今政府的行政行为遍及社会生活的方方面面,可以说,一个人只要生活在当下,就会不可避免与政府打交道。当有限的行政资源面临广大的社会群众时,往往会顾此失彼、捉襟见肘。面对这些潜在矛盾所产生的纠纷,政府应该采取积极主动的态度,建立适宜的事后跟踪防控机制,及时处理这些纠纷,以避免这些纠纷潜在的风险衍化成现实。本人认为,事后的风险应对机制应该包括如下的内容:
首先,行政复议是事后防控机制不可缺少的部分。行政复议是纠纷发生后,政府对所涉及的具体行政行为进行内部审查的一项法律制度,是政府内部的一项纠错和救济制度。值得注意的是,行政复议是行政系统内部,上级对下级的审核,共同利益倾向可能无法实现绝对公正。为了确保行政复议的公正与专业,应当从系统外部引入政府法律顾问来参与复议。政府法制机构在审查案件过程中,应当充分听取法律顾问的意见,严格执行行政复议法律、法规,勇于履行行政复议职能,不护短,不掩饰,确保公正作出行政复议决定。
其次,为应对政府涉诉日益增长的趋势,我们主张,政府应当在内部建立起相应的诉讼案件统一协调管理制度。各职能部门的诉讼事务应当向政府法制机构备案,以政府为主体的案件由政府法制机构直接统一负责处理。另外,政府外聘的法律顾问以其丰富卓越的诉讼实务经验,能切实保障高效率、高质量的帮助政府完结诉讼,政府也应当建立由法律顾问参与行政诉讼的长效机制。政府法制机构应当定期组织各职能部门进行案件汇总评查,对重大的、具有典型意义的案件,应当进行研讨总结。通过案件的研讨以从中找出症结,举一反三,并以建议书的形式向有关职能部门提出批评和改进意见,最终实现防患法律风险于未然。
行政法律风险防控管理体系是政府的安全卫士,它能保障政府的依法行政,建立和谐干群关系;行政法律风险管理体系是政府的私人医生,它能有效防治政府行政的具体“疾患”,实现政府行政的法治化、规范化。然而,构建政府法律风险防控体系绝非一朝一夕的事。就目前而言,困于传统“亡羊才补牢”的法律思维模式,事后的积极应对行政诉讼、行政复议,降低行政风险的补救模式和机制是政府经常惯用的手段和方法,也是相对容易建立的。但是,我们在此提倡,最好的风险防控模式在于实现“风险防患于未然”,只有这样,才是最大限度地降低了政府所面临的风险,相应也降低了政府在风险防控上的成本。我们应该着手政府行政的事先审查预警、事中监督纠错机制,并与事后的积极应对机制相衔接,统一形成一个有序的风险防控体系。这样,在理论和实践中都将形成一道防控政府行政法律风险的“防火墙”,真正实现“一夫当关,万夫莫开”。需要强调的是,政府行政面临的法律风险是随时代坏境的变化而不断变化的,风险防控体系要有效的成为一道永久的防火墙,应该对法律风险防控体系的合理性和有效性实行一系列的动态管理,因时制宜,实时更新。
最后,我们期待通过政府法律风险防控体系的建设,能真正的防控政府行政法律风险由一种可能性转化为切切实实的纠纷和矛盾,降低各种社会不和谐因素的发生,从而加速依法行政,建设法治政府、和谐政府的实现。