水权水市场制度与节水型社会的建设

作者：陆益龙

南京社会科学 2009年12期

　　中图分类号：F294.1；F323.213 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2009)07-0094-07

　　建设节水型社会作为中国水资源发展的重要战略，其目标就是在总量控制的前提下，通过建立和完善水权水市场制度，实现全社会自觉遵循节约用水规则。

　　一、水权水市场制度对节水型社会建设的意义

　　在水资源短缺的情况下，建设节水型社会需要解决两个核心问题：一是如何让用水者自觉减少用水量，以实现用水总量与资源供给量的均衡；二是如何在实现用水总量控制的同时，使有限的水资源能够发挥最优的效率。针对第一个问题，政府的强制性管制有时也能解决用水总量的控制，但难以达到让人们自觉节约用水；至于水资源的配置效率问题，政府主导的再分配的模式虽能对用水矛盾的缓解起到一定作用，但难以实现资源配置效率，而且再分配的成本往往也比较高。如果通过制度或法律来清晰界定水权，并作水权市场的制度安排，那么就既可大大降低政府管制的成本，也使人们按照水权范围自觉遵循节约用水，同时还可通过市场机制来调节用水，实现用水效率的提高。因为在人们的用水权利是明确的前提下，用水者只能在其自身的权利范围内用水，如果超出这个范围，就需要支付额外的费用，于是人人就会自觉遵循节约原则。当水权可以转让和交易时，效益较低用水户就会尽量压缩自己的用水需求，将自己节约的水权转让给效率高的用水者以换取更高的收益。由此可见，水权水市场制度相当于一种自律和自动调节机制，既促使用水者自觉节约，也能调节稀缺的水资源在用水效率高低不同部门进行合理配置。因此，水权水市场“在资源和技术既定的情况下，既使个人利益最大化，也促进了公共利益的最优化。”①

　　水权界定和水权交易市场的形成，对促进自觉节水和提高水资源利用效率所起到的积极功能，其功能机制主要体现在这一制度安排对用水者的理性选择行为产生直接影响(见图1)。一方面，当水权是明晰的情况下，水的资源专用性和排他性便会形成，于是用水行为就需要权衡成本-收益来进行选择。如图1的左图所示，随着个人用水量的增加，边际成本总会随之增长。即便是基本水价范围的用水也是如此，因为，如果用水者节约使用，即可将节省下来的水权有偿转让，在这种情况下，用水者增加用水量就使机会成本增加。而那些超出定额范围的用水者，必须在市场上用高价去购买用水权，成本无疑增加。用水成本随使用量的增长而增加，无疑会促使用水者尽可能降低用水需求，为此他们会自愿选择节约使用。

　　

　　图1 水权水市场制度安排下的用水行为

　　另一方面，如图1的右图所示：如果水权是可交易的话，对用水者A来说，用水的边际效用是递减的，而对用水者B来说，边际效用是递增的。譬如生活用水，用水者在满足基本需求后，用水效用随用水量的增长而递减，而对工商业用水者来说，用水效率和效用则随使用量的增长而递增。如果A可以将节约下来的水权通过水权市场有偿转让给B，就会使双方的效用达到最优化，水资源的配置和使用效率也就随之提高。由此可见，水权市场通过水权交易机制，来实现水资源在效率不同的用水部门或用水者之间的优化配置，同时又不会使用水总量无限增长。水市场制度对于解决水资源稀缺条件下的配置效率问题是有效的。

　　所以，节水型社会并非简单地限制人们用水，也不是一味地让人们都减少用水量，关键是要建立一种机制，让人们自觉选择效用最大化的用水行为，也就是以尽可能少的用水量来获取尽量大的个人和社会效用或福利，从而实现在用水总量控制的前提下，达到有限水资源能在社会经济的可持续发展中得以高效率地开发和利用。

　　二、何为水权水市场制度

　　水权制度是指基于水的自然、社会和经济属性对其权属关系加以界定的规则体系，是由界定水资源所有权、占用权和交易权的法律法规及政策构成的规则系统，它们是明确与水资源相关主体之间的权、责、利关系的规则。水市场制度主要指关于水权交易的主体、交易程序和交易规则的法律规范体系。水权制度与水市场制度有着密切的关系，没有健全完善的水权制度，难以形成有序的水权市场。因此，完整的水权水市场制度体系包括四个组成部分：水资源所有权制度、水资源占用权制度、可交易水权制度以及水市场制度。

　　1.水资源所有权制。水资源的所有权是广义水权制度的重要构成，但水权制度并不仅仅指局限于笼统的水资源所有制。就所有制而言，一般不外乎国有制或公有制和私有制两种。在讨论水资源保护以及水污染防治问题时，人们常常会联想到哈丁(G.Hardin)的“公地悲剧”命题，即认为公共牧场的共有产权是导致牧场衰竭悲剧的根本原因，②由此一些制度主义学者似乎有这样一种倾向，即认为资源私有制要比国有制好，水资源所有权的私有化将有助于解决水资源保护问题。

　　然而事实上，水权问题并非仅仅是抽象的、笼统的所有权问题，而是常常涉及具体的、可操作的权属关系问题。从现实经验来看，水资源所有权制基本上大同小异，较多国家的水法律都将水资源所有权界定为国家所有或共同所有。例如，英国、法国等国的水法都有“水属于国家所有”这样的规定，日本的《河川法》规定河流属于公共财产，1976年国际水法协会也公开提倡：一切水都要公有，为全社会所有，为公共使用或直接归国家管理。③中国的新《水法》第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”从国际水资源立法经验比较来看，对水资源所有权的界定具有较高的相似性，也就是说，较多国家的水资源所有权制属于国有制或公有制。既然水资源所有权制是相似的，那么中国当前出现的水资源低效率使用、超采超用、水污染及水资源可持续发展面临的危机等问题，究竟是与水权制度有没有关系呢？如果有，那么究竟是因为水资源所有权制存在的局限问题，还是因为水权制度的其他方面制度的不完善呢？

　　从制度分析的角度看，这两个方面的原因都存在。就目前中国的水资源国家所有制而言，存在的问题或者还需要完善的地方主要表现在这样几个方面：

　　首先，从委托-代理关系理论来看，水资源国有制所面临的一个明显困境是：如何使委托人和代理人的目标和行为一致？在制度结构中，国务院代表国家行使水资源所有权，国务院委托水行政主管机关即水利部负责行使和管理所有权，水利部又委托流域管理机构和地方水行政主管机关代管，其目标是实现水资源的公益性。而从现实情况看，水资源基本上是由地方政府作为流经本地区的流域水资源的所有权的利益代表，没有一个统一的强力的流域水资源代表机构，因此形成了一种以地方利益主体为单位的共有产权结构，各个地方政府及其水行政机关在代理着水资源所有权，而且都以追求本地利益第一作为代理原则，在类似于共有产权的体制下，地方政府会尽可能的开发利用水资源，实现他们所能取得的水资源的最大化价值，但同时使用水资源产生的某些成本不会集中于当地政府身上，这些成本就不会列入自己所承担成本的核算范围。这些问题在现实中表现为各地都在尽量地开采使用水资源、尽可能规避排污限制、尽量规避水土保持和泄洪义务等。所以，水资源国有制的有效性的关键在于建立和完善中央政府和地方政府之间的委托-代理机制，避免因地方保护主义而使这一代理机制蜕变类似共有产权，以及由此可能产生的“公地悲剧”。

　　其次，流域管理机构的权限和功能地位过低。为了更好行使和管理对水资源的国家所有权，中国已经在重大的江河湖泊设立了流域管理机构，来加强水资源统一管理，协调各区域之间的利益需求，推进流域水资源综合管理。但是，在法律和机构设置方面，流域管理机构更多的事务在于专业设计和管理，而在协调利益关系和行使水资源国有权方面，缺乏相应的法律支持和行政支持。因而对以地方政府为主导的水资源权属管理，难以起到制衡和协调功能。这就不能从制度上来预防水资源开发利用中的外部性问题。

　　第三，协商的交易成本过高。虽然中国《水法》规定了水资源管理体制为流域管理与行政区划管理相结合的模式，但是，由于行政分级管理体制实际形成多头管理，加之流域管理机构的法定权限不够明确，所以各级各地政府、组织和群体仍具有较大权力。由此出现了流域内利益主体的多元化，要在他们之间进行协商谈判，必须付出较大的交易成本，否则难以达成协调一致的程度。在这种情况下，各利益主体还是按照各自的利益需求来做出行为选择，因而对水资源的节约使用、可持续发展目标就不可能达成一致。

　　此外，就水权制度结构而言，水权细分程度较低，即水资源所有权与占有使用权、流转交易权以及收益权的分离的步伐较为缓慢，由此形成只有笼统的国有权而无明晰的可操作的细分水权。从产权理论来看，产权的不明晰，不可避免会导致交易成本的增加，以及外部性行为的增多。因此，在粗放的水权制度安排下，不仅不利于水资源高效率地使用，而且也容易导致极大的浪费行为。在中国水资源开发利用实践中，出现上下游的水权设置没有形成有效的激励。一方面上游由于水资源的易得性而超量采水，浪费严重；另一方面下游水严重短缺，对水资源又迫切需求。如果水权进一步细分和明晰化，界定明确的可交易水权，下游地区拿出一部分经济损失和上游潜在的水供给相交换，水短缺和支付上游水价都会促使其提高节水水平，从而总受益增加；而上游收取下游的水价，以此对节水灌溉进行投资，虽然水量减少而产出却可以继续增加，其总收益也增加。如果在合理分配水量的基础上，上游采取节水技术，可以将多余的水转让给下游的缺水地区，既可以满足下游发展经济的需要，也可以帮助上游获得更高的收入。

　　因此，完善的水权制度需要进一步细化水资源的权属结构，对水资源的占有使用权，以及对占有使用权的转让、交易和处置权的清晰界定，是进行水权制度建设不可或缺的重要内容。

　　2.水资源占用权制。水资源占用权制是指关于水资源占有和使用权的界定以及分配原则的制度安排。水资源占有和使用权是所有权派生的权利，即所有权细分的结果。一种所有权制可以派生出不同内容的权利，其中就包括占有、使用、经营、收益和处分等内容。中国水法规定要建立对各类水使用权分配的规范以及水量分配方案，对用水实行总量控制和定额管理，确定各类用水户的用水量，实质就是对水资源占有、使用权的进一步界定。从国外经验来看，水资源占用权分为三种类型：一是批发水权(Bulk Entitlements)，即授予具有灌溉和供水职能的管理机构、电力公司的水权。二是许可证，即授予个人从河道、地下或从管理机构的工程中直接取水以及河道内用水的权利。有效期限一般为15年，到期申请更换。三是用水权，即灌区内的农户用于生活、灌溉和畜牧用水的权利，主要与土地相关。

　　在水资源占有和使用权制度安排中，首先需要确立水资源占用的优先原则，即什么样的人或用水者享有优先占有和使用水资源的权利。优先权的确定一般要根据社会、经济发展和水资源状况而有所变化，同时在不同地区要根据当地特殊需要，确定优先次序。优先权的界定分为两种顺序，一是自然顺序，二是法律拟制顺序。自然顺序即先占优先权原则，它体现着对水资源利用与分配历史的尊重，尊重河岸权同时兼顾了各方面的利益需要。中国的《水法》界定的水资源占用的优先顺序是：生活用水权第一位；农业、工业、航运用水第二位；耗水量大的工、农业用水第三位。④

　　在操作层面上，水资源占用制还需要对占有和使用水资源量进行分配的制度安排。水资源占用权的分配途径包括两个阶段：一是初始分配，二是流转配置。从理论上讲，水权初始分配模式包括“人口分配模式”、“面积分配模式”、“产值分配模式”、“混合分配模式”、“现状分配模式”等。但是，在实践中上述任何一种简单模式都难以满足要求。因为水权初始分配必须以公平原则为基础，同时又能较好地优化配置资源，提高用水效率。因此，初始分配需要综合各种分配模式的优点，采取混合分配模式。健全和完善水权制度，重要任务之一就是建立起合理、有效的水资源占用权初始分配制度体系。这一制度安排必须满足两个功能条件：一是使水资源需求总量得以控制；二是使水权分配方案在实践中得以执行。

　　有效的水资源占用权制，对用水总量控制和节约使用会起到一定积极作用。但要实现水资源占有和使用权的流转配置，提高用水效率，那么还需要进一步细化水权，那就要建立哪些水权是可以有偿转让和进行交易的，以及如何进行水权交易方面的制度。

　　3.可交易水权制度。可交易水权(Tradable Water Permit)是指法律制度认可并允许有偿转让的水资源占用权。可交易水权制度产生于二战以后，最早出现在美国西部的部分地区，具体做法是允许优先占有水权者在市场上有偿转让或出售富余水量，由此产生了水权交易。在交易机构方面，成立了“水银行”，将每年来水量按照水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理。此外，还成立了以水权作为股份的灌溉公司，灌溉农户通过加入灌溉协会或灌溉公司，依法取得水权或在其流域上游取得蓄水权。在灌溉期，水库管理单位把自然流入的水量按照水权的股份向农户输放，并用输放水量计算库存各用水户的蓄水量，其运作类似银行计算户头存取款作业。

　　目前，可交易水权观念在水资源管理领域已逐渐被接受，并在实践中开始探索应用。可交易水权制度主要包括对可交易水权的主体和范围、水权交易的规范、水权交易机构和模式等方面的法律规定及实施细则。可交易水权制度是水资源管理中的一种制度创新，在这一制度安排中，通过把水权权属的物权化，并通过市场机制实现了水资源利用的公平与效率兼顾的目标。建立健全可交易水权制度，是发展水市场的基础。作为一种制度创新，可交易水权制度建设在实际中可能还面临一些问题，如可交易水权的界定问题、水权计量以及交易操作技术等。不过，随着水资源保护和效率意识的增强，这一制度创新会在实践中不断完善。

　　4.水市场的制度。市场即商品交易关系的总和。所谓水市场即水权交易关系的总和。在这里，交易关系总和的具体内涵包括三个方面：一是交易主体，即谁参加交易；二是交易客体，即交易的对象是什么；三是如何进行交易。水市场类似于国外可交易的排污许可证制、国内土地市场，具有资源产权交易市场的性质，其结构为：(1)交易主体包括国家和用水地区、部门、单位即用水户；(2)交易客体或交易对象是国有水资源的占用、经营、处分等权限；(3)交易方式为国家作为水资源的所有权人将部分水权分配或出让给用水户，用水户可根据收益最大化的原则进行用水决策，选择自留自用，或选择将水权再次转让给其他用水户。在这一市场结构中，国家分配或出让的水权即为一级水权市场，用水户转让和交易的水权为二级水权市场。通过水权市场的运作方式，国家可以对水权出让总量加以控制，既能促进节水目标的实现，又能通过用水业户间的水权转让和交易，促进水资源在各用水业户(各地区、各部门、各单位)间优化配置，提高用水经济效率的提高。

　　目前，一些地方建立了一种新型水权交易市场—水银行。这一水权市场主要是通过水权主体将节余的水权股份存入水银行，水银行再将这些水权股份按照市场需求，发放给水权需求者，实现水权的流转。在水权流转过程中，政府还可以进行宏观调控，当水的供给量减少时，政府可指导水银行减少发放水权股份，反之亦然。政府对水银行还可以利用利率杠杆来调控。因为拥有水权者将节余的水权存入水银行以及水银行贷出水权是有偿的，水银行作为经营企业需要经营利润。政府可通过设置“水权利率”，让节余的水权股份存入水银行产生“存水利息”，让这些水权股份贷出银行收取“贷水利息”，两者的差额产生水权利润。国家还可以通过税收将这部分经营利润纳入国库，作为水资源建设与保护资金，从而可以更好地保护水资源。此外，节余的水权股份的持有者还可以通过水银行委托发放水权股份，可以指定需求对象，也可以不指定需求对象。水银行作为中间机构，只收取服务费用，服务费率由政府通过政策条例加以规范指导。

　　水市场制度作为水资源管理制度的重要补充，通过制度、组织的创新，促使用水行为的规范化，强化了人们关于水的资源及物权意识；并通过水权交易，实现节水行为的价值，从而促进自觉节水，实现水资源高效配置。所以，水市场制度的实质并不在于使水资源配置的市场化，而是要建立水权的法律规范和制度体系，为水资源的合理、有效配置提供一种制度基础。

　　三、如何推进水权水市场制度建设

　　既然理论和经验都已表明，水权水市场制度体系对规范用水行为、实现自觉节水起到促进作用，那么，关键的问题就在于如何推进水权水市场制度建设，使这一制度体系不断健全和完善。从制度体系构成角度看，水权水市场制度建设需要从四大系统两个层面去加以推进(见图2)。四大系统指水资源所有制、水资源占用权制、可交易水权制和水市场制度；两个层面就是法律条例层面和具体操作细则层面。

　　首先，在水资源所有权制度建设方面，需要在以下几个方面进一步充实和加强：(1)不断完善和加强主要涉水法律制度如《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《水土保持法》的执行和实施，为国家在宏观上对国有水资源进行有效监管和保护奠定坚实的法律基础。(2)建立和完善国家水资源综合规划制度。这一制度要使国家水资源规划内容具有法定的约束力和调控效力。国家可根据社会经济发展的五年规划，并结合水资源的发展状况和需求状况，编制全国水资源开发利用近期和中长期规划，以及综合开发利用和保护的规划，编制水资源配置、水功能区划和河流水量分配方案等政策性规划。(3)建立健全流域水资源分配的协商机制。这一机制要能让流域内的各种利益主体平等参与，在分配的程序上实行民主协商机制，建立基于平等参与的全流域地方政治民主协商制度。让一定的组织来代表用水户的利益，在流域上下游之间建立协商机制。而流域地方政府是最有效的水权代表者，可以在较大程度上代表地区和用水户的利益，尽可能通过政治协商的方式和其他地方政府之间建立起一种组织成本较低的协商机制。以黄河为例，建议在黄河管理委员会内设置沿黄各省、自治区平等参与的全流域“地方行政首长会议”，由中央代表(水利部)和各省区代表(地方行政首长)组成，下设办事机构，实行“一省一票、多数决定”的投票原则，当各方争持不下，由中央决定。由此形成全流域范围的地方政治民主协商机制，在保障防洪防凌和生态用水、兼顾发电用水的基础上协商黄河部分水量的再分配，就水权转让和水库调度、利益交换与利益补偿等重大问题进行磋商和谈判，在一定规则下达成用水合约以及违约惩罚办法，由黄委会定期公布供水、用水、分水信息，并监督检查与组织实施。

　　

　　图2 中国水权水市场制度体系的基本构造

　　第二，在水资源占有权制度建设中，需要重点建设的内容主要包括：(1)建立用水总量宏观控制指标体系。由国务院水行政机关和流域机构组成的水量分配机构向各省级区域和主要用水行业进行总水量分配，进而再向下一级行政区域分配水量，区域负责向用水户配置水资源。区域配置的水资源总量不超过区域宏观控制指标，流域内各区域配置的水资源总量不超过流域可配置总量。(2)建立用水定额指标体系。合理确定各类用水户的用水量，为向社会用水户分配水权奠定基础。制定各行政区域的行业生产用水和生活用水定额，并以各行各业的用水定额为主要依据核算用水总量，依据宏观控制指标，科学地进行水量分配。(3)建立健全取水许可制度。让取水单位和个人按照法定程序获得许可水权，并对他们许可水权的使用进行监督管理，包括对使用目的、水质等方面的监督管理。(4)建立水权的登记及管理信息系统。对用水户的初始水权和许可水权进行登记和确认，保证初始水权和许可水权的基本稳定，并对水权的调整、流转和终止进行规范管理。(5)建立用水计量管理制度。用水定额和总量控制，以及用水权登记、管理和行使必须以用水计量为基础，否则会在一定程度上模糊水资源的占用权，从而导致相应的浪费行为。

　　第三，在可交易水权的界定和管理方面，主要的制度创新包括：(1)制订水权流转管理条例。对水权转让的条件、审批程序、权益和责任转移以及对水权转让与其他市场行为关系的规定，包括不同类别水权的范围、转让条件和程序、内容、方式、期限、水权计量方法、水权交易规则和交易价格、审批部门等方面的规定。(2)制订水权价格管理条例，理顺水价形成机制。在具体操作中，让水权转让价由水权交易双方自主定价，政府不予干预。而针对水费，地方政府可根据本地区水资源情况自主确定。⑤(3)制订水权交易的中介服务条例，培育水权交易中介组织。在具体实践中，通过成立水权咨询服务公司，提供如下服务：1)对水权的有关档案材料进行鉴定；2)提供水权调查报告；3)代编水权管理计划；4)提供地理信息服务；5)对水权的实际价值进行评估；6)申请新水权；7)代理诉讼；8)对灌区进行审查并对灌区公司资产进行评估。

　　最后，在水市场制度建设方面，需要重点完善以下制度安排：(1)建立和完善国家出让水权的相关法律制度。只有在规范一级水权市场的前提下，才能确保水权市场的运行对水资源的保护和可持续发展，以及公共利益不会产生危害，这样才能真正发挥市场调节在配置水资源中的积极作用。否则，水权市场的发展可能提高了用水经济效率，但危害了水资源的可持续发展。完善水权出让的法律体系，就是在《水法》以及其他涉水法律的基础上，结合取水许可制度、全国水资源规划和流域综合规划，对出让水权的依据、范围、程序、方法、用途和法律责任予以明确界定和澄清。使国有水权出让有清晰的法律条例可以参照和遵循。(2)建立和完善可交易水权审批和评估的相关法律制度。对可交易或可转让水权的权属性质、范围和规模，在上市交易之前需要进行依法审批。为了规范审批程序，推进二级市场发展，必须有完善的法律规章制约权限审批行为。一方面，规范申请者的水权获得以及水权交易申报；另一方面，规范审批和评估者的审批和评估行为，使审批和评估内容具有较高的权威性和可信度。(3)建立和完善水权市场交易规则的相关法律制度。水权市场虽可参照资源市场和金融市场的运作方式，但水权市场又与一般商品市场和金融市场有着较大区别。这些规则的施行，必须有相关法律法规作为依据。在建立水市场的过程中，首先必须建立起具有法律效力的水权水市场交易规则，来规范市场行为和维持市场秩序。(4)建立和完善水权市场交易监督和管理机制。市场的正常有序运行以及健康发展，离不开对市场的有效监督和管理。对水权市场也是如此，必须具有对水权市场运作过程的有效监督和管理，才能保证水权市场的运行对水资源优化配置和有效保护起到积极作用。水权市场的监督和管理机制的建立，取决于政府。政府需要成立相应的监督和管理机构，确保水权市场的交易主体能够公开、公正依法进行交易。尤其是要监督和管理交易主体的资质、信息披露、交易过程，维护公正、合理的市场秩序，促进市场的健康发展。

　　水权水市场制度是一个复杂而庞大体系，在制度建设过程中，不仅需要重视各个制度系统的重点建设内容，还需要注重各项条例、制度及实施细则之间的协调配套。只有制度体系形成协调一致的合力，水权水市场制度才会对水资源的合理开发、利用以及有效保护产生积极作用。

　　注释：

　　①陆益龙：《流动产权的界定一水资源保护的社会理论》，中国人民大学出版社2004年版，第190页。

　　②Hardin,G."The Tragedy of Commons".Science.1968.162:1243-48.

　　③裴丽萍：《水权制度初论》，载《中国法学》2001年第2期。

　　④崔建远：《水权转让的法律分析》，载《清华大学学报(哲社版)》2002年第5期。

　　⑤董文虎：《三论水权、水价、水市场——水价形成机制探析》，载《水利发展研究》2002年第2期。

作者介绍：陆益龙，中国人民大学社会学理论与方法研究中心副教授、社会学博士，北京 100872